科學(xué)發(fā)展城鎮(zhèn)化與成本節(jié)約

摘 要：城鎮(zhèn)化應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，力求成本節(jié)約。本文通過(guò)分析我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，在區(qū)域布局和城市形態(tài)上，堅(jiān)持東中西并舉，大中小協(xié)調(diào)；堅(jiān)持“三化”統(tǒng)籌，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展；堅(jiān)持集約節(jié)約發(fā)展城鎮(zhèn)化，控制資源消耗；積極穩(wěn)妥地改革戶籍制度，解決城鎮(zhèn)化率“雙軌合一”的問(wèn)題。力求最大限度地節(jié)約城鎮(zhèn)化過(guò)程中的規(guī)劃、建設(shè)、就業(yè)、改革等方面成本。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 科學(xué)發(fā)展 成本節(jié)約

一、引言

這里提出的科學(xué)發(fā)展城鎮(zhèn)化概念，其含義是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，以人的城鎮(zhèn)化為核心，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的要求和統(tǒng)籌兼顧的根本方法，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相促進(jìn)，人口增長(zhǎng)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，規(guī)模、速度與質(zhì)量、效果相統(tǒng)一，重點(diǎn)發(fā)展與全面推進(jìn)相結(jié)合。這里提出的成本節(jié)約，是借用商品經(jīng)濟(jì)中的價(jià)值范疇，取成本的本質(zhì)意義即價(jià)值犧牲，意指在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)的過(guò)程中所應(yīng)力求減少的價(jià)值犧牲。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問(wèn)題

（一）“東高西低”和“重大輕小”

所謂“東高西低”，就是從區(qū)域布局看，東部發(fā)展比中部和西部快。2011年?yáng)|中西城鎮(zhèn)化率分別為61%、47%、43%，當(dāng)年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為51%，東部城鎮(zhèn)化率高于全國(guó)平均水平10個(gè)百分點(diǎn)，高于中部城鎮(zhèn)化率4個(gè)百分點(diǎn)，高于西部城鎮(zhèn)化率8個(gè)百分點(diǎn)。所謂“重大輕小”，就是從不同規(guī)模的城市發(fā)展看，大城市特別是超大城市和特大城市的發(fā)展較快，而中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展較慢。大城市特別是超大城市和特大城市，由于受政策傾斜和具有資源配置優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)集聚和人口增長(zhǎng)迅猛。而中小城市特別是小城鎮(zhèn)，由于先天基礎(chǔ)薄弱與后續(xù)政策支持不力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口增長(zhǎng)緩慢甚至還出現(xiàn)下降。2008年底，全國(guó)1580個(gè)縣城有1.16億人口，平均每個(gè)縣城人口不足10萬(wàn)。2010年，我國(guó)小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎貜纳鲜兰o(jì)90年代最高的27%下降到20.7%。

（二）“三化”統(tǒng)籌兼顧不足

在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系上，既存在著城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的問(wèn)題，也存在著工業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化的問(wèn)題。一些地方片面地人為造城，忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能吸引人口進(jìn)城就業(yè)，使新建樓房空置率很高，造成了人為浪費(fèi)。還有一些地方只重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，忽視城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共管理服務(wù)，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少優(yōu)良的環(huán)境條件。在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系上，還存在著重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的問(wèn)題，沒(méi)有科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和工農(nóng)業(yè)發(fā)展，使新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展緩慢。

（三）人口增長(zhǎng)與資源環(huán)境的矛盾突出

隨著城鎮(zhèn)化的大規(guī)模推進(jìn)，特別是特大城市和超大城市人口的激增，帶來(lái)了資源和能源需求的激增。1996年至2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)面積由1.3萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到5.3萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)了3.1倍；而同期城鎮(zhèn)人口由3億人增加到6.9億人，僅增長(zhǎng)了1.1倍。由于城鎮(zhèn)面積增長(zhǎng)幅度大大超過(guò)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度，致使我國(guó)城市人口密度明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家城市，而這與我國(guó)土地資源緊張的國(guó)情很不適應(yīng)。現(xiàn)在全國(guó)的大部分城市街道上充斥著小汽車，造成交通緊張和空氣污染。我國(guó)城市歷年垃圾堆積量達(dá)60億噸，侵占土地5億平方米，對(duì)土壤、地下水和大氣等造成很大危害。全國(guó)大部分地級(jí)以上城市嚴(yán)重缺水，一些城市由于對(duì)地下水開(kāi)采過(guò)度，造成地下水位下降，城市地面沉降日趨明顯。由于我國(guó)資源分布不平衡，而城市發(fā)展又與資源分布不平衡，因而采取“西電東輸”、“西氣東輸”、“南水北調(diào)”、“北糧南運(yùn)”等措施，大大增加了運(yùn)輸成本。

（四）城鎮(zhèn)化率的“雙軌制”

國(guó)家現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化率是按城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)的，它既包括城鎮(zhèn)戶籍人口，也包括了在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的非城鎮(zhèn)戶籍人口。2012年我國(guó)城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘?5.29%，這與按常住人口統(tǒng)計(jì)的52.57%相比，相差17個(gè)多百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)戶籍人口享受著城鎮(zhèn)的就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等方面的待遇，而非城鎮(zhèn)戶籍人口享受不到這些待遇，即便是一些已在城鎮(zhèn)（主要是大城市）工作和居住多年的農(nóng)民工也未能在城鎮(zhèn)落戶。這就使城鎮(zhèn)常住人口中存在著兩種不同身份和待遇的群體，形成了城鎮(zhèn)化率的“雙軌制”或稱“二元結(jié)構(gòu)”。真正意義或完全意義的城鎮(zhèn)化率應(yīng)當(dāng)是常住人口與戶籍相統(tǒng)一，這也是國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)的“雙軌制”是影響我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一個(gè)十分突出的問(wèn)題。

三、城鎮(zhèn)化應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，力求節(jié)約成本

（一）科學(xué)合理布局，節(jié)約規(guī)劃成本

城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展首要的是搞好頂層設(shè)計(jì)，明確城鎮(zhèn)化目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)規(guī)劃布局，防止因宏觀規(guī)劃失誤而造成巨大損失。黨的十七大報(bào)告指出，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

在區(qū)域布局和城市形態(tài)上，應(yīng)做到：東中西并舉，大中小協(xié)調(diào)。東中西并舉，就是在城市發(fā)展上兼顧東部和中部、西部，改變區(qū)域布局不合理，中部和西部城市發(fā)展滯后的問(wèn)題。中部地區(qū)人口數(shù)量在全國(guó)總?cè)丝谥姓嫉谋戎剌^大，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不及東部，因而出現(xiàn)人口向東部大量轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。應(yīng)加大對(duì)中部城市建設(shè)的支持力度，在抓好產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)上，吸引人口的集中，培育一批城市群。西部地區(qū)地域廣大，涉及國(guó)防安全，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)較好并具有較強(qiáng)人口承載能力的城市多加支持，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。如西部許多具有旅游資源優(yōu)勢(shì)的城市，應(yīng)支持他們做大做強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)人流、物流、信息流的集中。在一些發(fā)展前景較好的邊境城市，應(yīng)支持他們進(jìn)一步搞好邊境貿(mào)易，改善其發(fā)展環(huán)境，使其成為我國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)的橋頭堡。

大中小協(xié)調(diào)，就是要兼顧大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，充分發(fā)揮大城市對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)、輻射作用。超大城市和特大城市應(yīng)控制人口規(guī)模，加強(qiáng)衛(wèi)星城建設(shè)，有計(jì)劃地轉(zhuǎn)移一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，防止人口過(guò)度在中心市區(qū)集中。要把城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放在中小城市，支持其發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)人口的吸引力和承載力。我國(guó)有3萬(wàn)多個(gè)小城鎮(zhèn)，這些小城鎮(zhèn)是聯(lián)系城鄉(xiāng)的結(jié)合點(diǎn)，如果發(fā)展和建設(shè)好了，對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而成為城鎮(zhèn)人口將會(huì)起到巨大的作用。對(duì)已具備城市標(biāo)準(zhǔn)的，可改鎮(zhèn)設(shè)市，賦予其應(yīng)有的行政管理權(quán)力。對(duì)已具備小城鎮(zhèn)和小城市規(guī)模和功能的農(nóng)村（如華西村類似的）應(yīng)改村設(shè)鎮(zhèn)（市）或社區(qū)。實(shí)現(xiàn)大城市帶動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，應(yīng)在行政管理體制和財(cái)稅管理體制等方面進(jìn)行改革，以有利于大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確立行政隸屬關(guān)系和財(cái)稅管理關(guān)系。

（二）統(tǒng)籌“三化”發(fā)展，節(jié)約就業(yè)成本

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是相輔相成、互相促進(jìn)的關(guān)系，不能重視一頭就忽視另一頭。應(yīng)樹(shù)立“產(chǎn)業(yè)立市”的理念，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，就不能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，因而也就不能增加城鎮(zhèn)人口，提高城鎮(zhèn)化率。要按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和各地區(qū)的實(shí)際培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在抓好城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，規(guī)劃和發(fā)展好新農(nóng)村建設(shè)。應(yīng)考慮未來(lái)十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的可能性和農(nóng)村的資源環(huán)境條件，有區(qū)別地投入，防止“建了又拆”情況的發(fā)生。加強(qiáng)縣城和縣域內(nèi)中心城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，從而便于農(nóng)民就地或就近從事二、三產(chǎn)業(yè)，減少“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的就業(yè)成本和生活成本。

（三）控制資源消耗，節(jié)約建設(shè)成本

李克強(qiáng)2012年9月7日在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會(huì)上的講話中指出，能源資源不足是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情，這個(gè)國(guó)情決定了我國(guó)城鎮(zhèn)化必須按照科學(xué)發(fā)展的要求，走節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展的路子。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到58%-60%。每增加1%的全國(guó)城市化率，將增加1400萬(wàn)城市人口，需增加3-4億平方米住房，占用1800平方千米土地，消耗1.4億立方米飲用水，開(kāi)發(fā)6.4億千瓦能源，花費(fèi)2600-2700億人民幣。應(yīng)積極建設(shè)緊湊城市和生態(tài)城市，調(diào)控城市空間形態(tài)，促進(jìn)土地等資源和能源的節(jié)約利用。在大城市特別是特大城市和超大城市，應(yīng)提高城市空間利用效率和建筑容積率，向空中和地下要空間。同時(shí)增加綠色開(kāi)敞空間，搞好城市的綠化、美化和交通建設(shè)。積極發(fā)展公共交通，做到既方便居民出行，又節(jié)約能源、減少污染。對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地也要嚴(yán)格控制，在審批建設(shè)計(jì)劃時(shí)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。已經(jīng)出現(xiàn)高空置量率的地方，應(yīng)停止同類住房建設(shè)計(jì)劃的審批，防止房地產(chǎn)泡沫化和建設(shè)成本的浪費(fèi)。

（四）逐步“雙軌合一”，節(jié)約改革成本

城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，戶籍制度的改革是一個(gè)必須解決的問(wèn)題。但戶籍制度的背后是社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)管理和服務(wù)等利益調(diào)整問(wèn)題，情況比較復(fù)雜，應(yīng)積極穩(wěn)妥地逐步解決。須綜合考慮城市對(duì)人口的承載能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、保持城市發(fā)展活力與農(nóng)民工的實(shí)際就業(yè)、居住情況和意愿等因素。大城市可以采用“積分入戶”的辦法，準(zhǔn)許在城市穩(wěn)定就業(yè)、居住一定年限的農(nóng)民工及其家庭成員落戶。中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)放寬乃至放開(kāi)落戶限制。在城鎮(zhèn)戶籍制度改革的同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村土地制度的改革。促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民得到應(yīng)有的利益，增強(qiáng)其承擔(dān)市民化部分成本（如購(gòu)買(mǎi)住房）的能力。農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶后，就要享受市民的所有待遇，實(shí)現(xiàn)真正意義的城鎮(zhèn)化率。

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責(zé)任編輯：張莉莉