機構(gòu)改革下一步

全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，對減少和下放投資審批事項、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、減少專項轉(zhuǎn)移支付和收費、減少部門職責(zé)交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)、加強依法行政等作出重大部署。

——《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第二次全體會議公報》

上世紀(jì)八十年代，機構(gòu)改革作為政治體制改革的一部分來進(jìn)行的，所遵循的邏輯是先確定黨政的權(quán)力邊界（黨政分開），然后確定政府與社會和企業(yè)即后來的市場的關(guān)系（權(quán)力下放），最后是機構(gòu)改革，解決政府自身的問題。這一改革的邏輯后來發(fā)生了變化，也就是在沒有解決前兩者問題的情況下著重了機構(gòu)改革。

眼下機構(gòu)改革又成為了熱議的話題。未來的方向是什么？

三十年里的六次改革

改革開放以來，我國的機構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)行了六次。

改革涉及的內(nèi)容基本上可以概括為四個方面。一是機構(gòu)和人員的精簡。從1982年開始的第一次機構(gòu)改革一直到1998年的第四次機構(gòu)改革，一個令人印象深刻的改革就是機構(gòu)的精簡，尤其是第四次機構(gòu)改革，國務(wù)院的部門和人員幾乎精簡了一半。

二是政府職能轉(zhuǎn)變。從1988年的第二次改革提出轉(zhuǎn)變政府職能以后，后來的每一次機構(gòu)改革都以圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”為中心，最先是使政府的職能能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，然后是向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。第四次機構(gòu)改革一舉撤銷了10個如電力工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部之類的工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，這些部門在計劃體制下?lián)?fù)了配置資源的責(zé)任，而現(xiàn)在則由市場取代。第五次機構(gòu)改革重組了中央的一些部門，建立了像銀監(jiān)會、國資委之類更符合市場要求的機構(gòu)。而第六次機構(gòu)改革進(jìn)行的大部制改革，其出發(fā)點則是如何提高政府的行政與服務(wù)效率。

第三，進(jìn)行了一系列管理體制和制度方面的改革，比如廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)終身制，在行政系統(tǒng)建立了首長負(fù)責(zé)制，建立了公務(wù)員制度、行政監(jiān)督制度、財稅制度等，另外在行政區(qū)劃上也進(jìn)行了一些改革。

第四部分的內(nèi)容涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。改革打破了原有的國家一統(tǒng)天下的局面，政府的權(quán)力開始被市場和社會分割，國家、社會和市場的格局開始形成，政府掌握社會全部資源的狀況被改變。此外，政府內(nèi)部部門之間的結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系也進(jìn)行了調(diào)整。

這一進(jìn)行了三十年的機構(gòu)改革有三個重要的轉(zhuǎn)折點：一是從黨政的改革轉(zhuǎn)向政府的改革。二是由市場經(jīng)濟(jì)體制的確立導(dǎo)致的政府改革，從單純的精簡機構(gòu)和人員規(guī)模的改革轉(zhuǎn)向以“轉(zhuǎn)變職能”為主旨的改革。三，政府職能的轉(zhuǎn)變從適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)。

特征和局限

六次機構(gòu)改革總體而言，呈現(xiàn)了一些特征。

特征之一是自上而下的改革方式。中國機構(gòu)改革主要是一種自上而下的改革，這表明改革的動力首先來自上層。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看來，自上而下的變革是一種強制性變革，這一變革的動力來自于國家想降低它的管理社會的交易成本。機構(gòu)改革中不斷出現(xiàn)的機構(gòu)精簡和人員精簡（比如第一次改革將國務(wù)院100個部減少到61個，第四次改革將國務(wù)院的部門和人員減少了一半），以及機構(gòu)和部門的重組，無一不反映了降低交易成本的這一努力。

從機構(gòu)改革的歷程中筆者發(fā)現(xiàn)，每一次改革幾乎都是手起刀落，速戰(zhàn)速決，都以最快的速度進(jìn)行。

而問題在于，強制性變革有其局限性的。盡管強制性變革可以降低組織成本，但它可能有傷一致性同意原則，以至于一些在改革中利益受到傷害的人，可能不按照這些制度來規(guī)范自己的行為。這就可能使強制性變遷的有效性受到損傷。

機構(gòu)改革的歷程表明，由于一些機構(gòu)和人員的利益因在改革中受到了傷害而抵制改革，這使得在改革的過程中出現(xiàn)了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”以及機構(gòu)“合并-分開-再合并”的狀況。這也使得為補償一些人受到的傷害，出現(xiàn)了一個部有十多個部級領(lǐng)導(dǎo)人，以及一個局有一二十個局級領(lǐng)導(dǎo)人的狀況，使改革的有效性打了折扣。

第二個特征是，歷次改革基本上是問題取向，著重解決當(dāng)時面臨的問題，缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)的指引。這種問題取向的改革具有針對性，也易于取得階段性的成果。但問題取向的做法，在每次改革之間有沒有一種一以貫之的內(nèi)在邏輯？由于中國的市場經(jīng)濟(jì)體制和政治體制還處在一個建設(shè)和完善的過程中，這就注定了政府機構(gòu)改革的變動性。但問題是，變動的方向，也就是長遠(yuǎn)目標(biāo)，或要過的河的對岸在哪里。長遠(yuǎn)目標(biāo)的重要性在于使每一次的改革有一種大的方向感，使改革的措施符合長遠(yuǎn)目標(biāo)的方向，并使改革達(dá)到預(yù)想的彼岸。

1988年的第二次政府機構(gòu)改革曾經(jīng)確立過這樣的長遠(yuǎn)目標(biāo)，即“建立一個符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、 運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、 靈活高效的行政管理體系”。同時在這一長遠(yuǎn)目標(biāo)下，確立了近期的改革目標(biāo)，也就是“根據(jù)黨政分開、政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，今后五年改革的目標(biāo)是，轉(zhuǎn)變職能，精干機構(gòu)、精簡人員，提高行政效率，克服官僚主義，逐步理順政府同企事業(yè)單位和人民團(tuán)體的關(guān)系、政府各部門之間的關(guān)系以及中央政府同地方政府的關(guān)系”。

由此可看到機構(gòu)改革的第三個特征，即摸石頭過河式的漸進(jìn)改革。漸進(jìn)改革的一個最大優(yōu)點在于，由于小步前進(jìn)，可以避免因改革引起的震蕩，從而使改革可以在一個相對穩(wěn)定的情況下向前推進(jìn)。機構(gòu)改革從上世紀(jì)90年代后開始避免從更大的范圍進(jìn)行改革，尤其是避開了一些重大的政治問題和權(quán)力問題（比如政府與市場和社會的關(guān)系問題），這使得政府機構(gòu)的改革沒有產(chǎn)生社會的震蕩，并在社會穩(wěn)定的情況下推進(jìn)了政府自身的一些改革，比如職能的改變，使政府的運作能更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和服務(wù)型政府的建設(shè)。

然而，漸進(jìn)改革的優(yōu)點往往也是它的缺點所在。用簡單的話來說，漸進(jìn)改革降低了摩擦成本，但增加了實施成本。漸進(jìn)改革只是減輕了痛的程度而已，但并沒有消除痛。機構(gòu)改革的歷程也表明了這一點，在機構(gòu)改革進(jìn)行了差不多二三十年后，十八大的報告還需要強調(diào)要推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，顯然痛并沒有完全消除。

此外，著眼于政府自身的機構(gòu)改革，似乎越來越成為政府的事而同社會與民眾無關(guān)，越來越成為政府內(nèi)官員的事而與一般普通公務(wù)員無關(guān)（尤其是在第五次和第六次機構(gòu)改革不涉及精簡人的情況下）。這導(dǎo)致改革的動力來源越來越弱，改革的熱情呈現(xiàn)一種遞減的狀況。

但政府機構(gòu)的改革會涉及到市場、企業(yè)和社會。這里的一個悖論在于，由于機構(gòu)改革僅局限于政府自身，這使得在改革的同時又滋生了一些僅憑自身改革無法解決的問題。比如，由于政府與社會的邊界不清，一些本來可以放手讓社會去做的事情都由政府包攬，從而又導(dǎo)致加重了政府的負(fù)擔(dān)，減低了政府的效率。

未來之路

對機構(gòu)改革的歷程以及改革特征的分析表明，機構(gòu)改革已經(jīng)走到了十字路口。很顯然，流程的改革基本上也走到了盡頭，因為再多的機構(gòu)精簡或重組也無法解決政府與社會和市場的權(quán)力配置問題，結(jié)構(gòu)的改革勢在必行。

首先，把機構(gòu)改革放到整個政治體制改革的系統(tǒng)中去加以考慮。這樣，從系統(tǒng)改革的角度講，就需要有一個組織來進(jìn)行整體的設(shè)計和協(xié)調(diào)。上世紀(jì)80年代在中央層面曾經(jīng)有過一個體制改革委員會，它發(fā)揮的差不多就是這樣的作用。由于后來改革策略的調(diào)整，這一組織便不復(fù)存在。

如果要進(jìn)行一種全方位的改革，類似體制改革委員會這樣的組織是不可缺少的，因為改革涉及了方方面面而不僅僅是政府，需要有一個組織來進(jìn)行策劃、組織、統(tǒng)籌和推進(jìn)。這個組織必須是有權(quán)威的，同時這個組織也必須是超然的。所謂超然，就是它應(yīng)該超然于各種利益之上，以國家利益和公共利益作為改革追求的最高準(zhǔn)則。

其次，下一步機構(gòu)改革的動力不僅需要從政府內(nèi)部尋找，更重要的是要從外部去尋找，以結(jié)構(gòu)的改革再來推動流程的改革。這樣，機構(gòu)改革在某種程度上將回到原有的邏輯，也就是厘清權(quán)力關(guān)系，首先是黨政關(guān)系（按鄧小平的說法，就是黨政分開），其次是政府與社會和市場的關(guān)系（也就是權(quán)力下放，解決政府權(quán)力的越位、錯位和缺位問題）以及政府權(quán)力的制約問題，再者是政府機構(gòu)的運作等技術(shù)性和流程性的問題。

再者，頂層設(shè)計要與地方的積極性相結(jié)合，尤其要鼓勵地方自下而上的改革。頂層設(shè)計當(dāng)然重要，尤其當(dāng)需要有一個整體性的、全局性的規(guī)范的時候。但機構(gòu)改革的頂層設(shè)計更重要的是指出一個基本的方向和框架，而不是面面俱到、事無巨細(xì)的規(guī)定，因為地方的差異很大，必須讓地方在機構(gòu)改革中發(fā)揮它們的創(chuàng)造性和積極性。

從改革的手段和策略上說，既要運用漸進(jìn)的方法，但也不能棄激進(jìn)方法不用。手段是為目的服務(wù)的，這意味著哪種手段能解決問題，就應(yīng)該采用哪種手段。長期來機構(gòu)改革采用的漸進(jìn)方法以及由此帶來的成功方面，使我們產(chǎn)生了漸進(jìn)崇拜，談到改革，馬上想到的是采用漸進(jìn)方法，并對激進(jìn)的方法加以嘲笑和摒棄。但我們可能忽略了漸進(jìn)方法的缺點，也就是實施成本會增加。

最后，從機構(gòu)改革的角度講，政府的改革應(yīng)該是社會其他方面改革的表率。市場經(jīng)濟(jì)帶來的一個結(jié)果是社會各種利益的形成。政府的一個基本任務(wù)就是對各種利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而保持社會秩序的穩(wěn)定。這就要求政府務(wù)必站在中立的立場上，以追求公共利益作為最高的行為準(zhǔn)則。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，公共行政系主任）