立法評估制度：提高立法質(zhì)量的有效途徑

根據(jù)《澳門基本法》第64條的規(guī)定，向立法會提出法案是特區(qū)政府的一項職權(quán)。立法會制定的法律質(zhì)量如何，與政府草擬法案的質(zhì)量密切相關(guān)。為此，行政長官崔世安在向立法會所作的《2014年財政年度施政報告》中提出，政府將繼續(xù)從制度、程序、部門相互配合等方面進行檢討，不斷提高立法質(zhì)量和效率。雖然報告中未就具體制度的構(gòu)建作出說明，但從世界各國或地區(qū)的立法實踐來看，構(gòu)建立法評估制度無疑是提高立法質(zhì)量的一種有效途徑，它既是科學立法的有效舉措，也是科學立法的重要保證。澳門特區(qū)政府草擬法案以至推進法律改革工作的進程中，應當重視立法評估制度的構(gòu)建。

立法評估制度有助完善立法

立法評估制度包括立法前評估和立法後評估兩種情形。立法前評估是指立法機關(guān)或者其他機構(gòu)，按照一定的程序、標準和方法，對某項立法所要達到的目標、所要規(guī)範的內(nèi)容的必要性以及對社會和公眾的影響等所進行的評估。立法後評估則是指立法機關(guān)或者其他機構(gòu)，在某項法律、法規(guī)實施一段時間後，對該項法律、法規(guī)實施的實際效果、社會影響以及存在的不足和問題等所進行的評估。

無論是立法前評估還是立法後評估，都具有完善立法的功能。某一法律是否具有制定的必要性和可行性，需要通過做立法前評估來判斷。立法前評估在當今世界各國的立法實踐中已經(jīng)被廣泛地加以運用。實踐證明，立法前評估對於編制立法規(guī)劃和作出立法決策具有重要作用。古語中所說的“凡事預則立，不預則廢”，講的就是這個道理，充分表明了立法評估的指導意義。事實上，一個國家或地區(qū)，要真正實現(xiàn)科學立法，首先要做好立法前的評估工作。如果不進行立法前評估，貿(mào)然倉促地進行立法，所制定出來的法律在實施中容易出現(xiàn)與社會實際情況不相適應的情形，結(jié)果可能不僅難以促進經(jīng)濟社會的發(fā)展，反而可能阻礙其發(fā)展。如果做了立法前的評估，情形就不一樣了。因為立法前評估，就是要根據(jù)本國或本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標，結(jié)合自身的具體情況和實際需要，在廣泛搜集資料和信息的基礎(chǔ)上，通過深入調(diào)查研究和科學論證，恰當?shù)卦u估本國或本地區(qū)在立法方面的需要，並作出預見性的分析判斷，為立法決策和編制立法規(guī)劃提供切實可行的科學依據(jù)，為提高和完善立法創(chuàng)造有利條件，使立法更好地為本國或本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展服務，進而達到立法的預期目的和社會效果。

除立法前評估有助完善立法外，立法後評估對於立法的完善同樣有著不可替代的作用。法律制定出來以後，它的實施效果如何，需要通過做立法後評估來判明。如果不進行立法後評估，人們難以客觀、準確地加以把握法律的實際功效，這其實也會影響法律實施的效果。因為法律畢竟是人們基於自身的判斷而制定出來的，它是否符合實際情況，要通過實施後的評估才能作出判斷。而且，即使法律制定時是符合實際情況的，也不代表以後什麼時候都是符合實際情況的，因為任何一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟生活條件都是處於不斷的發(fā)展變化之中。若這種變化導致日後的經(jīng)濟生活條件與法律制定時的經(jīng)濟生活條件存在比較大的差異，以致法律無法或難以滿足經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，則要考慮通過修改法律甚至制定新的法律來加以代替等。而要實現(xiàn)上述這些目的，科學的態(tài)度就是以對法律的實施作出評估為前提。從立法後評估的實踐來看，由於有了立法後評估，人們對法律法規(guī)的實施效果、所取得的社會和經(jīng)濟效益有了一本明白帳，這就促使立法者或者其他機構(gòu)進一步加強責任心，改進工作方法，更加注重立法前評估和立法規(guī)劃等工作，努力增強立法實效。不僅如此，立法後評估還能發(fā)揮資源配置、公眾參與以及法律宣傳等功效。因為立法後評估制度有以下兩個方面的作用：一方面，立法後評估可以使立法者或者其他機構(gòu)從整體和全域的角度考慮問題，使有限的資源産生更大的效益；另一方面，可以防止因過多部門或地方利益所帶來的資源過度投入。同時，公眾也可以通過參與立法後評估對立法機關(guān)或者其他機構(gòu)進行社會資源尤其是立法資源分配的正當性進行拷問，因而對這些機關(guān)的公信力、基本責任能力等作出合理評判，這無疑有助於加強立法機關(guān)或者其他機構(gòu)的責任約束。同時，公眾廣泛參與立法後評估，不僅可以讓立法機關(guān)或者其他機構(gòu)有效獲得法律實施效果的真實、客觀信息，而且它也是有效的法律宣傳手段。在立法後評估活動中，公眾將其自己對法律實施的真實感受表達出來，並希望能與不同的看法與觀點進行交流，同時還希望自己的看法能夠得到立法機關(guān)或者其他機構(gòu)的積極回應，進而對自己的參與形成一種自豪感。在這樣的過程中，可以說是公眾廣泛地學習了法律，這十分有助於提高公眾的法律意識水平。

域外立法評估制度

對澳門的有益啟示

立法評估制度在國外是最近二三十年發(fā)展起來的。歐洲議會在其法律合作與協(xié)助項目的框架內(nèi)，於1999年9月在希臘舉辦了立法評估多邊研討會，歐盟大部分成員國都派代表參加了會議。其後，歐盟許多成員國和成員候選國就立法評估問題組織了幾個雙邊和多邊會議。由於提高立法質(zhì)量是各國普遍的訴求，立法評估制度一經(jīng)提出便在各國得到普遍的實踐，並逐漸推廣到政府政策制定的領(lǐng)域。例如，日本在2002年便制定並實施了《政府政策評估法》，規(guī)定凡是重要的決策都要在出臺前進行必要性、效率性和有效性的評估。內(nèi)地近年來有些地方人大也開展了形式多樣的立法後評估實踐，對其制定的地方性法規(guī)的實施情況，包括取得的成效、存在的問題等，進行評價，以便更好地實施、修改被評估的法規(guī)，並從中總結(jié)經(jīng)驗，為以後展開相關(guān)立法提供借鑒和指導。

歐洲部分國家，例如法國、西班牙、波蘭等國，其立法機估工作開展得比較早，制度也比較完善，有些經(jīng)驗對於澳門構(gòu)建立法評估制度有一定的啟示意義。從這些國家多年的實踐來看，實行立法前評估制度，不僅有利於減少不必要的立法項目，節(jié)約資源，而且有利於對法律草案進行審議，提高立法的效率和質(zhì)量。例如法國，政府提交議會審議的每一個法律草案都必須有一個影響評估報告，要對立法所要達到的目標、法律適用的成本、對社會和公眾的影響以及用什麼方式來實施法律等進行評估。由於要求立法前評估，政府對所提交的立法項目和法律草案也就必須深思熟慮。如果經(jīng)過評估，某項立法的理由和依據(jù)不夠充分，政府不敢輕易向議會提交有關(guān)法律草案，這也就自然減少了不必要的立法項目。同時，通過立法前評估，對實際情況和具體問題有了更為客觀和全面的把握，也有利於提高法律草案具體條文的針對性和操作性。為了做好立法評估工作，法國議會還設(shè)立了立法評估監(jiān)控委員會，研究政府提交的評估報告是否充分，並通過互相溝通，瞭解情況，提出意見。議會中的各常設(shè)委員會也對各自相關(guān)領(lǐng)域的立法進行評估，這對提高立法質(zhì)量起到了很好的把關(guān)作用。

在澳門，向立法會提交法案是特區(qū)政府的一項重要職責。雖然政府也會編制立法計劃，在立法計劃中以及向立法會提交的法案中，通常也有一些對立法必要性和可行性以及所規(guī)範具體問題的說明，但總的來看，政府部門較少專門就立法項目和有關(guān)具體問題開展立法前評估，因此，法案對具體問題的說明往往有時顯得比較簡單、原則，缺乏說服力，對法律的適用成本以及法律對社會和公眾的影響等更少作出經(jīng)過充分論證的具體說明，以致立法會在討論法案時，既影響立法的進程，還會影響立法的質(zhì)量。有鑒於此，適當借鑒法國等國家的經(jīng)驗，實行立法前評估制度，有利於法案內(nèi)容的完善，這對於提高立法質(zhì)量有著現(xiàn)實意義。

除立法前評估制度，法國、西班牙、波蘭等國家還建立了立法後評估制度，亦有一定的參考借鑒價值。在這些國家，通過立法後評估，發(fā)現(xiàn)法律實施過程中存在的不足和問題，以適時對法律加以修改和完善，或?qū)Σ贿m當?shù)姆苫蛘叻芍械哪承l款予以廢止。這些國家的立法評估制度有以下一些特點：一是立法後評估的形式多樣化，既有政府評估，也有議會評估，還有憲法法院、審計法院、行政法院評估等；既有內(nèi)部評估，由議會或者政府自己開展的評估，也有外部評估，如議會限於自身的力量，有時會把一些立法評估項目委託給獨立的私營評估機構(gòu)進行評估。二是立法後評估的內(nèi)容具有多樣性，既有綜合性的評估，也有專項性的評估。如西班牙有的地區(qū)除設(shè)立高規(guī)格的立法質(zhì)量評估委員會外，還設(shè)立了婦女協(xié)會等機構(gòu)開展專項評估，對於政府起草的涉及婦女權(quán)益方面的每個法律草案，都要送交婦女協(xié)會，由其作出評估，並徵求意見。三是立法後評估的標準精細化。例如，法國議會立法後評估的一項重要內(nèi)容，就是指定兩名議員在法律生效之後對政府是否在六個月內(nèi)制定了相關(guān)配套性的實施法規(guī)進行評估，目的是為了監(jiān)督政府按照法律的要求及時制定配套的實施法規(guī)，更好地實施法律。波蘭政府從2009年開始對所有經(jīng)濟方面立法進行評估，要求經(jīng)濟部通過評估對環(huán)保、土地開發(fā)規(guī)劃、經(jīng)濟活動、旅遊、社會保險等七個方面法律進行修改，使企業(yè)所負擔的社會成本下降25%，以提高企業(yè)的競爭力。為了實現(xiàn)這一目標，政府制定了評估的具體標準和專門統(tǒng)計模型，具有很強的可操作性。

因缺乏法律專業(yè)人才，尤其是懂中葡雙語法律專業(yè)人才，澳門開展立法後評估工作的成效還比較有限。除核準《澳門商法典》的第44/99/M號法令第8條明確規(guī)定設(shè)立由法律工作者及企業(yè)主組成的委員會，於法典生效首五年內(nèi)跟進其適用情況，以便提出有利於完善《澳門商法典》的建議外，其他法律較少規(guī)定對法律生效後的實施情況進行評估。特區(qū)政府2010年設(shè)立的法律改革及國際法事務局，其所擔負的職責中有一項便是就澳門特別行政區(qū)法制的完善進行研究及提出建議，其中的研究應包括了立法後的評估，因為該局下轄的法制研究廳有一項職責為：跟進重大法典、主要法律制度及其他重要法規(guī)生效後的實施情況，以便適時進行評估及跟進。根據(jù)法定職責的要求，澳門政府相關(guān)部門可借鑒歐洲等國家開展立法評估的有益做法，儘快建立並健全自己的立法評估制度。特別是對那些經(jīng)濟民生領(lǐng)域的已有法律，不論是採用為特別行政區(qū)法律的澳門原有法律，還是澳門特別行政區(qū)成立後制定的法律，都要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展變化的新情況及時進行檢討、評估，該修訂的盡快修訂，該廢止的盡快廢止。通過評估，發(fā)現(xiàn)有需要制定新的法律的，抓緊制訂，以滿足公眾及社會對立法工作的新需求。當然，政府也要捨得投放更多的資源，從人力、資訊、辦公條件等多方面給予有力保障。

澳門法律適應化中的

立法後評估工作

澳門特區(qū)政府正在進行的法律適用化工作，實際上涉及到了立法後評估制度。因為政府相關(guān)部門在進行法律適應化過程中，不僅要對澳門原有法律的數(shù)量和效力狀況進行一個清理，還要提出相應的處理建議，這其中當然就包括了關(guān)於一些原有法律已經(jīng)不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求而提出的一些修訂建議，甚至用新法予以取代，這實際上已經(jīng)是在做立法後的評估工作了。因此，特區(qū)政府要完成好法律適應化工作，同樣應重視立法後評估制度的構(gòu)建。具體來說，特別要注意以下幾點：

首先，要從整體上把握對澳門原有法律進行評估的標準。關(guān)於澳門原有法律採用為特別行政區(qū)法律，《澳門基本法》第八條和第一百四十五條、全國人民代表大會常務委員會《關(guān)於根據(jù)<中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法>第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》，以及澳門特別行政區(qū)第1/1999號法律《回歸法》均作了相應的規(guī)定。特區(qū)政府在進行法律適應化工作時，有關(guān)的評估工作必須遵循上述法律所規(guī)定的原則，以符合中華人民共和國對澳門恢復行使主權(quán)後澳門的地位和《澳門基本法》的有關(guān)規(guī)定。評估中，發(fā)現(xiàn)原有法律中有不符合上述法律規(guī)定要求的，應及時提出處理建議，依法妥善處理。

其次，要突出重點，統(tǒng)籌兼顧。澳門特區(qū)政府的法律適應化工作起步較晚，加上澳門原有法律數(shù)量多、效力狀況複雜、本地法律人才尤其是懂中葡雙語法律人才的匱乏，要對所有清理出的原有法律作仔細深入的評估，既不現(xiàn)實，也不可能，唯有突出重點、統(tǒng)籌兼顧，才是可行的做法。目前來看，應將重點放在與民生密切相關(guān)的原有法律的評估上。特別是要配合澳門特區(qū)政府《2014年財政年度施政報告》中所提出的教育、社會保障系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生、住屋保障方面的施政要求，對原有法律中涉及上述相關(guān)領(lǐng)域的法律、法令，認真評估，發(fā)現(xiàn)在內(nèi)容上已經(jīng)不適應社會發(fā)展的要求和廣大市民的期望的，要及時提出處理建議，並與立法會保持溝通，依法解決好存在的問題，為政府科學施政創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

再次，要區(qū)分情況，分類處理。對在法律適應化過程中發(fā)現(xiàn)的原有法律所存在的問題，要根據(jù)不同情況，採取廢止、修改或重新立法取代等方式分類解決。有些原有法律的許多條文被多次廢止，法律原先的基本內(nèi)容不複存在，而且法律當初制定的社會經(jīng)濟條件已經(jīng)發(fā)生了很大變化的，可考慮予以廢止；有些原有法律的內(nèi)容雖有些被廢止，但仍有存在必要的，可考慮修改或者以新的法律取代；有些原有法律的內(nèi)容雖較完整，也仍有保留價值，但與變化後的社會經(jīng)濟條件不相符的，則要考慮通過修改的方式來加以完善。至於最終的具體解決方式，政府要從立法程序、立法技術(shù)、立法效率等方面，與立法會進行協(xié)調(diào)。

最後，要注意多種方式廣泛聽取意見。澳門原有法律的適應化工作是一項系統(tǒng)工程，僅僅依靠特區(qū)政府某一部門的力量是難以甚至不可能完成的，需要協(xié)同推進。鑒此，在對原有法律進行相關(guān)評估工作時，要運用多種方式，廣泛聽取意見。澳門特區(qū)法務局在這方面作了有益探索，利用法律改革諮詢委員會這個平臺，充分發(fā)揮本地法律專業(yè)人才的作用，廣泛聽取包括司法官、律師、高等院校的專家學者以及其他法律專業(yè)人士的意見。同時，法務局還請來自中國內(nèi)地、香港以及葡萄牙方面的專家學者或法律工作者，介紹各自有關(guān)法律清理、法律簡化以及法律適應化工作方面的經(jīng)驗，這對於更好地完成澳門原有法律的適應化工作是有促進作用的。

總之，特區(qū)政府有必要認真總結(jié)多年來實際從事法律適應化及法律改革中立法評估工作的經(jīng)驗與不足，適當借鑒參考域外立法評估制度的合理之處，結(jié)合澳門的具體情況，加快形成完整的立法評估制度，這對於提高政府草擬法律草案的質(zhì)量，推進澳門的法律適應化和法律改革工作，進而提高澳門的立法質(zhì)量和效率是十分必要和有益的。

▲11月12日，行政長官崔世安在特區(qū)立法會發(fā)表2014財政年度施政報告，這也是他本任期內(nèi)的最後一份施政報告。

從立法後評估的實踐來看，由於有了立法後評估，人們對法律法規(guī)的實施效果、所取得的社會和經(jīng)濟效益有了一本明白帳，這就促使立法者或者其他機構(gòu)進一步加強責任心，改進工作方法，更加注重立法前評估和立法規(guī)劃等工作，努力增強立法實效。

（作者是澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）