選舉時刻

十二屆全國人大一次會議于3月13日進入選舉部分。這個持續(xù)4天的過程，是全國人大代表人民行使政治權(quán)力的一個集中體現(xiàn)。

2900多名新任全國人大代表將用兩種形式——選舉、表決，最終產(chǎn)生新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)層。

政府“大換屆”，其工作程序一般都可回溯到前一年舉行的中共全國黨代會。至于國家主席、國務(wù)院總理等國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員，則會在更早的時間范圍內(nèi)進行“醞釀”。用術(shù)語說，這些重要的人事安排往往與全國黨代會的人事準備“通盤考慮”。

黨政關(guān)系，無疑是當前中國最基本的政治關(guān)系之一，其特殊意義和基礎(chǔ)地位無可置疑。

今日中國的政治權(quán)力版圖，建立于1982年憲法的基礎(chǔ)之上。彼時，經(jīng)過撥亂反正，持續(xù)了十數(shù)年的不正常政治生活得以回到正軌。而在之前的1980年，鄧小平曾在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中，指出了權(quán)力過于集中以及黨政不分、以黨代政的弊端。

其后，歷經(jīng)30年優(yōu)化、規(guī)范，方才形成了今天頗具特色的黨政關(guān)系。這自然包括它與最高國家權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會的關(guān)系。

決定中央政府領(lǐng)導(dǎo)層的全國人代會選舉，也因此成為觀察中國特色政治制度的絕佳窗口。

通盤考慮

全國人民代表大會在中國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的特殊地位來自憲法。作為最高國家權(quán)力機關(guān)，其有權(quán)選舉全國人大常委會組成人員，國家主席、副主席，中華人民共和國中央軍委主席，最高法院院長和最高檢察院檢察長。此外，它有權(quán)決定國務(wù)院組成人員和國家軍委其他組成人員的人選。

這里的選舉和決定，是兩個既相似又有區(qū)別的狹義概念。在換屆進程中，首先進入選舉程序的是，選舉產(chǎn)生全國人大常委會組成人員以及國家主席等人選。

然后，由國家主席提名國務(wù)院總理的人選；由國務(wù)院總理提名國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長的人選；由中央軍委主席提名中央軍委副主席、委員的人選。

隨后，代表們針對這些被提名者進入決定程序，即對被提名者進行表決。

“對選舉票上的候選人，代表們可以贊成、反對，也可以棄權(quán)。反對的，可以另選他人。棄權(quán)的則不能另選他人?！比珖舜髢?nèi)務(wù)司法委員會副主任委員陳斯喜向《瞭望東方周刊》解釋說，對表決票上的人選，可以贊成、反對和棄權(quán)，但不能另提人選。

提名工作往往數(shù)月之前就已經(jīng)展開。

全國人大在選舉時由主席團提名推薦候選人。自1982年頒布新憲法以來，一般都是由主席團根據(jù)中共中央的建議提出候選人名單，從而體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部的原則。

比如，根據(jù)曾慶紅在十屆全國人大一次會議主席團第三次會議上所做的說明，以及習近平在十一屆全國人大一次會議主席團第三次會議上所作的說明，當時向全國人民代表大會提出的候選人名單，分別在研究中共十六大、十七大人事準備工作時，就作了通盤考慮，即對國家主席、副主席，全國人大常委會委員長，國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員，國家中央軍委主席、副主席8r3yweVqsnqDJqHcznUqeA==、委員，全國政協(xié)主席等人選一并進行了研究。

在十七大舉行之前的2007年6月25日，中共中央曾召開黨員領(lǐng)導(dǎo)干部會議，就新提名為中央政治局組成人員的預(yù)備人選進行民主推薦。

在這次重要的準備會議中，也對新提名為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人員的預(yù)備人選一并作了考慮。

而在十八大前，2012年5月，中共中央在北京召開黨員領(lǐng)導(dǎo)干部會議，就可新提名為十八屆中央政治局組成人員預(yù)備人選進行民主推薦。同時，就可新提名為十八屆中央政治局常務(wù)委員會組成人員的預(yù)備人選也進行了民主推薦。

中央政治局常委和中央政治局委員中便會涉及新提名為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人員的預(yù)備人選。

繁忙的2月

全國黨代會閉幕后，中央政治局常委會和中央政治局即對全國人大、全國政協(xié)換屆人事安排工作進行了研究。

首先，中共中央會在政治局常委會和中央政治局會議上，研究提出提名的指導(dǎo)思想和原則。

比如十屆全國人大時，強調(diào)了應(yīng)保持黨內(nèi)外人員達到一定比例。在十一屆全國人大時，提出國家機構(gòu)提名人選一般應(yīng)為四十年代以后出生。

另一個特征是，自十屆全國人大以來，全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)持續(xù)減少，副委員長從九屆全國人大常委會時的19人，減少到十一屆全國人大常委會時的13人。

中共中央推薦的新一屆國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員人選名單，會向包括各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)征求意見，特別是針對非中共提名人。

在換屆當年2月會連續(xù)舉行會議，最終決定新一屆國家機構(gòu)和全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單。

第一個會議是中央政治局常委會，討論新一屆國家機構(gòu)和全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單。然后會召開中央政治局全體會議，討論后決定將名單提請即將舉行的中共中央全會審議。

中共中央還會在中南海舉行民主協(xié)商會，就新一屆國家機構(gòu)和全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單，又一次向各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士通報情況、聽取意見。

中共中央全會將審議通過中共中央政治局提出的新一屆國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單和全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單。

在此之后，這兩個建議名單正式以中共中央名義分別向新一屆全國人大一次會議主席團和全國政協(xié)一次會議主席團推薦。同時提出的還有全國人大常委會委員、全國政協(xié)常委建議人選名單。

根據(jù)公報，如果出現(xiàn)不同意見，中央政治局常委會和中央政治局按照民主集中制原則，再進行反復(fù)醞釀研究。

中共中央在十一屆全國人大一次會議召開前、2007年12月初曾對新提名為十一屆全國人大常委會副委員長、全國政協(xié)副主席的中共預(yù)備人選，在正省部長級和正大軍區(qū)職以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部范圍內(nèi)進行了民主推薦。當時有近300名高級干部進行了投票。

根據(jù)習近平的說明，十一屆全國人大時，還專門就人選的黨風廉政情況聽取了有關(guān)部門的意見。

從中央到地方各級人大的選舉制度，由憲法和地方組織法規(guī)定。除了主席團提名，還可以由代表聯(lián)名提名。

據(jù)陳斯喜介紹，曾有意見認為，中共建議提名都是經(jīng)過幾上幾下反復(fù)考察提出的，代表聯(lián)名提出的候選人不應(yīng)與這種經(jīng)中共建議、主席團提出的候選人具有同樣的法律地位。

“黨管干部原則是我國干部管理的一條重要原則。但黨管干部不能代替國家對干部的管理?！标愃瓜舱f，實踐證明，中共選拔推薦的干部絕大多數(shù)是好的，在選舉中得到代表的贊同，但也難免有極個別不夠準確、不夠優(yōu)秀的情況?！按砺?lián)名提出候選人，就是為了促進黨組織考察選拔干部時更加認真負責，力求使推薦的人選更加準確，從而把黨內(nèi)民主與國家形式的民主有機結(jié)合起來?！?/p>

據(jù)陳斯喜介紹，近30年來還沒有出現(xiàn)代表聯(lián)名提名候選人的情況。

至此，在全國人代會召開前，最為關(guān)鍵的提名問題完成。

會期并不寬裕

在本次全國人代會會期的前7天里，內(nèi)容和日程與非換屆大會類似。而在第一天上午，即對新一屆全國人民代表大會專門委員會的設(shè)立及其主任委員、副主任委員、委員人選的表決辦法草案進行表決。

與九屆、十屆、十一屆全國人大一樣，十二屆全國人大設(shè)立了9個專門委員會，較八屆全國人大多兩個。它們的主任委員、副主任委員都享有副省部級以上待遇。

本屆這些專門委員會的人選會在3月16日、即大會閉幕前一天下午進行表決。而為保證審查好計劃和預(yù)算報告，3月5日上午就首先表決了財政經(jīng)濟委員會主任委員、副主任委員、委員。

在第四天，也就是8日上午，代表們會通過小組會議，審議重要的選舉和決定任命的辦法草案。

這個草案相當于選舉辦法大綱，根據(jù)憲法和有關(guān)法律擬定，對選舉的重要問題一一進行了規(guī)定。

3月10日，代表們對這一草案進行表決，從而為幾天后國家領(lǐng)導(dǎo)層的產(chǎn)生做好準備。

過去這個表決一般在3月11日、也就是大會開幕后第7天舉行。與之一并進行的還有對國務(wù)院機構(gòu)改革方案介紹。

2013年提前的原因是，十二屆全國人大一次會議減少了一天會期。

這主要是把本來分散在兩個半天進行的“兩高” 報告和上述兩項議程合并在一天上午進行。同時，減少了在第一個階段最后一天下午進行的“代表團或代表按法律規(guī)定討論和提出重要議案”。

目前大興新會風，而在專業(yè)人士看來，承擔換屆任務(wù)的全國人代會的日程壓縮空間已經(jīng)很小。

陳斯喜說，1995年修改地方組織法時專門增加規(guī)定，縣級以上地方各級人大換屆選舉本級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時，至少應(yīng)有兩天時間提名、醞釀候選人。同時，考慮到基層人大會期通常較短，很難做到兩天時間全部用于選舉，因此也可以穿插安排討論其他議程。

全國人大的換屆選舉時間通常都超過兩天。雖然并沒有對換屆選舉時間提出具體要求，但從日程看，十二屆全國人大一次會議12天半的會期中，包括開閉幕式在內(nèi)共有7次全體會議，分組討論醞釀時間為16個半天。

對于政府工作報告等重要事項，需要分為代表團全體審議討論、小組審議討論，以充分進行審議討論和醞釀。

對于發(fā)言時間，目前僅對部分情況進行了規(guī)定。按照全國人大的議事規(guī)則，代表在大會全體會議上的發(fā)言不超過兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘。

人大常委會組成人員和列席人員在全體會議上發(fā)言只有一次，但是在聯(lián)組會議上可以就同一問題發(fā)言兩次。

一般情況下，聽取報告和說明的全體會議不進行發(fā)言。過去曾允許在進行表決的全體會議上發(fā)言，現(xiàn)在也改變了做法。

總之，今年十余天的會期，對于擁有2900多名全國人大代表、2300多名全國政協(xié)委員的全國“兩會”，對于16項關(guān)系國家前途的議程，并不顯得寬裕。

會議只休息一天，且是因工作程序的需要。

十二屆全國人大一次會議于會期第9天，即3月13日正式進入選舉議程。

選舉的細節(jié)

陳斯喜說，目前全國人大議事規(guī)則以及具體選舉流程在1982年新憲法頒布后已基本形成，“從實際情況看，能夠滿足對人代會及選舉的需要?！?/p>

第二階段的第一天，在上下午分代表團、小組醞釀協(xié)商全國人大常委會委員長、副委員長、秘書長、委員人選，中華人民共和國主席、副主席人選，國家中央軍委主席人選，也就是需要通過“選舉”產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人。以及審議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案。

一般在選舉中有9張選票。其中6張為選舉票：全國人大常委會委員長、副委員長、秘書長一張，常委會委員一張，國家主席、副主席一張，國家軍委主席一張，最高法院院長及最高檢察院檢察長各一張。每種選票顏色不同。

3張為表決票：國務(wù)院總理一張，副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、央行行長、審計長、秘書長一張，國家軍委副主席、委員一張。

3月14日上午先投4張，即除“兩高”外的選舉票。

國家主席當選后，會提名總理人選；國家軍委主席提名軍委副主席、委員人選。

3月15日上午再投4張：國務(wù)院總理，國家軍委副主席、委員，以及“兩高”負責人。

國務(wù)院總理通過表決后，國務(wù)院總理提名國務(wù)院組成人員。

3月16日上午表決國務(wù)院組成人員。

改革開放后一般在換屆之年都要進行國務(wù)院機構(gòu)改革。根據(jù)多位原國家部委負責人向本刊記者回顧，改革方案一般在前一年秋天基本確定框架。特別是如果成立新部委，最遲在前一年冬季就開始籌備。

而在13日及上述投票日的這幾天下午，代表們則協(xié)商醞釀相關(guān)人選。

“醞釀就是代表對候選人名單發(fā)表意見，交流看法，如果代表對其中個別候選人有不同意見，可以進行分析、比較，經(jīng)過醞釀，促進對候選人的了解，形成共識。如果有代表另提出候選人，由主席團根據(jù)在討論醞釀中較多數(shù)代表的意見，確定正式候選人名單，交由全體代表投票選舉?！标愃瓜舱f，最后由大會主席團根據(jù)較多數(shù)代表的意見確定正式候選人名單，而之前均稱為推薦候選人。

選舉票和表決票用漢文和7種少數(shù)民族文字印制。全國人大常委會委員的選舉票、國務(wù)院組成人員等的表決票，由于票面限制，只印漢文，另印少數(shù)民族文字對照表，與選舉票或者表決票同時發(fā)給少數(shù)民族代表，以便對照寫票。

在人民大會堂會議大廳的后區(qū)，設(shè)有秘密寫票處。此外，一旦計算機統(tǒng)計系統(tǒng)出現(xiàn)問題，投票仍將繼續(xù)進行，在監(jiān)票人的監(jiān)督下人工計票。

在投票日上午，在投票開始前，總監(jiān)票人、監(jiān)票人會率先向票箱中投票。投票和計票一般不會超過1個半小時。

選舉或決定的人選獲得的贊成票超過半數(shù)，始得當選或通過。十二屆全國人大常委會委員按照不少于8%的差額比例進行差額選舉。選舉時如獲得全體代表過半數(shù)贊成票的候選人超過應(yīng)選名額時，以獲得贊成票多的當選；如遇票數(shù)相等不能確定當選人時，應(yīng)就票數(shù)相等的候選人再次投票，以獲得贊成票多的當選。

在3月17日，即大會最后一天上午，先按照一般程序?qū)φぷ鲌蟾娴冗M行表決。最后兩項內(nèi)容，就是新當選的國家主席和全國人大常委會委員長講話。大會閉幕后，是媒體務(wù)求爭得一席之地的新任國務(wù)院總理的記者會。

至此，自2012年11月開始的中國黨政高層交接完成。