關(guān)于“土地財(cái)政”的一般分析及討論

摘 要：本文首先介紹地方政府雙壟斷的成因，然后分析了地方政府為何如此鐘情于成為賣土地的“大企業(yè)”及其如何為了獲得超額利益進(jìn)行過量征地，最后指出地方政府目前土地雙壟斷的優(yōu)缺點(diǎn)，并針對(duì)我國土地雙壟斷的弊端給出一些建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 “土地財(cái)政” 壟斷 征地 土地市場(chǎng)

一、“土地財(cái)政”的成因及定義

20 世紀(jì) 90 年代以來，我國進(jìn)入工業(yè)化和城市化的加速擴(kuò)張階段，因而對(duì)城市用地的需求急劇上升，導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用地的需求急劇增加。農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏猛?、農(nóng)業(yè)用地變?yōu)楣I(yè)和商業(yè)用地的價(jià)格也隨即高漲，在這個(gè)過程中，擔(dān)任這個(gè)中間轉(zhuǎn)換地位的機(jī)構(gòu)或個(gè)人將獲取暴利。2004年，國土部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了“71號(hào)文”，即《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求各地在8月31日前將歷史遺留的經(jīng)營性用地以協(xié)議方式出讓問題加以界定并處理完畢（即所謂“8·31大限”），8月31日后不得再以協(xié)議方式出讓。也就是自2004年8月31以后，所有土地都必須通過政府的招拍掛才可上市，政府成為唯一的土地供應(yīng)商。這里的政府指的是地方政府。追溯到1994年的分稅制改革，當(dāng)時(shí)，中央政府抽走了更多的稅收，下放了更多的政權(quán)，導(dǎo)致地方政府不僅依靠稅收部分的收入下降，還帶來了更多的支出需要。因此，地方政府為了生存下來而“被逼”形成了一個(gè)賣地的“大企業(yè)”，這也就是“土地財(cái)政”的成因。

我國《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，而城市土地由國家所有，并規(guī)定只有涉及公共利益需要時(shí)，國家才能向農(nóng)民征用土地。但現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地，即向政府購買一定年限的國有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。這就導(dǎo)致不管是公共利益還是非公共利益，土地需求者只能向國家申請(qǐng)土地，而不能直接從農(nóng)民或集體手中購買。因此，農(nóng)民手中的土地只能自用，如果想要賣掉土地，只能通過國家，不能直接向土地需求者出售土地，也就不能享受由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)反映出來的土地的真實(shí)價(jià)值。由于政府是把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地的唯一合法壟斷機(jī)構(gòu)，因此其享有壟斷定價(jià)權(quán)利，這使得政府對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大低于由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)反映的土地真實(shí)價(jià)值，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。綜上所述，地方政府不僅擁有對(duì)農(nóng)用地的唯一征收權(quán)，而且還壟斷了城市用地的供給，形成我國地方政府的“土地財(cái)政”或“土地雙壟斷”。

二、地方政府過量征地的原因及表現(xiàn)

我國的土地主要由城市用地和農(nóng)村用地構(gòu)成，實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地制度。在地方政府對(duì)農(nóng)用地征地的過程中，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，政府征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助以及附著物和青苗補(bǔ)償，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不“超過”土地年產(chǎn)值的30倍，但沒有細(xì)致的規(guī)定，因此地方政府有很大的操作空間。由于地方政府在征地補(bǔ)償?shù)臎Q定上具有很大的靈活性，而農(nóng)民由于文化程度低等因素在和地方政府的談判過程中處于劣勢(shì)地位，因此就只能獲得極低的補(bǔ)償。城市土地的價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出農(nóng)村土地的價(jià)格，正是由于如此懸殊的價(jià)格差異，使得地方政府通過“招拍掛”方式所獲得的土地出讓金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于征收土地補(bǔ)償金。這也就造成了土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量地方政府的腐敗行為、侵權(quán)行為，如采取亂占濫用、未批先用和隨意改變土地屬性等。同時(shí)，采用超規(guī)劃、越權(quán)和分拆批地等審批征用土地程序，而在針對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的數(shù)量和質(zhì)量問題上存在占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少甚至不補(bǔ)等行為。還有一些地方政府為了獲得超額利潤或?yàn)楂@取高額的財(cái)政收入解決負(fù)債問題，對(duì)農(nóng)業(yè)地進(jìn)行非法征收和強(qiáng)制拆遷，大肆地賣地，而且將以較低價(jià)格征用過來的城郊和農(nóng)村土地儲(chǔ)備起來，減少土地的供應(yīng)量形成供不應(yīng)求的局面，造成房?jī)r(jià)上升后再將其進(jìn)行招拍掛，取得囤地收入的最大化。

三、地方政府與中央政府的博弈

我國是世界上人均耕地最少的國家之一，地方政府過渡征用農(nóng)業(yè)地使得我國將面臨土地資源稀缺與浪費(fèi)并存的現(xiàn)狀。2005年中國國土資源公報(bào)顯示：到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地7.20萬公頃，空閑土地5.48萬公頃，批而未供土地13.56萬公頃，三類土地總量為26.24萬公頃，占城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。目前，中國耕地保有量正在向18.12億畝的紅線逼近。中央政府為了保證糧食安全及注重國家利益，規(guī)定了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須保證目前耕地不能低于18億畝耕地。地方政府由于可觀的利益誘惑，看準(zhǔn)了中央政府需要付出的高額監(jiān)管成本，且各地方政府之間為了共同利益也存在合謀行為，想方設(shè)法要化基本農(nóng)田為非基本農(nóng)田，加大轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地的幾率，進(jìn)而通過化整為零和以租代征等方式在與中央政府博弈過程中處于優(yōu)勢(shì)地位。

四、“土地財(cái)政”的優(yōu)缺點(diǎn)及應(yīng)對(duì)弊端的對(duì)策

眾所周知，任何制度的制定都有其優(yōu)缺點(diǎn)，土地市場(chǎng)的政府壟斷制度能成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物必然有其原因，它的存在不僅促進(jìn)了我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，還有規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的較低會(huì)計(jì)成本，對(duì)國家來說，這種制度有績(jī)效優(yōu)勢(shì)，而且還會(huì)促進(jìn)長期的高投資率。我國把房地產(chǎn)歸為第二產(chǎn)業(yè)，土地的壟斷也加速了土地城市化中房地產(chǎn)的投資，對(duì)我國GDP的增加有積極作用。同時(shí)，如果征地過程中土地完全由市場(chǎng)主體自由開發(fā)，那么原本成片有序開發(fā)才有價(jià)值的土地，可能被分割得支離破碎，無法發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。但其弊端也仍然存在：第一，造成農(nóng)地與非農(nóng)地價(jià)格比例嚴(yán)重失衡，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距過大，農(nóng)民的權(quán)利受到了嚴(yán)重?fù)p害，影響國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第二，征地過程中的壟斷低價(jià)會(huì)導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。由于地方政府征地成本低，對(duì)企業(yè)的相對(duì)低價(jià)供給會(huì)造成產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻低、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性強(qiáng)等，很難在市場(chǎng)機(jī)制中淘汰過剩的產(chǎn)能，因此，大量的土地資源和礦產(chǎn)資源被粗放利用。第三，政府的壟斷供給造成房?jī)r(jià)高漲，形成房地產(chǎn)市場(chǎng)的資產(chǎn)泡沫。第四，雖然“土地財(cái)政”會(huì)帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低會(huì)計(jì)成本，但會(huì)造成土地市場(chǎng)存在兩權(quán)分離的公有制產(chǎn)權(quán)侵蝕、政企不分的行政管理體制和要素缺損的市場(chǎng)機(jī)制，從而削弱了市場(chǎng)配置資源的能力，增加了就業(yè)人員和資源配置損耗，加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化包括綠色成本在內(nèi)的許多不必要的社會(huì)成本。第五，土地征收將會(huì)成為政府腐敗的一個(gè)重要源頭，而且這種權(quán)力的濫用勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)地不可再生資源的快速消失，嚴(yán)重威脅中國的糧食安全。最后，政府壟斷經(jīng)營還將影響市場(chǎng)公平原則。

根據(jù)上述討論，“土地財(cái)政”制度雖然依然存在，但其弊端也顯而易見，因此，我國亟需采取一些措施來緩解其帶來的問題。第一，明確產(chǎn)權(quán)問題，加快集體所有權(quán)的建設(shè)。地方政府擁有土地征收階段的壟斷權(quán)主要依賴于在基層集體所有制和公有制之間的模糊界定。第二，提高土地征收補(bǔ)貼費(fèi)用。第三，增強(qiáng)地方政府對(duì)失地農(nóng)民的社保責(zé)任，地方政府毫無節(jié)制地征用農(nóng)業(yè)地，會(huì)出現(xiàn)大量的種田無地、上班無崗、低保無份的三無游民，政府有責(zé)任保障這些人的基本生存權(quán)利，因此，為失地農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障刻不容緩，其不僅是公平、公正的需要，而且對(duì)降低土地征用的交易成本及減少土地征用的阻力有積極作用。第四，實(shí)施土地財(cái)產(chǎn)稅制度。世界上發(fā)達(dá)國家地方政府的財(cái)政收入主要是土地稅收中對(duì)存量地產(chǎn)征稅，而不是對(duì)增量土地的出讓和出售。設(shè)置“土地財(cái)產(chǎn)稅”可以為地方政府提供穩(wěn)定的稅收來源，從而有效緩解地方政府的財(cái)源問題。第五，為保證基本耕地，在農(nóng)地征用過程中設(shè)置“土地發(fā)展權(quán)”。土地發(fā)展權(quán)，簡(jiǎn)單地說就是變更土地用途（在經(jīng)得政府準(zhǔn)許之后），對(duì)土地進(jìn)一步開發(fā)并獲得更多收益的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。總之，造成土地過度征用不僅是由于地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，更由于中國土地發(fā)展權(quán)的缺失。第六，加大中央政府對(duì)土地運(yùn)作的監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊征地尋租行為。第七，加強(qiáng)地方政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。即努力讓地方政府認(rèn)識(shí)到自己為社會(huì)謀福利的職責(zé)而主動(dòng)以社會(huì)總福利最大化為目的，避免雙壟斷的弊端。這里強(qiáng)調(diào)的是地方政府的服務(wù)性和維護(hù)公平性，而不是利用這種先天優(yōu)勢(shì)參與其中，甚至為了自己的利益而放棄社會(huì)利益等行為。如果政府能夠針對(duì)這些意見制定相應(yīng)的適合我國國情的制度，那么“土地財(cái)政”制度將更能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。

五、結(jié)論

本文涵蓋了針對(duì)我國目前土地市場(chǎng)上地方政府“土地財(cái)政”的一般分析，包括“土地財(cái)政”的成因及定義、地方政府過量征地的原因及表現(xiàn)、“土地財(cái)政”的優(yōu)缺點(diǎn)及應(yīng)對(duì)弊端的對(duì)策，還針對(duì)地方政府與中央政府之間博弈的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了討論。從這些方面可以看出，雖然我國目前“土地財(cái)政”有很多問題存在，但這只對(duì)地方政府來說有利可圖，而且可能是以損害其他更需要保護(hù)階層的利益為代價(jià)。因此，本文認(rèn)為，如果地方政府“土地財(cái)政”要長期存在，就必須采取一些有效措施來彌補(bǔ)其弊端，使地方政府雙壟斷能更適應(yīng)我國國情并為全社會(huì)帶來福利。

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責(zé)任編輯：楊再梅