未來5到10年還靠土地財政？懸了

舉世矚目的中共十八屆三中全會已經(jīng)閉幕。根據(jù)慣例，這屆全會的政策及其會議精神將主導(dǎo)今后5到10年中國政府的經(jīng)濟(jì)政策，也必將對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重要影響。

值得關(guān)注的是，全會并未提到“房地產(chǎn)市場”。

政策及法律的“書面表達(dá)”固然重要，但其執(zhí)行才是真相。對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件進(jìn)行超越文本層面的分析，是未來房企投資風(fēng)險評估的重要依據(jù)。

被“忽略”的房地產(chǎn)市場

有經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出，“關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控問題在公報中只字未提，其實并不奇怪，因為這不是人大會議的政府工作報告，也不是經(jīng)濟(jì)工作會議的工作報告”。這一說法有部分道理，如果說一中全會和二中全會分別討論黨和國家的人事安排，體現(xiàn)了黨對國家的組織領(lǐng)導(dǎo)，那么三中全會則的確更多體現(xiàn)出了政治領(lǐng)導(dǎo)。例如這次會議的“全面深化改革”就是政治領(lǐng)導(dǎo)。

不過，這種觀點(diǎn)有意無意地忽視了“房地產(chǎn)政策”的全局性和敏感性。由于土地財政收入已經(jīng)成為地方政府的主要收入來源，一些地方已形成的高房價局面不僅飽受民間批評，還侵蝕黨政機(jī)關(guān)的廉潔執(zhí)政、實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基礎(chǔ)，威脅到國家的金融安全，所以房地產(chǎn)市場本身就是社會與政治問題。

因而中央對這個敏感問題的解決辦法是回到房地產(chǎn)本身的邏輯來化解，從而讓這個已經(jīng)成為政治問題的經(jīng)濟(jì)問題回到經(jīng)濟(jì)層面，也是試圖讓房地產(chǎn)市場在自然而然的“改革”過程中實現(xiàn)“軟著陸”。

反之，若下藥太猛、步伐太快，會嚴(yán)重傷害一些房企的投資信心，并嚴(yán)重?fù)p毀地方政府財政收入變遷的穩(wěn)定性，甚至?xí)绊戅r(nóng)產(chǎn)品等生活必需品市場的穩(wěn)定性，從而造成政府不愿意看到、難以面對的社會與經(jīng)濟(jì)的動蕩問題。由此，全會對房地產(chǎn)問題的處理必須低調(diào)化，其復(fù)雜性，決定了三中全會必然對房地產(chǎn)市場進(jìn)行一場循序漸進(jìn)性的“釜底抽薪”。

土地財政面臨終結(jié)

三中全會公報涉及經(jīng)濟(jì)改革的亮點(diǎn)在于，認(rèn)為今后市場將在資源配置中起“決定性作用”。與過去10年“國進(jìn)民退”的局面相比，這次“理論創(chuàng)新”應(yīng)該不會停留在“改革話語”層面。

這些改革與房地產(chǎn)最息息相關(guān)的一大重點(diǎn)就是土地制度。我們知道，長期以來農(nóng)村土地實行名義上的集體所有制，但由于農(nóng)民集體博弈能力過小，一些地方已經(jīng)演化為“地方政府土地所有制”。針對這個局面，三中全會宣布“建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，這一決定有望增加土地供應(yīng)，將對抑制房價過快增長起到重要作用。

11月1日，國務(wù)院地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議的精神是地方政府“原則上不再直接投資辦企業(yè)”。如果這個精神被落實，地方性國有房企操縱土地市場、攫取壟斷利潤的局面就會終止，土地財政格局就很有可能得到“釜底抽薪”。

土地財政的終結(jié)會帶來系列結(jié)果：廣大的購房者和實體經(jīng)濟(jì)的投資者將會受益；短時間內(nèi)地方政府有可能因此減少收入。那如何讓地方政府有錢可花？三中全會的答案是“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”和“改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。從國際通行的角度來說，最好的辦法當(dāng)然是實行議會對政府預(yù)算和決算承擔(dān)起代議制結(jié)構(gòu)的責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督，管好政府機(jī)關(guān)的錢袋子。

而考慮到地方的穩(wěn)定，中央幾乎不會讓地方政府破產(chǎn)，會對轉(zhuǎn)型中的地方政府承擔(dān)起監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。具體地說，地方政府一旦因稅收急劇減少而無法正常運(yùn)行，中央財政就必須且必然為此無條件承擔(dān)責(zé)任，理論上中央財政可能被地方財政拖垮而破產(chǎn)，為此推廣“房產(chǎn)稅”被提上日程。

若該稅種得到落實，地方在土地財政上的虧損有望得到彌補(bǔ)。當(dāng)然，其征收條件為全社會房產(chǎn)、信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺的建立，以及房地產(chǎn)稅立法正式確立，而房產(chǎn)稅的征收應(yīng)該在土地財政制度的終結(jié)之前。由此，房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市擴(kuò)圍應(yīng)該是明后兩年的大概率事件。由于土地財政之進(jìn)展與終結(jié)有地方性特點(diǎn)，房產(chǎn)稅也必然會呈現(xiàn)分區(qū)域、差別化征收的特點(diǎn)。

上述話題構(gòu)成了沒有“房地產(chǎn)市場”字面的十八屆三中全會之主要內(nèi)容。饒有意味的是，人口、戶籍之改革沒有成為這次全會的重點(diǎn)內(nèi)容，而“新型城鎮(zhèn)化”這一字眼幾乎沒有在這次全會的對外公報中出現(xiàn)。與過去一年來對“新型城鎮(zhèn)化”的過高強(qiáng)調(diào)相比，這次相關(guān)的精神更謹(jǐn)慎地表達(dá)為“健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”?？紤]到當(dāng)前的改革特征，“新型城鎮(zhèn)化”被淡化或者被技術(shù)化處理，可能與過去“血拆”所帶來的社會動蕩之擔(dān)憂相關(guān)，當(dāng)然也許還有其他因素。

三中全會提出推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，實現(xiàn)治理主體多元、方式法治化，不再是簡單命令式、完全行政化的管理。如此宣告是有政治家氣勢的：不是簡單的“不折騰”，而是主動爭取社會穩(wěn)定的維護(hù)能力；不再是被動地“維穩(wěn)”，而是主動地“創(chuàng)穩(wěn)”。

類似“房地產(chǎn)市場”、“新型城鎮(zhèn)化”與社會穩(wěn)定之關(guān)系研究，承擔(dān)部門應(yīng)為中央政法委下屬的相關(guān)機(jī)構(gòu)。這些部門今后或許將歸屬“國家安全委員會”統(tǒng)一管理，執(zhí)法更統(tǒng)一、調(diào)研更充分、內(nèi)容更具超前性和戰(zhàn)略性，從而為“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”提供政策咨詢。作為過去10年社會管理創(chuàng)新之維穩(wěn)布局的升級改進(jìn)版，三中全會相關(guān)社會與政治領(lǐng)域內(nèi)的改革也會對今后房地產(chǎn)政策產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

官商同盟勢將脆弱

總體說來，中央對房地產(chǎn)市場的決定是系統(tǒng)的，有更精細(xì)的規(guī)劃。與前30年相比，后30年中執(zhí)政黨之行為風(fēng)格明顯經(jīng)歷了從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。

但這并不意味著改革會一步到位。例如地方國企的終結(jié)，中央層面所用的文字是“原則上”。比如房產(chǎn)稅的實行就是逐步試點(diǎn)并且全國范圍內(nèi)逐步推廣。從哪個地方開始，某一地方政府具體如何征收，中央的規(guī)定不會嚴(yán)格到讓地方政府無法靈活掌握的地步。

這就意味著，房產(chǎn)稅對不同地方的房地產(chǎn)市場的沖擊也是極其復(fù)雜的。一個房企，必須小心翼翼地對地方政府“察言觀色”。一旦地方政府所使用的話語是曖昧的，那么與政府官員、相關(guān)決策資源機(jī)構(gòu)的各種交往對企業(yè)的發(fā)展就顯得比較重要。從中得到的信息，或成為企業(yè)的決策依據(jù)。

農(nóng)村土地入市也不會全國范圍內(nèi)一步到位。與上述改革一樣，該項改革也是地方性的，并且會走一條地方試點(diǎn)并到全國范圍內(nèi)逐步推廣的道路，否則房地產(chǎn)市場承受不了。

也就是說，過去十年來房地產(chǎn)的“市場雙軌制”暫時不會終結(jié)，短期內(nèi)“市場地方化”卻會更明顯。如果缺乏相應(yīng)的配套政策，那種地方性的“政商同盟”將會大大加強(qiáng)。然而，三中全會對此做了堅定的回答，那就是在“政治體制改革”和“司法改革”以至于執(zhí)政黨的“反腐制度”方面的改革，類似“司法獨(dú)立”傾向性的增加，中央紀(jì)委部署的反腐力度之加強(qiáng)，以及社會組織的發(fā)育等方面，官商同盟的脆弱性以后注定會大大增加。

具體案例有廣東揭陽房產(chǎn)商黃鴻明因涉嫌行賄揭陽市委原書記陳弘平，于11月14日被廣東省檢察院刑事拘留，該企業(yè)主手中掌握的財富額為84億元，賄賂雙方都為第十一屆全國人大代表。

可以預(yù)見，國家部委將會陸陸續(xù)續(xù)地在政策細(xì)節(jié)中回應(yīng)三中全會的整體安排，大方向已經(jīng)確定：房市正在面臨史無前例的大改組，暴利所賴以存在的經(jīng)濟(jì)、社會、政治環(huán)境都在發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化，暴利時代一去不復(fù)返。如此復(fù)雜局面，不僅其他領(lǐng)域的企業(yè)不再合適進(jìn)入房地產(chǎn)市場，那些仍然在房市堅守的企業(yè)也應(yīng)不斷審視自己與官員多年交往中的曖昧關(guān)系，從而在新的反腐局面中保存自己。

這種重組之道仍有可能導(dǎo)致新的底層陣痛。農(nóng)民結(jié)社受限導(dǎo)致集體博弈能力過低，近年來農(nóng)民跟城市居民的受教育程度分化過快，長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)總體上摧毀了農(nóng)民在勞動力市場的競爭力。當(dāng)農(nóng)地在地方政府主導(dǎo)下紛紛入市，理論上的“18億畝紅線”會失守，超大型企業(yè)壟斷農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與定價權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致曾“堰塞”于房市的巨額資金如洪水般涌入生活必需品市場，從而導(dǎo)致劇烈通貨膨脹。此時國家社會保障體系會有能力應(yīng)付此危局？由此，這次改革必須成功，“開弓沒有回頭箭”。