小產(chǎn)權(quán)房存在的問題及解決方法探析

摘要：小產(chǎn)權(quán)房問題由來已久，一味打壓并不能徹底解決問題，還會引發(fā)其他社會矛盾。通過分析小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀、原因、負(fù)面影響等方面，證明小產(chǎn)權(quán)房的存在是有其自身合理性的，最后提出應(yīng)該區(qū)別對待，正確引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 權(quán)益

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念

“小產(chǎn)權(quán)房”又稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，指的是使用農(nóng)村集體土地建設(shè)的商品住宅房，但是未主管部門規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費(fèi)用，而面向農(nóng)場集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員銷售的“準(zhǔn)商品房”。小產(chǎn)權(quán)房并不是一個(gè)法律上的概念，它只是在社會生活中逐漸形成的一種約定俗成的稱謂。目前大部分小產(chǎn)權(quán)房是由一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義建筑的，其產(chǎn)權(quán)證是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會而不是國家所頒發(fā)，所以，“小產(chǎn)權(quán)”其實(shí)就是“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“集體產(chǎn)權(quán)”，換句話說，小產(chǎn)權(quán)房占用的是集體土地，按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，這類土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地，其土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，它沒有產(chǎn)權(quán)，更沒有國家認(rèn)可的土地使用證和預(yù)售許可證，因此小產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上就是沒產(chǎn)權(quán)，它并不真正構(gòu)成嚴(yán)格法律意義上的產(chǎn)權(quán)。

二、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀和產(chǎn)生原因

1.市場需要： 近幾年以來，隨著城市化的快速擴(kuò)張，大量涌入城鎮(zhèn)的人口對住房的需求劇增，有限且高昂的城市商品房無法滿足所有需求，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部和城郊的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生，并且以其低廉的價(jià)格，滿足了大量中下收入階層的需要，得以迅速占有房地產(chǎn)市場相當(dāng)?shù)姆蓊~。

2.地方政府參與：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外收益差值巨大，且房地產(chǎn)市場的暴利足以使得地方的村鎮(zhèn)政府能夠在開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的過程中獲得較高的收益，他們樂于并積極參與此類房產(chǎn)的開發(fā)。

3.小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生的經(jīng)濟(jì)根源，則是近年城市房價(jià)急升的形勢。政府相繼出臺的各項(xiàng)房地產(chǎn)調(diào)控；無論是國六條、國八條、還是90平米限額管制，不僅沒能按照社會預(yù)期的那樣穩(wěn)定房價(jià)，反而房價(jià)持續(xù)走高。在這種情況下，對于城市近郊的農(nóng)民以及村集體來說，他們繼續(xù)“自用”宅基地連同其上的農(nóng)民房，機(jī)會成本急速地上升了。他們不過樸素地作出了反應(yīng)：把宅基地連同農(nóng)民房的使用權(quán)上升為轉(zhuǎn)讓權(quán)，在較高收益機(jī)會的指引下，嘗試尋找把土地自用轉(zhuǎn)讓他用的實(shí)踐道路[]。

三、小產(chǎn)權(quán)房所引起的負(fù)面影響

1.小產(chǎn)權(quán)房的涌現(xiàn)損害了法律的權(quán)威和政府的公信力。在現(xiàn)行法律制度下，小產(chǎn)權(quán)房存在著明顯的產(chǎn)權(quán)缺陷，并不為受法律所保護(hù)。換言之，小產(chǎn)權(quán)房的交易行為是一種不合法的行為，是一種對法律的公然違反。政府如果不能對這些非法行為進(jìn)行有效的治理，很容易對社會公眾形成誤導(dǎo)，造成“小產(chǎn)權(quán)房無人管”錯(cuò)誤的認(rèn)識，必然將導(dǎo)致更大規(guī)模的此類現(xiàn)象的涌現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害政府和司法的威嚴(yán)和公信力。

2.小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)導(dǎo)致了多方的權(quán)益得不到保障

（1）農(nóng)民的權(quán)益保障問題。農(nóng)民集體所有的土地用于房地產(chǎn)開發(fā)意味著土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，從短期來看，農(nóng)民可以得到一部分資金，但是卻以永久性地喪失了土地使用權(quán)為代價(jià)，其失去最基本的生產(chǎn)保障。從長久來看，農(nóng)民的權(quán)益是受到損害了的。另外，在具體的生活實(shí)踐中，往往是少數(shù)村鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)，私自將集體土地轉(zhuǎn)讓、開發(fā)，所得絕大部分利益由村干部和開發(fā)商分配，農(nóng)民一般屬于弱勢群體，其相關(guān)權(quán)利常常無法保障。

（2）公共的權(quán)益問題。土地權(quán)益從根本上來講，是屬于整個(gè)社會的。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)過程脫離了國家權(quán)力的監(jiān)管，其并未向國家繳納相關(guān)的稅收等公共收益，在很大程度上損害了社會公共的利益；與此同時(shí)，由于開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房對于村鎮(zhèn)政府有著巨大的利益誘惑，所以基層政府會想法設(shè)法侵占更多的農(nóng)業(yè)土地從事以小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，大量的居住空間必然引發(fā)更多的配套設(shè)施建設(shè)，并占用更多的農(nóng)村生產(chǎn)用地。因此，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)將不可避免的引起耕地的大量流失，將危及公共糧食安全。

（3）購房者的權(quán)益問題。由于小產(chǎn)權(quán)房并不為法律所保護(hù)，所以對普通于購房者來說，購買時(shí)是需要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)的。小產(chǎn)權(quán)房作為非法建筑，在遭到相關(guān)部門的查處或者拆遷，購房者的損失得不到任何補(bǔ)償。當(dāng)大規(guī)模的此類事件出現(xiàn)的時(shí)候，極有可能引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。購買小產(chǎn)權(quán)房的合同也因?yàn)楸旧磉`法而無效，購房者也無法取得法律承認(rèn)的房屋所有權(quán)，自然也就無法順利實(shí)施過戶、轉(zhuǎn)讓、繼承等權(quán)利了。

四、小產(chǎn)權(quán)房存在與否的矛盾

目前，從中央到地方的政府和部門，三令五申，強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房作為非法建筑，不受法律的保護(hù)。在北京、廣州等地區(qū)，出現(xiàn)過屢建屢拆的局面。國務(wù)院、國土資源部也曾下文堅(jiān)決叫停小產(chǎn)權(quán)房。

另一方面，小產(chǎn)權(quán)房在地方上卻“屢拆屢建”，購買者趨之若鶩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，小產(chǎn)權(quán)房的銷售量至少占到房地產(chǎn)市場的兩成以上，并且隨著城市化的進(jìn)程而不斷增加。其中的重要原因就是其價(jià)格遠(yuǎn)低于商品房，大量涌入城鎮(zhèn)的居民帶來的住房問題，政府也一直未能拿出行之有效的徹底解決辦法。

五、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的基本思路

1.分情況，區(qū)別對待：小產(chǎn)權(quán)房的存在是一個(gè)由來已久的復(fù)雜問題，應(yīng)該具體分析，采取不同的辦法去解決。

（1）對于非法占用耕地、不合規(guī)劃、不利于可持續(xù)發(fā)展的小產(chǎn)權(quán)房要堅(jiān)決予以拆除。大量此類小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，癥結(jié)之一就在于政府缺乏取締的決心，致使少數(shù)企圖非法獲利的村集體和開發(fā)商不顧公共利益，違規(guī)開發(fā)。此外，還包括一些私自建于城鄉(xiāng)結(jié)合部的高檔商品房和奢侈、娛樂用地，嚴(yán)重侵害了國家土地收益，同時(shí)也違背了公平的原則，理應(yīng)予以查處，并收回土地。

（2）對于部分小產(chǎn)權(quán)房，可以將其納入政府保障性住房的體系之中。小產(chǎn)權(quán)房在滿足居民住房需求，解決矛盾，抑制房價(jià)等方面，發(fā)揮的重要作用是不能忽視的。如果缺少小產(chǎn)權(quán)房對市場的供給，政府和房市壓力就會更大，社會矛盾會更加尖銳。因此，政府可以將符合城市發(fā)展、規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房納入經(jīng)濟(jì)適用房，在其符合相關(guān)條件、繳納適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用之后，辦理合法的產(chǎn)權(quán)手續(xù)，使其合法化，這樣不僅可以解決城市中下收入階層的住房問題，還可以減輕政府對保障房相關(guān)資金投入的壓力。小產(chǎn)權(quán)房的問題牽扯到我國中低收入群體的住房問題，關(guān)系著城市化進(jìn)程中百姓的切身利益。因此，小產(chǎn)權(quán)房的合法化主要是為了照顧廣大低收入城市外來居民。同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)劃管理，將其導(dǎo)入合理有序的健康發(fā)展之路。

2.小產(chǎn)權(quán)房對現(xiàn)有國家城鄉(xiāng)二元土地制度形成了挑戰(zhàn)。它實(shí)際上是在現(xiàn)有的商品房體系之外，又開辟了另外一個(gè)體系。這幾年小產(chǎn)權(quán)房在規(guī)模上也突破了臨界點(diǎn)，不再是農(nóng)民個(gè)別的零星行為，而是村集體和鎮(zhèn)政府的成片開發(fā)。這是一個(gè)拐點(diǎn)，表明改革城鄉(xiāng)兩元土地流轉(zhuǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。于此相對應(yīng)，我國憲法早已明確在集體土地與國有土地地位上的平等，農(nóng)民集體土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。因此，必須對我國目前的土地管理法律法規(guī)進(jìn)行改革，構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的土地法律制度，從根本上重新審視農(nóng)村集體土地所有制，承認(rèn)農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利，讓農(nóng)民成為土地權(quán)利的真正享有者。在符合土地規(guī)劃的前提下，可以按照“同地、同權(quán)、同價(jià)”的原則，將集體土地納入土地市場，以改變現(xiàn)行的土地制度中的現(xiàn)實(shí)不公平。

六、結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房牽扯到社會多階層的利益，對政府、司法和立法機(jī)關(guān)是一項(xiàng)重要的挑戰(zhàn)，因此，在處理小產(chǎn)權(quán)房的問題上要謹(jǐn)慎從事，不能通過簡單粗暴的方式，而是應(yīng)該以可持續(xù)發(fā)展的態(tài)度，從全局出發(fā)，協(xié)調(diào)兼顧，避免損害國家和人民利益。

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（作者簡介：肖季業(yè)，男，中南民族大學(xué)法學(xué)研究生。）