北宋前期“倡廉”吏治淺析

摘要：北宋前期大刀闊斧地開展制度創(chuàng)新和吏治改革，大興廉政之風(fēng)，良好開局奠定了宋王朝的穩(wěn)固根基。其中“倡廉”吏治無論是方法上還是思想上，相比歷朝前期都具備一定的進(jìn)步性。但“倡廉”和其他吏治舉措都沒有解決官吏貪污腐敗這一制度性痼疾。闡釋北宋前期“倡廉”吏治基本內(nèi)容，并就其進(jìn)步性和局限性進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)，有利于得出對(duì)當(dāng)代廉政建設(shè)有益的啟示。

關(guān)鍵詞：北宋前期；吏治；倡廉

北宋建立后，趙氏王朝吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)前朝的各種弊病，大刀闊斧地開展制度創(chuàng)新和吏治改革，促進(jìn)了國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定，有力維護(hù)了專制統(tǒng)治?！俺崩糁问潜彼吻捌谥卫舴铰缘闹匾w現(xiàn)，不僅為維護(hù)統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，也成就了一批廉明勤政的“廉吏”、“循吏”。

一、北宋前期吏治概述

“明主治吏不治民”，趙匡胤鑒于“五代時(shí)貪吏恣橫，民不聊生”的局面，深怕步五代各朝因貪污腐敗而致國(guó)運(yùn)短夭之后塵，因此奪權(quán)建宋后特別重視治官問題。宋太祖的治吏方略多為太宗、真宗等繼任者所承襲和發(fā)展。

1.立法規(guī)制官吏

宋太祖曰“王者禁人為非，乃設(shè)法令”[1]，前期諸帝大力完善立法，尤其是規(guī)范官吏行為的行政立法。如宋太祖建隆四年的《宋刑統(tǒng)·職制律》和大量的敕令中就從人事行政、工作紀(jì)律、行為規(guī)范、失職瀆職、貪污犯贓等全面規(guī)范官吏行為。除正式律令外，還通過“臣等參詳”、“準(zhǔn)敕”等方式完善防治貪贓的律法體系。同時(shí)更首開了以刑罰懲治不習(xí)知律令官員的先例，“應(yīng)朝臣、京官及幕職、州縣官等，今后并須讀法……當(dāng)今于法書內(nèi)試問，如全不知者，量加殿罰”[2]。

2.重典懲治貪吏

“宋以忠厚開國(guó)，凡罪罰悉從輕減，獨(dú)于治吏史最嚴(yán)。蓋宋祖親見五代史貪吏恣橫，民不聊生，故御極以后，用重法治之”[3]。政權(quán)初建時(shí)，前期諸帝依其制定的重法嚴(yán)厲懲治貪吏，“官吏坐贓者棄市，以贓論罪之官，雖遇赦不得敘，永為定制” [4]、“犯盜贓滿五千足陌（滿五貫）者乃處死”、“吏民所犯并論如法”[5]，從知縣、知州等地方官員到御史、知制誥等中央要員，違法者都被按律處刑。

3.官吏薦舉保任

“徒法不足以自行”，前期諸帝深諳此道。宋太祖選任官吏注重人選操守，“國(guó)初之不輕用人如此，蓋其始也擇其精，其終也任之久。擇其精則小人不得濫其選，任之久則君子舉，得以盡其職”[6]。因此北宋大力推行薦舉保任制度，規(guī)定州縣官員任滿調(diào)職須有五名舉主出面擔(dān)保等內(nèi)容。同時(shí)推行的還有連坐和舉報(bào)制度，以保證官吏質(zhì)量，防治中央與地方官吏狼狽為奸、犯贓作亂。

4.監(jiān)察與臺(tái)諫

北宋監(jiān)察制度承襲唐朝，并逐漸發(fā)展出了特色鮮明的“臺(tái)諫”制度。統(tǒng)一的中央地方監(jiān)察系統(tǒng)是皇權(quán)監(jiān)視各級(jí)官吏的強(qiáng)有力工具。與監(jiān)察體制有重合但不等同的臺(tái)諫系統(tǒng)，經(jīng)宋真宗兩次定制后設(shè)立專職臺(tái)諫官[7]，建員雖少但事權(quán)極重，可以“風(fēng)聞言事”，成為分割宰相事權(quán)、監(jiān)督百官的最大勢(shì)力?！芭_(tái)官職在繩愆糾謬，自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪當(dāng)劾，皆得糾正”[8]，大有裨益于中央官吏的互相制衡與官場(chǎng)的政治清明。

5.“倡廉”吏治

宋太祖“宮中葦廉，緣用青布，常服之衣，浣濯至再”[9]，大力倡導(dǎo)廉政。宋太宗等繼承太祖的廉政清風(fēng)，尚能節(jié)制。在帝王的帶頭和感染下，北宋前期廉吏頗多，如廉相典范范質(zhì)、龍閣待制查道、御史中丞劉溫叟、樞密副使錢若水等。北宋前期倡廉、養(yǎng)廉、選廉及獎(jiǎng)廉等制度容下文再述。

綜觀北宋前期吏治舉措，從法律規(guī)制到道德倡導(dǎo)、從監(jiān)督彈劾到薦舉連坐、從懲治貪腐到倡廉養(yǎng)廉，制度創(chuàng)設(shè)與實(shí)踐運(yùn)用相行、懲惡與倡廉并重，關(guān)系到官吏升黜獎(jiǎng)懲的切身利益，舉措十分有力，成效也比較明顯。雖由于政權(quán)本質(zhì)不能從根本上懲治貪污犯贓行為，但對(duì)于在朝代前期大力整肅吏治、廓清腐敗陋俗還是起到了重要作用，與唐末五代貪污成風(fēng)、賄賂公行的不良風(fēng)氣形成了鮮明對(duì)比。

二、“倡廉”吏治的主要體現(xiàn)

北宋前期，不但用重典懲治了很多貪官污吏，也特別注重廉政建設(shè)，其“倡廉”吏治內(nèi)容豐富，形式多樣。

1.倡廉——官箴思想

在前期諸帝親身帶頭和儒家“修身齊家治國(guó)平天下”等思想影響下，北宋官場(chǎng)中逐漸形成了修身正己、廉潔奉公、勤政愛民的官箴，正如呂本中所總結(jié)，“當(dāng)官之法，惟有三事：曰清、曰慎、曰勤”[10]。這種“清、慎、勤”的官箴主要通過規(guī)勸、告誡和倡導(dǎo)，對(duì)官吏進(jìn)行德廉教育，強(qiáng)調(diào)道德自律和以身作則，并希望官吏因此而廉政惠民。這易于為官吏所接受，一定程度上能夠促使官吏向善。北宋前期官員普遍展現(xiàn)出了關(guān)心時(shí)政、體恤民情的人文情懷，或與此有關(guān)。

2.養(yǎng)廉——益俸政策

“吏不廉則政治削，祿不充則饑寒迫，所以漁奪小利，蠹耗小民。[11]”誠(chéng)如此言，俸祿豐厚還是不足并不直接決定官吏的廉潔或者貪污程度，但有一定影響。古代歷朝俸祿之厚沒有超過宋代的，“高薪養(yǎng)廉”政策為其治吏的主要經(jīng)濟(jì)手段。“宋初，太祖便以優(yōu)厚的待遇換取大將交出兵權(quán)”[12]，宋太祖下《省官益俸詔》后“益俸”成為國(guó)策，太宗時(shí)期繼續(xù)增加食祿之給，“真宗大中祥符五年，第一次大規(guī)模地增加文武百官俸錢。仁宗嘉佑年間正式頒布《祿令》，詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)文武官員的俸祿制度。[13]”。益俸政策充分保障了官吏生活，一定程度上有益于官吏廉明。趙翼評(píng)價(jià)道：“其待士大夫 ，可謂厚矣。惟其給賜優(yōu)裕，故入仕者不復(fù)以身家為慮，各自勉其治行。觀于真、仁、英諸朝，名臣輩出，吏治循良。[14]”

3.選廉——考課制度

北宋各級(jí)官吏升遷必須經(jīng)過考課。宋太祖為加強(qiáng)吏治，廢除了歲滿升遷的制度，提倡“有才實(shí)者，從下位立見超擢，無才實(shí)者，守一官十余年不轉(zhuǎn)”[15]，獎(jiǎng)廉懲貪，清廉與否是選拔的重要標(biāo)準(zhǔn)。以宋真宗時(shí)考核縣官的三等標(biāo)準(zhǔn)為例：“公勤廉干，文武可取，利益于國(guó)，惠及于民者為上；干職而無廉譽(yù)，清自而無治聲者為次；畏懦而貪，漫公不治，贓狀未露，濫聲頗彰者為下?！盵16]從中可見清廉與否升黜的影響?？颊n審查，有利于加強(qiáng)監(jiān)督和制約，迫使貪吏收斂不法行為。對(duì)于選任廉吏，北宋諫臣也發(fā)揮了重要作用，包拯就曾上書請(qǐng)求堅(jiān)決不用貪吏， “廉者，民之表也；貪者，民之賊也[17]”。

4.獎(jiǎng)廉——旌廉拒貪

北宋在施政過程中注重獎(jiǎng)廉與懲貪并舉，樹立正反典型。為使清廉成為士大夫之所崇尚，對(duì)于廉吏經(jīng)常進(jìn)行旌表和褒獎(jiǎng)。反之，一旦官員犯贓被發(fā)現(xiàn)，則堅(jiān)決予以嚴(yán)肅懲處，即使不被除名，也意味著其政治生命基本結(jié)束，正如此言“太宗朝嘗有臣僚數(shù)人犯罪，并配少府監(jiān)隸役，及該赦宥，謂近臣曰：‘此輩既犯贓濫，只可放令逐便，不可復(fù)以官爵。’……如此，則廉吏知所勸，貪夫知所懼矣”[18]。

5.其他——“節(jié)用養(yǎng)廉”與“他律保廉”

北宋前期吏治除上述廉政舉措外，還有其他很多廉政思想。試舉二例：第一， 筆者稱“節(jié)用養(yǎng)廉”，即在官員中提倡自身生活的儉樸，杜絕貪腐的驕奢淫逸等誘因。為“節(jié)用養(yǎng)廉”，還對(duì)官員日常生活還進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。宋太祖和宋太宗為官吏可謂榜樣。第二，筆者稱“他律保廉”，即要求官員不徇私情，注意約束親屬及下屬，不受托辦事，不袒護(hù)犯罪。包拯家訓(xùn)曰“后世子孫仕宦，有犯贓濫者，不得放歸本家，亡歿之后，不得葬于大塋之中。不從吾志，非吾子孫”[19]，其可謂典范。

以上關(guān)于北宋前期吏治方針特別是“倡廉”舉措的梳理，囿于篇幅，只陳述梗概，難免掛一漏萬，其他相關(guān)吏治制度，下文或?qū)㈨樇啊?/p>0d18d1ac5de30f178f47e4917c89e994

三、對(duì)“倡廉”吏治的評(píng)價(jià)

建國(guó)伊始政治通常較為清明，這是歷朝初創(chuàng)時(shí)共同的特點(diǎn)。本文之所以以北宋前期作為討論參照：首先是因?yàn)楸彼吻捌谳^其他朝代吏治改革措施更有力，成效也更為明顯；其次是因?yàn)楸彼吻捌谛轮票容^完整連貫地為后世所繼承發(fā)展，并奠定了兩宋王朝近三百二十年的穩(wěn)固根基。北宋前期的良好開局，不是某一種治吏舉措所能達(dá)到的，是所有“吏道”共同發(fā)生作用取得的。但必須特別提起注意的是，“倡廉”吏治由于前期諸帝的改制和創(chuàng)制，成為了相比歷朝前期最為突出并且難能可貴的進(jìn)步之處。

從宏觀上就北宋前期治吏方略特別是“倡廉”吏治的內(nèi)容及重要性等作出闡釋后，筆者將結(jié)合其他舉措，以進(jìn)步性和局限性為基本維度，分別對(duì)“倡廉”吏治進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)，以期進(jìn)而得出對(duì)廉政建設(shè)有益的啟示。

1.進(jìn)步性

吳晗在總結(jié)宋明兩朝前期治吏積極成效時(shí)，把各自最重要的特征歸納為“宋代的厚祿，明初的嚴(yán)刑”[20]。明初是歷朝治吏中典罰最重、用刑最酷的，而宋代是官員俸祿最豐厚的。北宋前期雖也重典治貪，但無法與明初相比，其最重要建樹在于“倡廉”。懲貪與倡廉作為對(duì)立統(tǒng)一的兩方面，前者是消極的制裁，后者是積極的立范，前者依靠加強(qiáng)立法、官吏習(xí)法、重典治貪以實(shí)現(xiàn)從事前防范到行為監(jiān)督到事后問責(zé)的全過程，后者則通過厚祿促廉和擢獎(jiǎng)廉者達(dá)到激勵(lì)效果，兩者得到了較好的結(jié)合和統(tǒng)一。相比明初等時(shí)期，專制中更顯“開明”，這是在方法上的進(jìn)步性。這種“開明”治吏的思想不僅鞏固了皇權(quán)統(tǒng)治，緩和了社會(huì)和階級(jí)矛盾，更因其展示出一種治吏的新思維，而啟發(fā)了官智和民心。在“士農(nóng)工商”的傳統(tǒng)社會(huì)中，對(duì)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作用最大的士大夫階層“不復(fù)以身家為慮，各自勉其治行”，對(duì)于此后宋代經(jīng)濟(jì)發(fā)展、理學(xué)興起、法制完善裨益良多，直接推動(dòng)了歷史前進(jìn)，這是思想上的進(jìn)步性。

2.局限性

北宋前期治吏力度不可謂不大、倡廉不可謂不勤，雖然取得了一定的積極成效，但始終沒有解決問題，僅到仁宗時(shí)期，包拯便痛罵道：“幅員至廣，官吏至眾，黷貨暴政，十有六七。[21]”此后更隨著時(shí)間推移愈演愈烈，成為制度性的痼疾，最終導(dǎo)致政權(quán)滅亡。這暴露出宋初吏治的局限性：

第一，腐敗是皇權(quán)專制政體的必然屬性，“倡廉”等吏治舉措雖可短期抑制，卻只是指標(biāo)之策。腐敗根源是王朝統(tǒng)治的專制方式和剝削本質(zhì)，百姓始終是“被統(tǒng)治階級(jí)所牢牢控制、驅(qū)使、威壓的牲畜和草木”[22]。此結(jié)構(gòu)下的政治和經(jīng)濟(jì)生態(tài)，必然刺激貪污現(xiàn)象不斷發(fā)酵。滋生貪污的土壤存在，貪吏便必定會(huì)運(yùn)用手中權(quán)力去攫取一己私利。正如王亞南所言：“廉吏循吏在歷史上之被重視與被崇敬，乃說明這類人物該是如何的稀罕。歷代對(duì)于貪污所定法律之嚴(yán)酷，更說明這類人物是如何的多。”[23]這極少數(shù)清正廉明的，從根本上也要?dú)w因于官吏個(gè)人修身養(yǎng)性和道德自律。

第二，通過加重百姓負(fù)擔(dān)的方式保障官吏特權(quán)和待遇，無異于飲鴆止渴。趙翼評(píng)論道：“然給賜過優(yōu)，究于國(guó)計(jì)易耗，恩逮于百官者，唯恐其不足。財(cái)取于萬民者，不留其有余，此宋制之不可為法者也”[24]?！耙尜骸闭呦拢瑹o論官職大小，只要進(jìn)入統(tǒng)治集團(tuán)，衣食享用便按時(shí)支取，無后顧之憂。而且，宋朝官員群體極為龐大，“居其官不知其職者，十常八九”[25]，因此百姓負(fù)擔(dān)越來越重。雖然“厚俸養(yǎng)廉”貫穿宋代始終，但是民眾卻日趨不堪重負(fù)，對(duì)于鞏固統(tǒng)治其弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。

第三，“倡廉”制度容易為貪官污吏所鉆營(yíng)而形同虛設(shè)，繁雜的吏治制度導(dǎo)致官場(chǎng)魚龍混雜、貪吏橫行。以北宋真宗咸平二年職田制為例，這本是依品秩規(guī)定的正俸之外的補(bǔ)貼，但貪官污吏有的非法多占職田，有的強(qiáng)賣民田充當(dāng)職田，有的隨意更改職田位置，導(dǎo)致制度徒有其表，養(yǎng)廉的方法被鉆營(yíng)謀私而換來腐敗的結(jié)果。此外，在選吏制度上，既有科舉、考課、薦舉等，又保留著恩蔭等制度，大量養(yǎng)尊處優(yōu)、素質(zhì)低下的官宦子弟憑借父祖恩蔭進(jìn)入統(tǒng)治集團(tuán)，不僅造成官員泛濫，更加重了貪污和不公，以致“選廉”、“獎(jiǎng)廉”相形見絀，“倡廉”淪為口號(hào)。

第四，統(tǒng)治者只從集團(tuán)內(nèi)部倡導(dǎo)廉政，卻不注重發(fā)揮民間的力量，無法達(dá)到目的。盡管北宋法制建設(shè)達(dá)到封建時(shí)期的最高峰，且通過監(jiān)察、臺(tái)諫、懲貪、養(yǎng)廉等制度努力開展廉政建設(shè)，但僅把反腐的希望寄托在集團(tuán)內(nèi)部互相制衡和自我糾錯(cuò)，民間則完全無從監(jiān)督或者制約專制權(quán)力，這是無法實(shí)現(xiàn)目的的。胡適說，“我們的老祖宗只知道崇拜包龍圖式的清官，卻不曾提倡一個(gè)律師職業(yè)來做人民權(quán)利的保護(hù)者?！_馬不但留下了《羅馬法典》，更重要的是她遺留下的法律與辯護(hù)制度?！盵26]北宋司法的發(fā)達(dá)甚至職業(yè)法官的出現(xiàn)，終究沒有帶來人民的權(quán)利覺醒，制度的創(chuàng)設(shè)運(yùn)用也沒有真正培養(yǎng)出普羅大眾的權(quán)利思想。這使得無論倡廉還是懲貪都只是官僚階級(jí)自導(dǎo)自演的一場(chǎng)游戲，自始至終百姓都是觀眾，只能無能為力地坐等王朝崩潰。

四、“倡廉”吏治的歷史啟示

北宋前期治吏舉措特別是倡廉吏治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可為當(dāng)前廉政建設(shè)提供有益的歷史啟示：

第一，應(yīng)不斷完善廉政建設(shè)制度設(shè)計(jì)。反腐倡廉的基本制度的設(shè)計(jì)是否合理，合理設(shè)計(jì)的規(guī)則是否可行、具體可行的規(guī)定能否在實(shí)踐中得以貫徹，是立法者應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)地在實(shí)踐中思考總結(jié)的。只有制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，法紀(jì)嚴(yán)明，權(quán)力既有保障又有約束，才能使鉆營(yíng)者無從入手而清廉者不受排擠。這是廓清吏治的途徑與其他倡廉方針的基礎(chǔ)。

第二，應(yīng)不斷強(qiáng)化人品官德這一重要標(biāo)準(zhǔn)在官員選拔任免、考核升黜過程中的考察。確?？疾靸?nèi)容真實(shí)準(zhǔn)確和任職程序公開合法，才能任用得當(dāng)。同時(shí)要強(qiáng)化官員在公務(wù)過程中的行為監(jiān)督和品格塑造，對(duì)“邊墮落邊當(dāng)官”、“邊腐化邊升遷”的堅(jiān)決杜絕清除、決不姑息養(yǎng)奸。

第三，“高薪”是“養(yǎng)廉”的必要但不充分條件。吏治好壞與薪酬高低不存在必然的邏輯關(guān)系。保證為官者有一份充足體面的合法收入以保障其物質(zhì)基礎(chǔ)是必要的，但更加重要的是維持民眾與官員的收入平衡，努力增加百姓收入。

第四，要更加重視民眾參與在廉政建設(shè)中的作用，拓寬民間力量反腐倡廉的空間和途徑。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，大力弘揚(yáng)清風(fēng)正氣，鼓勵(lì)社會(huì)組織依法依職開展公共服務(wù)，強(qiáng)化媒體輿論的監(jiān)督作用和宣傳功能，把貪污腐化行為置于全社會(huì)共同監(jiān)督之下，使廉官好官成為廣受尊重和推崇的學(xué)習(xí)典范。

注釋：

[1]馬端臨：《文獻(xiàn)通考》卷一六六。

[2] 《文獻(xiàn)通考·選舉》卷三十二。

[3] 趙翼：《廿二史札記》卷二十四。

[4] 張晉藩：《張晉藩文選》，第334頁(yè)，中華書局2007年版。

[5] 李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三、卷十九。

[6] 李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷十二。

[7] 即所謂“天子耳目”。

[8] 《宋史·職官四》。

[9] 《宋史·本紀(jì)第三》。

[10] 呂本中：《官箴》。

[11]《宋大詔令集》卷一七八。

[12]張晉藩：《張晉藩文選》，第343頁(yè)，中華書局2007年版。

[13]蒲堅(jiān)編著：《中國(guó)古代法制叢鈔》[叁]，光明日?qǐng)?bào)出版社。

[14]趙翼：《廿二史札記》卷二十五。

[15]《宋史·選舉六》。

[16]《續(xù)資治通鑒》卷二十四。

[17]包拯：《孝肅奏議集·乞不用贓吏》。

[18]包拯：《孝肅奏議集·乞不用贓吏》。

[19]吳曾：《能改齋漫錄》。

[20]吳晗：《吳晗史學(xué)論著選集》第二卷，第486頁(yè)，人民出版社1986年版。

[21]包拯：《孝肅奏議集·請(qǐng)先用舉到官》。

[22]王毅：《中國(guó)皇權(quán)制度研究》[上]，第470頁(yè)，北京大學(xué)出版社2007年版。

[23]王亞南：《中國(guó)官僚政治研究》，第94頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1981年版。

[24]趙翼：《廿二史札記》卷二十五。

[25]《宋史·職官志一》。

[26]胡適：《胡適文集》[11]，第293頁(yè)，北京大學(xué)出版社1998年版。

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（作者簡(jiǎn)介：章耿源（1987.08-），男，漢，廣東揭陽(yáng)人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)法律碩士（法學(xué)）；陳 曲（1989.03-），女，漢，湖南長(zhǎng)沙，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)法律碩士（法學(xué)）。）