底特律，先破后立

7月18日，密歇根州州長(zhǎng)里克·施耐德宣布，因無(wú)法償還185億美元債務(wù)，汽車城底特律市向法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。7月30日，美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法院史蒂夫·羅茲法官提出建議，從10月23日起審理底特律是否具備申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)資格，執(zhí)行破產(chǎn)計(jì)劃的最后期限是2014年3月1日。這并不是美國(guó)第一座申請(qǐng)破產(chǎn)的城市，也不會(huì)是最后一座破產(chǎn)的城市，但它引發(fā)了全世界的關(guān)注，這座著名的汽車城是美國(guó)申請(qǐng)破產(chǎn)的規(guī)模最大的城市。在城市化進(jìn)程方興未艾的今天，底特律的破產(chǎn)給其他城市敲響了警鐘。

汽車城的衰落

20世紀(jì)上半葉，底特律曾是美國(guó)人口第四大城市，福特、通用、克萊斯勒等汽車制造商就是從這里崛起，其生產(chǎn)的汽車行銷全世界。汽車工業(yè)的飛速發(fā)展，使底特律擁有美國(guó)第一條水泥馬路、第一盞紅綠燈、第一條高速公路、第一家百貨商店，其人口規(guī)模在上世紀(jì)50年代初達(dá)到了180多萬(wàn)。但到了50年代末期，工業(yè)衰退的陰影蔓延至包括底特律在內(nèi)的多座工業(yè)城市，就業(yè)機(jī)會(huì)減少，工資水平下降，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩以及稅收減少。1967年底特律爆發(fā)大騷亂，種族沖突升級(jí)，犯罪率激增，越來(lái)越多的白人居民和中產(chǎn)階級(jí)向郊區(qū)遷移，底特律的地產(chǎn)價(jià)格開(kāi)始下降。

這種連鎖反應(yīng)的結(jié)果，是底特律愈發(fā)衰敗。如今底特律的人口只有71萬(wàn)，僅過(guò)去十年間人口就減少了26%；有三分之一的市民處于貧困狀態(tài)，其中等家庭的年收入只相當(dāng)于美國(guó)平均水平的一半；1950年底特律有將近30萬(wàn)個(gè)工作崗位，到2011年只剩下不足3萬(wàn)個(gè)，2009年的失業(yè)率高達(dá)25%，高出全國(guó)平均水平2.5倍；2008年該市的自殺率為美國(guó)最高，比紐約市高出10倍以上。更令人沮喪的是，這座城市連維持交通信號(hào)燈的費(fèi)用都有問(wèn)題，只有1/3的救護(hù)車處于服務(wù)狀態(tài)，市民要等待58分鐘才能接通警察局電話。破敗的廠房、空無(wú)一人的住宅、空曠的街道、幾近癱瘓的公共服務(wù)系統(tǒng)，使得曾經(jīng)繁榮一時(shí)的汽車城變成了一座“鬼城”。

是什么導(dǎo)致了底特律的衰落？最直接也是最主要的原因是美國(guó)汽車工業(yè)的下滑。汽車產(chǎn)業(yè)是底特律唯一的支柱產(chǎn)業(yè)，福特、通用、克萊斯勒三大垂直一體化的企業(yè)雇用了數(shù)十萬(wàn)技能水平較低的工人。這并不是什么好事，當(dāng)汽車工業(yè)遭到?jīng)_擊，那么整個(gè)城市的就業(yè)崗位都面臨增長(zhǎng)緩慢的問(wèn)題。當(dāng)日本汽車產(chǎn)業(yè)登陸美國(guó)市場(chǎng)逐漸蠶食掉底特律的汽車市場(chǎng)份額時(shí)，底特律的管理者們并沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)更新升級(jí)，整個(gè)城市逐步陷入泥潭。2008年金融危機(jī)發(fā)生后，三大汽車公司裁員14萬(wàn)人，2009年克萊斯勒和通用相繼宣布破產(chǎn)，如今底特律只剩下兩家汽車工廠。當(dāng)今城市的發(fā)展證明，產(chǎn)業(yè)多元化更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)然，造成底特律的汽車產(chǎn)業(yè)如此局面的因素很復(fù)雜。上世紀(jì)三四十年代，美國(guó)汽車工人聯(lián)合會(huì)等工會(huì)組織的地位抬升，強(qiáng)勢(shì)的工會(huì)在短期內(nèi)為汽車工人帶來(lái)了更高的工資，但從長(zhǎng)期來(lái)看，這促使汽車制造商們將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向其他勞動(dòng)力成本更低的地區(qū)。要知道，底特律的人口在汽車工業(yè)開(kāi)始衰退之前就出現(xiàn)了下降。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛(ài)德華·格萊澤在其《城市的勝利》一書(shū)中，提出了一個(gè)觀點(diǎn)：1913年亨利·福特發(fā)明的汽車流水線雖然提高了汽車產(chǎn)能，但讓個(gè)人變得不需要掌握太多的知識(shí)，而事實(shí)證明，技能水平較低的汽車工人給底特律造成了經(jīng)濟(jì)上的損害；而且規(guī)模過(guò)大、自我封閉的汽車工廠，阻礙了一個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)與交流。

底特律的衰落雖然主要與經(jīng)濟(jì)有關(guān)，但是執(zhí)政者失敗的管理方式令底特律雪上加霜。20世紀(jì)60年代，底特律市長(zhǎng)杰羅姆·卡瓦納將聯(lián)邦政府提供的城市改造資金用來(lái)拆除貧民窟興建高樓大廈，而底特律的住宅市場(chǎng)早在50年代就已達(dá)到飽和。就在卡瓦納當(dāng)政期間，爆發(fā)了1967年的底特律種族大騷亂。1973年，非裔美國(guó)人科爾曼·揚(yáng)當(dāng)選為底特律市長(zhǎng)，一干就是5屆任期，長(zhǎng)達(dá)20年。他與卡瓦納一樣，也喜歡建造規(guī)模宏大但毫無(wú)用處的建筑物。

科爾曼·揚(yáng)實(shí)行所謂開(kāi)放的種族政策，他強(qiáng)調(diào)在警察局等政府部門黑人與白人的比例要各占一半。在他擔(dān)任市長(zhǎng)期間，底特律的黑人比例不斷上升，而白人則大量逃離，1970年白人居民比例還有55.5%，到1980年就下降到34%。2010年美國(guó)人口普查局的統(tǒng)計(jì)顯示，底特律的黑人人口比例已達(dá)到82.7%，白人僅占10.6%。底特律的人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，這與過(guò)去黑人運(yùn)動(dòng)所強(qiáng)調(diào)的“種族融合”產(chǎn)生了極大偏差。在這個(gè)黑人完全占主導(dǎo)的城市里，其政府部門和職能機(jī)構(gòu)的成員幾乎都是由黑人組成。

白人紛紛逃離底特律的后果是非常嚴(yán)重的。白人是高收入的主體人群，他們的出走致使稅收減少；白人資本轉(zhuǎn)移，新的產(chǎn)業(yè)難以為繼；主要依賴福利救濟(jì)的黑人群體容易滋生犯罪，極高的犯罪率又阻礙了外來(lái)人口的涌入和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。這是一個(gè)惡性循環(huán)的過(guò)程，就連那些受過(guò)教育的黑人中產(chǎn)階級(jí)也選擇了外遷。去年，底特律被《福布斯》評(píng)為美國(guó)最悲慘的城市。

財(cái)政破產(chǎn)巨債難還

1937年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布破產(chǎn)法案，其中第9章是專門針對(duì)市政破產(chǎn)的，其規(guī)定州政府不允許破產(chǎn)，但允許地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)。當(dāng)然，地方政府破產(chǎn)是指地方財(cái)政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)。由于美國(guó)城市多依賴于向投資者發(fā)行債券來(lái)集資，聯(lián)邦政府和州政府對(duì)市政債券市場(chǎng)提供的補(bǔ)貼以及充裕的削減支出空間，使得地方政府可以延期支付利息或進(jìn)行債務(wù)重組，而不至于陷入債務(wù)違約的境地。

2012年4月，底特律市長(zhǎng)戴夫·賓及9名市議員與密歇根州州長(zhǎng)施耐德簽訂協(xié)議，允許州政府對(duì)底特律擁有更大的監(jiān)督權(quán)，以換取該州對(duì)底特律的財(cái)政幫助。同年12月，密歇根州財(cái)務(wù)審查委員會(huì)開(kāi)始對(duì)底特律進(jìn)行為期60天的審查。2013年2月，施耐德宣布底特律未能達(dá)到州政府的破產(chǎn)規(guī)定。當(dāng)?shù)鼐o急財(cái)政援助貸款董事會(huì)任命卡爾·奧爾擔(dān)任緊急債務(wù)處理人，希望能將底特律從破產(chǎn)邊緣拉回來(lái)。但審查委員會(huì)7月公布的報(bào)告顯示，截至6月30日，底特律將面臨超過(guò)1億美元的現(xiàn)金短缺，包括養(yǎng)老金在內(nèi)的負(fù)債資金總額超過(guò)140億美元。在與債券持有人的談判破裂后，奧爾最后選擇了破產(chǎn)，來(lái)為這座城市留存運(yùn)作資金。

根據(jù)底特律的破產(chǎn)申請(qǐng)文書(shū)，底特律有超過(guò)10萬(wàn)名債主，包括退休工人、公務(wù)員、銀行和企業(yè)財(cái)產(chǎn)持有者，最大的債主是兩大公共雇員養(yǎng)老基金——底特律公務(wù)員系統(tǒng)及警察與消防局系統(tǒng)。公務(wù)員、警察、消防員是不需要自己支付養(yǎng)老金的，全由政府埋單。在底特律185億美元的資產(chǎn)債務(wù)中，其中92億是欠給退休人員支付養(yǎng)老基金和醫(yī)療保險(xiǎn)的。工會(huì)和養(yǎng)老金管理中心不滿卡爾·奧爾對(duì)養(yǎng)老金的重大削減提議，并提起訴訟，因?yàn)橥诵萁鸶＠艿矫苄莘杀Ｗo(hù)。

地方財(cái)政一旦宣布破產(chǎn)，為了解決債務(wù)問(wèn)題，要么是降低成本，這就意味著提供更少的公共服務(wù)，如消防安全、垃圾處理、圖書(shū)館服務(wù)等，以及減少退休人員的養(yǎng)老金和醫(yī)療福利，要么就是提高稅收增加收入，通常情況下是兩者結(jié)合處理。此外還有變賣政府資產(chǎn)，底特律藝術(shù)學(xué)院博物館收藏有6萬(wàn)件藝術(shù)品，里面的藝術(shù)品可能會(huì)被拍賣以償還政府債務(wù)，因?yàn)榭枴W爾有要求該博物館提交館藏藝術(shù)品的清單。

在美國(guó)，有49個(gè)州的法律規(guī)定政府必須維持預(yù)算平衡，迅速削減社會(huì)服務(wù)是填補(bǔ)財(cái)政缺口的常用辦法，這就導(dǎo)致教育文化和公共安全等方面的財(cái)政支出得不到法律保護(hù)，而法律又規(guī)定不允許政府削減養(yǎng)老金、福利及償債開(kāi)銷。這樣一來(lái)，城市的基本社會(huì)服務(wù)持續(xù)下降，就將導(dǎo)致房?jī)r(jià)下跌、犯罪率上升、教育質(zhì)量下滑。同時(shí)，對(duì)于納稅人而言，增加了稅收而享受到的服務(wù)更少，這樣會(huì)迫使一部分人離開(kāi)，就意味著稅基遭到損害。因此，要解決底特律的債務(wù)問(wèn)題，無(wú)疑是個(gè)龐雜的工程。

破產(chǎn)并不是壞事

自1937年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了針對(duì)市政的破產(chǎn)法案，至今已有超過(guò)600個(gè)城鎮(zhèn)宣布破產(chǎn)。根據(jù)美國(guó)法院系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)，從1991年到2012年間，有217個(gè)持債券的地方政府宣布破產(chǎn)，其中有20起就發(fā)生在去年。在底特律破產(chǎn)之前，2011年11月申請(qǐng)破產(chǎn)的阿拉巴馬州杰斐遜縣有40億美元債務(wù)，是該國(guó)歷史上最大的市政破產(chǎn)。去年6月申請(qǐng)破產(chǎn)的加州斯托克頓市是當(dāng)時(shí)尋求債權(quán)人保護(hù)的人口最多的城市，至少欠30萬(wàn)居民10億美元債務(wù)。在賓夕法尼亞州哈里斯堡，有超過(guò)3.4億美元債務(wù)，但在2011年，州參議員杰夫·皮克拉阻止“第三級(jí)城市”申請(qǐng)破產(chǎn)，這一禁令在2012年得到延長(zhǎng)，目前該市正在拍賣狂野的西部文物來(lái)籌集資金。

因在美國(guó)各州市面臨財(cái)政緊縮的情況非常嚴(yán)重，許多地方政府都進(jìn)入破產(chǎn)邊緣，包括華盛頓特區(qū)、芝加哥、辛辛那提、卡姆登、圣地亞哥、圣何塞等。在加利福尼亞州的圣何塞，為了削減政府赤字，降低成本，2011年就已對(duì)警察、消防員進(jìn)行裁員，并且關(guān)閉了圖書(shū)館、社區(qū)中心等。新澤西州的卡姆登市，2011年的預(yù)算提案就宣布預(yù)算削減24%，凍結(jié)所有非必要的支出。

對(duì)于底特律這些財(cái)政破產(chǎn)的城市來(lái)說(shuō)，破產(chǎn)也許并不是壞事，先破后立，至少會(huì)給城市發(fā)展帶來(lái)新的希望和機(jī)會(huì)。一旦政府宣布破產(chǎn)，政府能夠成功地與債券持有者、養(yǎng)老金領(lǐng)取者和其他利益攸關(guān)方，作出讓步達(dá)成協(xié)議。同時(shí)，隨著財(cái)政收入的降低以及勞動(dòng)力成本高企，越來(lái)越多的地方政府可能會(huì)尋求破產(chǎn)保護(hù)。如果市政破產(chǎn)更容易，那么貸款人就更不愿意將錢借給政府，而那些能夠借到錢的政府就盡可能地避免投資錯(cuò)誤。

對(duì)于底特律的破產(chǎn)，聯(lián)邦政府是持旁觀態(tài)度的。白宮在底特律提出申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)后回應(yīng)稱“總統(tǒng)及其高級(jí)團(tuán)隊(duì)的成員將繼續(xù)密切關(guān)注底特律事態(tài)的發(fā)展”，副總統(tǒng)拜登回答記者提問(wèn)時(shí)表示“不知道白宮能否幫助底特律”，白宮發(fā)言人卡尼則拒絕回答相關(guān)問(wèn)題。美國(guó)各州和地方政府有著實(shí)質(zhì)上的自主權(quán)，可以自主選擇稅收結(jié)構(gòu)，稅率、稅基和各項(xiàng)收費(fèi)可以不經(jīng)過(guò)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，由各州確定。各州和地方政府的財(cái)政收入主要有6個(gè)來(lái)源：稅收、使用者付費(fèi)和專項(xiàng)收益、政府間轉(zhuǎn)移支付、公用事業(yè)和酒類儲(chǔ)備收入、保險(xiǎn)信托收入以及發(fā)行債券借款。歷史上，財(cái)產(chǎn)稅一直是地方政府最重要的稅收。底特律房地產(chǎn)價(jià)格的崩潰無(wú)疑是壓垮其財(cái)政狀況的最后一根稻草。如果各州和地方政府經(jīng)營(yíng)管理不善，聯(lián)邦政府原則上不會(huì)動(dòng)用聯(lián)邦財(cái)力來(lái)填補(bǔ)財(cái)政窟窿，陷入財(cái)政困境的地方政府只能自己想辦法來(lái)自救。有評(píng)論指出，底特律想把醫(yī)療保險(xiǎn)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給聯(lián)邦政府，但還是會(huì)留下幾十億美元的養(yǎng)老金債務(wù)。

《金融時(shí)報(bào)》評(píng)論員馬丁·桑德布指出：美國(guó)政府不惜讓銀行（如雷曼兄弟）、系統(tǒng)性企業(yè)（如汽車工業(yè)）以及很多市政府去找就近的破產(chǎn)法院，這并不意味著終結(jié)，破產(chǎn)提供了新的機(jī)會(huì)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)活力在很大程度上來(lái)源于這種對(duì)冒險(xiǎn)行為的寬容態(tài)度；而歐洲卻將破產(chǎn)看成一種更陰暗的道德玷污，陷入破產(chǎn)就被貼上“不可信賴”的標(biāo)簽，這種對(duì)失敗者的厭惡文化不僅導(dǎo)致冒險(xiǎn)行為的減少，也導(dǎo)致救助這些破產(chǎn)者付出極大代價(jià)。

半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的持續(xù)衰落，讓底特律的復(fù)興之路愈發(fā)坎坷，選擇破產(chǎn)雖是個(gè)艱難的抉擇，但這是必須要邁出的一步。在它之前，紐約的復(fù)興已經(jīng)提供了一個(gè)參考。20世紀(jì)50年代的紐約是全美最大的服裝生產(chǎn)基地，其雇用的工人比底特律的汽車工人還要多50%。1975年，紐約州成立了市政援助公司，避免紐約進(jìn)入破產(chǎn)程序。那時(shí)紐約的狀況比底特律還要差，如今當(dāng)?shù)滋芈扇找嫠ネ藭r(shí)，紐約已經(jīng)成為全球的金融中心，其經(jīng)濟(jì)活力令世界矚目。