小到補(bǔ)辦證件 大到撤離險(xiǎn)境

在直接指揮了自吉爾吉斯斯坦、埃及、利比亞和日本撤離我公民行動(dòng)的現(xiàn)任外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)黃屏看來(lái)，1979年中國(guó)在改革開(kāi)放的號(hào)角聲中加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，標(biāo)志著我們國(guó)家在發(fā)展對(duì)外領(lǐng)事關(guān)系方面與國(guó)際接軌，中國(guó)領(lǐng)事從此進(jìn)入一個(gè)迅猛發(fā)展的新時(shí)期。黃屏說(shuō)，領(lǐng)事工作是為人員跨境交往服務(wù)的，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，特別是近幾年，國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云變幻，中外人員交往規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，中國(guó)外交中的領(lǐng)事工作依托國(guó)家綜合國(guó)力提升獲得強(qiáng)勁發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)也面臨著更為復(fù)雜多變的外部環(huán)境。

“遍及世界的‘民生工程’”

新任外長(zhǎng)王毅指出，領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)是黨和政府遍及世界的“民生工程”，與國(guó)內(nèi)“民生工程”同等重要。黃屏認(rèn)為，這是對(duì)新形勢(shì)下領(lǐng)事工作的全新定位，充分體現(xiàn)了這項(xiàng)工作在外交全局乃至黨和國(guó)家涉及民生各項(xiàng)工作中的獨(dú)特地位和重要作用，也從一個(gè)側(cè)面反映了領(lǐng)事工作不同以往的時(shí)代特點(diǎn)。

黃屏把當(dāng)前領(lǐng)事工作的特點(diǎn)概括為“五個(gè)關(guān)聯(lián)”：

與國(guó)家發(fā)展的關(guān)聯(lián)更加緊密。如今，世界各國(guó)相互聯(lián)系、相互依存空前緊密，中國(guó)融入世界更深更廣，“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)與外部世界的廣泛交流與密切合作，而人員跨國(guó)流動(dòng)又是這種交流與合作的基礎(chǔ)和前提。領(lǐng)事工作在深化對(duì)外交流與合作、服務(wù)國(guó)家“走出去”戰(zhàn)略等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。

與國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)更加緊密。涉中國(guó)公民領(lǐng)事保護(hù)案件處理、簽證和護(hù)照的頒發(fā)與管理、接受外國(guó)在華設(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)處理在華外國(guó)人有關(guān)刑事和民事案件等工作都涉及維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，處理不當(dāng)，損害的不僅是當(dāng)事人的合法權(quán)益，甚至可能給國(guó)家整體利益帶來(lái)傷害。

與外交大局的關(guān)聯(lián)更加緊密。中國(guó)與外國(guó)如此龐大且不斷增長(zhǎng)的人員往來(lái)規(guī)模在世界范圍內(nèi)絕無(wú)僅有，在中國(guó)外交史上更是前所未見(jiàn)。如何妥善處理人的因素成為中國(guó)外交必須面對(duì)和處理好的新課題。今天的領(lǐng)事工作涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種因素，復(fù)雜性、敏感性十分突出，某些領(lǐng)事層面的問(wèn)題實(shí)質(zhì)是國(guó)家間利益格局深刻調(diào)整的反映。領(lǐng)事工作已大大超出傳統(tǒng)的證件、護(hù)僑等業(yè)務(wù)范疇，成為中國(guó)外交中最具活力、增長(zhǎng)最快的領(lǐng)域之一。

與信息技術(shù)的關(guān)聯(lián)更加緊密。護(hù)照電子化、簽證生物化、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化成為國(guó)際潮流，給傳統(tǒng)領(lǐng)事工作模式帶來(lái)革命性變化。中國(guó)領(lǐng)事證件技術(shù)含量不斷提高，信息化管理手段加快完善。這些變革最重要的目標(biāo)之一就是讓老百姓得到更加方便快捷的領(lǐng)事服務(wù)，同時(shí)還可大大提高工作效率。

與老百姓切身利益關(guān)聯(lián)更加緊密。改革開(kāi)放前的30年，中國(guó)出國(guó)人數(shù)加起來(lái)僅28萬(wàn)，外國(guó)人來(lái)華更是少之又少，那時(shí)的領(lǐng)事工作和老百姓的生活關(guān)系不大。再看現(xiàn)在，2012年中國(guó)內(nèi)地居民出境達(dá)8318萬(wàn)人次。習(xí)近平主席在今年博鰲亞洲論壇上提到，未來(lái)五年中國(guó)出境旅游可能超過(guò)四億人次。出國(guó)的人多了，對(duì)出境手續(xù)特別是辦理外國(guó)簽證手續(xù)便利化的呼聲就會(huì)越來(lái)越高，對(duì)中國(guó)駐外使領(lǐng)館提供領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)的剛性需求也會(huì)隨之快速增長(zhǎng)。小到為遺失旅行證件的海外中國(guó)公民補(bǔ)辦證件，大到幫助成千上萬(wàn)海外中國(guó)公民撤離危險(xiǎn)地區(qū)，領(lǐng)事工作與老百姓的切身利益關(guān)系日益密切，所以我們說(shuō)領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)工作是重要的“民生工程”，做好了得民心，做不好失民意。

中國(guó)特色的領(lǐng)事實(shí)踐道路

黃屏坦言，自己時(shí)刻都有如履薄冰之感，領(lǐng)事工作形勢(shì)的快速變化留給中國(guó)領(lǐng)事工作者調(diào)整適應(yīng)的時(shí)間不多，現(xiàn)有的工作機(jī)制體制、軟硬件配備等方方面面還有許多亟待改進(jìn)和完善的地方。目前平均每位中國(guó)駐外領(lǐng)事官員服務(wù)18萬(wàn)海外中國(guó)同胞，這個(gè)數(shù)字約為美國(guó)的30倍，中國(guó)領(lǐng)事工作者壓力之大、任務(wù)之重可見(jiàn)一斑。黃屏同時(shí)強(qiáng)調(diào)，近年來(lái)在黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視下，在外交部黨委的具體指導(dǎo)下，領(lǐng)事司迎難而上，開(kāi)拓思路，大膽創(chuàng)新，在機(jī)制建設(shè)、信息技術(shù)運(yùn)用等方面連續(xù)邁上新臺(tái)階，逐漸開(kāi)辟出一條具有中國(guó)特色的領(lǐng)事實(shí)踐道路。

首先，構(gòu)建并積極完善中外領(lǐng)事關(guān)系制度框架，通過(guò)制度性建設(shè)，規(guī)范中外人員交往秩序，為海外中國(guó)公民營(yíng)造更好的生存發(fā)展環(huán)境。截至目前，中國(guó)與45個(gè)國(guó)家簽訂了領(lǐng)事條約或協(xié)定，與119個(gè)國(guó)家簽訂了簡(jiǎn)化簽證手續(xù)協(xié)議，與55個(gè)國(guó)家或地區(qū)組織建立領(lǐng)事磋商機(jī)制，為拓展對(duì)外領(lǐng)事合作、解決人員往來(lái)問(wèn)題提供了法律依據(jù)和溝通渠道。中國(guó)迄今在海外設(shè)立了89個(gè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，接受外國(guó)在內(nèi)地設(shè)立187個(gè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)、在香港和澳門特區(qū)設(shè)立154個(gè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)海外利益拓展到哪里，中國(guó)公民走到哪里，領(lǐng)事服務(wù)就跟進(jìn)到哪里，同時(shí)借助外國(guó)在華領(lǐng)事機(jī)構(gòu)平臺(tái)，積極促進(jìn)地方深化對(duì)外開(kāi)放。

其次，領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急處置與預(yù)防工作齊頭并進(jìn)，始終把海外中國(guó)公民的安危作為領(lǐng)事工作的重中之重。在應(yīng)急處置方面，建立了國(guó)家層面的境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個(gè)人“五位一體”的領(lǐng)保工作機(jī)制。黃屏特別強(qiáng)調(diào)了個(gè)人在機(jī)制中應(yīng)發(fā)揮的作用：領(lǐng)事保護(hù)不是萬(wàn)能的，必須遵守相關(guān)國(guó)際法、雙邊條約、駐在國(guó)及中國(guó)法律法規(guī)，它保護(hù)的是當(dāng)事人的合法權(quán)益，所以公民個(gè)人首先要遵守駐在國(guó)法律法規(guī)，并為保護(hù)自身安全采取必要的防范措施。此外，外交部還牽頭建立了一些專項(xiàng)機(jī)制，如與有關(guān)國(guó)家建立漁業(yè)糾紛處置機(jī)制、應(yīng)對(duì)涉海外中國(guó)公民突發(fā)事件機(jī)制等。這些參與范圍不同、內(nèi)容各有側(cè)重的工作機(jī)制在一次次重大領(lǐng)保行動(dòng)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。特別值得一提的是，外交部正在加緊籌建“全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心”。按照目前設(shè)想，呼叫中心建成后，中國(guó)公民無(wú)論在世界任何地方，都可以撥打統(tǒng)一的電話號(hào)碼尋求領(lǐng)事協(xié)助。

黃屏認(rèn)為，最好的保護(hù)是防患于未然。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，目前發(fā)生的領(lǐng)保案件，大部分是可以通過(guò)做好預(yù)防性措施來(lái)避免的。近年來(lái)，外交部領(lǐng)事司大力開(kāi)展預(yù)防性領(lǐng)保宣傳工作，相繼推出“建制度、抓國(guó)外、促地方、進(jìn)企業(yè)、入校園、建網(wǎng)絡(luò)、搭平臺(tái)、發(fā)指南和重媒體”等九大舉措。建立從中央到地方的相關(guān)領(lǐng)保工作機(jī)制，形成從境外延伸至國(guó)內(nèi)的領(lǐng)保工作網(wǎng)絡(luò)。指導(dǎo)中國(guó)各駐外使領(lǐng)館做好領(lǐng)事預(yù)防、處置工作，提高領(lǐng)保工作一線的戰(zhàn)斗力。領(lǐng)事司支持地方廣泛開(kāi)展預(yù)防性領(lǐng)保宣傳活動(dòng)，通過(guò)辦講座、走訪等方式督促企業(yè)、學(xué)校對(duì)員工和學(xué)生開(kāi)展海外安全培訓(xùn)，向社會(huì)免費(fèi)發(fā)放領(lǐng)保宣傳手冊(cè)，有效擴(kuò)大預(yù)防性領(lǐng)保工作覆蓋面和宣傳效果。利用“中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)”（http：//cs.mfa.gov.cn/）平臺(tái)，為出境的中國(guó)公民提供一站式領(lǐng)事信息服務(wù)。利用手機(jī)平臺(tái)，向海外中國(guó)公民發(fā)送境外安全提醒短信等。領(lǐng)事司與媒體進(jìn)行深度合作，在黃金周等民眾出游等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，發(fā)布海外安全提醒、介紹海外安全防護(hù)常識(shí)等。黃屏說(shuō)，如果大家都能意識(shí)到海外有風(fēng)險(xiǎn)，采取有效措施可以防范風(fēng)險(xiǎn)、減少損失的話，涉海外中國(guó)公民領(lǐng)保案件發(fā)生率會(huì)大大下降。

第三是領(lǐng)事證件工作。出國(guó)就必須辦理護(hù)照、簽證等事項(xiàng)。為了讓更多中國(guó)公民和企業(yè)走得出去、走得便捷，外交部領(lǐng)事司想了很多辦法，做了許多努力。在護(hù)照工作方面，2011年7月、2012年5月，中國(guó)先后正式對(duì)外簽發(fā)因公和普通電子護(hù)照。電子護(hù)照的最大特點(diǎn)是含有具惟一性的人體生物特征數(shù)據(jù)芯片，在防偽性能、驗(yàn)放效率等方面較傳統(tǒng)證件有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)護(hù)照的國(guó)際信譽(yù)大大提升，為我們與有關(guān)國(guó)家爭(zhēng)取簽證便利打下良好基礎(chǔ)。

在簽證等證件工作方面，除了前面談到的與相關(guān)國(guó)家商簽免辦簽證或簡(jiǎn)化簽證手續(xù)協(xié)議外，還進(jìn)一步加強(qiáng)亞太經(jīng)合組織（APEC）商務(wù)旅行卡受理頒發(fā)工作。根據(jù)該旅行卡計(jì)劃成員國(guó)達(dá)成的協(xié)議，持有此種商務(wù)旅行卡的成員國(guó)公民可享受多年多次出入境相關(guān)國(guó)家的便利。2012年，外交部領(lǐng)事司為符合條件的中國(guó)公民共頒發(fā)了9000多張旅行卡，同比增長(zhǎng)達(dá)58%。領(lǐng)事司在服務(wù)網(wǎng)設(shè)立了“申請(qǐng)因私簽證指南”欄目，目前已發(fā)布?xì)W洲和亞洲共91國(guó)的簽證辦理須知，其他國(guó)家簽證信息還將陸續(xù)發(fā)布，方便因私出國(guó)公民查閱。人員出境需要簽證，法律文書跨國(guó)使用也需要特殊的“簽證”——領(lǐng)事認(rèn)證，中國(guó)領(lǐng)事認(rèn)證的受理量也逐年攀升。

著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，搶下先手棋

談到未來(lái)中國(guó)領(lǐng)事工作的發(fā)展前景，黃屏在倍感壓力的同時(shí)也充滿信心。他說(shuō)，黨的十八大報(bào)告為中國(guó)未來(lái)發(fā)展描繪了藍(lán)圖，在我們實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)及建設(shè)“美麗中國(guó)”進(jìn)程中，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度將進(jìn)一步深化，與外部世界的互動(dòng)更為頻繁，民眾對(duì)領(lǐng)事服務(wù)的期待將不斷提高，這些都為領(lǐng)事工作提供了更加廣闊的發(fā)展空間和重要機(jī)遇。同時(shí)也要看到，按照現(xiàn)在人員往來(lái)規(guī)模的增長(zhǎng)速度，到2020年第一個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，中外人員往來(lái)規(guī)模將達(dá)到2億人次。在領(lǐng)事層面如何做好應(yīng)對(duì)如此大規(guī)模人員流動(dòng)的準(zhǔn)備，這對(duì)中國(guó)領(lǐng)事來(lái)說(shuō)無(wú)疑是巨大挑戰(zhàn)。

黃屏反復(fù)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)代中國(guó)領(lǐng)事工作者要有時(shí)不我待的緊迫感，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，搶下先手棋，力爭(zhēng)走在形勢(shì)發(fā)展的前頭。目前，當(dāng)務(wù)之急是要加快構(gòu)建以外交部為核心、駐外使領(lǐng)館和國(guó)內(nèi)地方外辦為重要支撐、相關(guān)部門、企業(yè)與個(gè)人積極參與的“大領(lǐng)事”工作格局。海外中國(guó)公民數(shù)量龐大、分布廣泛，僅靠外交部和駐外使領(lǐng)館的力量，無(wú)法應(yīng)對(duì)呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)的工作需求。只有充分發(fā)揮各相關(guān)部門的優(yōu)勢(shì)，形成齊抓共管、多管齊下的局面，才能真正實(shí)現(xiàn)領(lǐng)事工作可持續(xù)發(fā)展。

二要打造“電子領(lǐng)事”平臺(tái)，創(chuàng)新技術(shù)和管理。要充分利用E時(shí)代為我們提供的先進(jìn)生產(chǎn)力，進(jìn)一步拓展工作手段，提高工作效率，提升服務(wù)品質(zhì)。具體來(lái)說(shuō)，就是要搭建包括電子護(hù)照、生物特征識(shí)別簽證、“中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)”、“全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心”等在內(nèi)的“電子領(lǐng)事”工作平臺(tái)，提高證件工作的管理和服務(wù)水平，增設(shè)服務(wù)網(wǎng)在線填表、查詢辦證進(jìn)度等互動(dòng)功能，為中國(guó)公民提供更方便快捷的領(lǐng)事求助渠道。

三要完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，加大投入。當(dāng)前，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家均把領(lǐng)事工作作為外交戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。美國(guó)國(guó)務(wù)院和各駐外使領(lǐng)館把保護(hù)海外美國(guó)公民的利益作為最重要的職責(zé)。英國(guó)外交部對(duì)外宣稱，其重要職責(zé)之一就是為海外英國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事服務(wù)和保護(hù)。中國(guó)政府亦高度重視維護(hù)海外中國(guó)公民合法權(quán)益，但由于我出境人員在短時(shí)間內(nèi)激增，各駐外使領(lǐng)館和國(guó)內(nèi)領(lǐng)事工作主管部門在人員配備、軟硬件投入方面相對(duì)滯后。近年來(lái)，此問(wèn)題引起國(guó)內(nèi)外同胞、有關(guān)專家學(xué)者的廣泛關(guān)注，“兩會(huì)”代表和委員連續(xù)幾年就此提出建議。外交部正多方努力，積極研究解決辦法。相信在不久的將來(lái)，中國(guó)領(lǐng)事工作從機(jī)制體制到資源手段都會(huì)有一個(gè)質(zhì)的飛躍，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和人民福祉作出更大貢獻(xiàn)。