論環(huán)境行政合同在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的適用

■/

南昌大學(xué)

一、問(wèn)題緣起

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成績(jī)，形成“中國(guó)速度”，但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化程度不斷加深的同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題卻日益突顯并表現(xiàn)出“由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境污染反饋城市”的趨勢(shì)。自1979年我國(guó)第一部綜合性環(huán)境法律《環(huán)境保護(hù)法(試行)》[1]頒布以來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)環(huán)境污染的擔(dān)憂正在逐漸從城市擴(kuò)大到廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例也在各相關(guān)法律法規(guī)中出現(xiàn)和完善。截至2018年5月，輸入全文關(guān)鍵詞“農(nóng)村環(huán)境”，在《北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)》中《中央法規(guī)司法解釋》進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)共有407篇。其中法律27篇，行政法規(guī)63篇，司法解釋4篇，部門規(guī)章274篇，團(tuán)體規(guī)定37篇，行業(yè)規(guī)定2篇。但目前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題仍然艱巨，大氣污染、水體污染、土壤污染、生態(tài)環(huán)境污染等嚴(yán)重影響農(nóng)村環(huán)境，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求農(nóng)村環(huán)境達(dá)到更高水平，而且要在環(huán)境保護(hù)方面與城市接軌。

環(huán)境保護(hù)行政合同是環(huán)境行政部門行使環(huán)境治理行政職能、實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境治理目標(biāo)，與相對(duì)人之間設(shè)立、變更或終止與環(huán)境治理有關(guān)的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，是環(huán)境行政治理的一種新的方式。[2]學(xué)界雖然對(duì)環(huán)境保護(hù)行政合同定義、內(nèi)涵存在不同理解，但其在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)上的實(shí)際作用和效果得到大家共識(shí)。

當(dāng)下，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日漸受到各方重視，同時(shí)也取得了一定的成績(jī)，但是仍然存在著一些影響農(nóng)村環(huán)境的因素。其中，較為突出的問(wèn)題是傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)和治理模式屬于強(qiáng)權(quán)控制型，且環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)習(xí)慣于服從政令，即采取剛性管理的方式，這些手段往往無(wú)力徹底覆蓋解決點(diǎn)多面廣的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。而環(huán)境行政合同作為適應(yīng)市場(chǎng)契約精神的新興的環(huán)境行政管理方式卻并未受到環(huán)境行政部門的重視，即便是個(gè)案中有限的不成熟適用也存在不少問(wèn)題：如適用法律缺失、理論研究欠缺、配套措施不完善等。

二、環(huán)境行政合同在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的作用與意義

早在上個(gè)世紀(jì)后期，日本、美國(guó)、歐盟通過(guò)協(xié)定、協(xié)議的方式治理嚴(yán)重的化工污染，并取得了不錯(cuò)的效果。而在國(guó)內(nèi)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書是最早的環(huán)境保護(hù)合同實(shí)踐，其對(duì)象主要是城鎮(zhèn)工業(yè)污染。已有理論和實(shí)踐證明，農(nóng)村環(huán)境作為一類公共物品，政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制都不可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的最佳配置,即存在市場(chǎng)失靈和政府失靈。奧斯特羅姆認(rèn)為，“在公共事物治理過(guò)程中個(gè)人理性的結(jié)果卻是集體選擇的非理性,最終導(dǎo)致集體利益和個(gè)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的喪失?！盵3]農(nóng)村環(huán)境治理相對(duì)人在傳統(tǒng)剛性環(huán)境治理模式中處于相對(duì)被動(dòng)的地位，只是強(qiáng)制執(zhí)行命令，缺乏自主權(quán)。由于環(huán)境治理的受益人是不特定社會(huì)公眾，剛性治理模式收效甚微且不符合“十九大”關(guān)于生態(tài)環(huán)境的精神。

(一)完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度

農(nóng)村環(huán)境污染以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和生活污染為主，存在范圍廣監(jiān)管不力的困境。以現(xiàn)有的地方環(huán)境執(zhí)法力量來(lái)看，環(huán)境保護(hù)行政主體無(wú)論在組織機(jī)構(gòu)、資金、時(shí)間還是人員等方面，都不可能實(shí)現(xiàn)其對(duì)農(nóng)村污染情況的徹底監(jiān)管。而環(huán)境行政合同正好可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)模式的不足，通過(guò)與環(huán)境保護(hù)行政相對(duì)人訂立合同，它作為契約的一種，一經(jīng)生效，便具有法的效力，任何一方不得在沒(méi)有法定條件和通過(guò)法律程序的情況下更改或撤銷合同。這樣既節(jié)省了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的成本，也大大提高了監(jiān)管的效率和保護(hù)的成效。

(二)減輕農(nóng)村環(huán)境治理強(qiáng)制性特征

傳統(tǒng)環(huán)境行政治理模式下環(huán)境行政主體運(yùn)用行政力量進(jìn)行管理，具有極大權(quán)力。而作為一方重要力量的環(huán)境治理相對(duì)人只是處于政策、決定消極接受和被動(dòng)配合地位，其主體角色并沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重和實(shí)現(xiàn)，缺乏主觀能動(dòng)性。環(huán)境行政合同具有行政性和契約性雙重特征，環(huán)境行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人分別是合同的雙方當(dāng)事人，大家在自愿的情況下協(xié)商一致訂立合同，雙方既是權(quán)利主體，又是義務(wù)主體，同時(shí)也決定著合同法律內(nèi)容。新模式的改變，產(chǎn)生的影響是巨大的。一方面承認(rèn)了公權(quán)力私法化的合法性，改進(jìn)了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的手段；另一方面，改善行政主體與相對(duì)人之間關(guān)系，提高相對(duì)人的參與感和使命感，使其更多的出于自身和社會(huì)的考慮，積極努力解決發(fā)生的環(huán)境污染問(wèn)題。同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題本身涉及面廣，短期內(nèi)難以解決，傳統(tǒng)監(jiān)管模式依靠執(zhí)法部門單一的罰款、整改等處罰措施只能暫緩污染的節(jié)奏。但要想真正有效解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，必須將長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)的各種復(fù)雜具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及當(dāng)事人之間的責(zé)任借以書面的形式固定在環(huán)境行政合同中。

三、促進(jìn)環(huán)境行政合同實(shí)施建議

(一)完善環(huán)境行政合同法律法規(guī)

在我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家層面的法律規(guī)范中，三大“行政程序法”[4]都沒(méi)有相關(guān)條文規(guī)定行政合同；《環(huán)境保護(hù)法》《清潔生產(chǎn)法》《大氣污染防治法》等環(huán)保法律中也并未提及環(huán)境行政合同的概念。同時(shí)，即便環(huán)境行政合同在地方實(shí)踐中取得一定成效，由于沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的保障，其效力容易為人所質(zhì)疑，一旦發(fā)生糾紛則無(wú)合法正當(dāng)依據(jù)。因此，早日將環(huán)境行政合同納入立法議程，提供法律支持，以改善農(nóng)村環(huán)境、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。

(二)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)相關(guān)宣傳教育

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生很大程度受傳統(tǒng)環(huán)境意識(shí)和自身習(xí)慣的影響，甚至一些口頭流傳的俗語(yǔ)更是深入人心，如“不干不凈，吃了沒(méi)病”。他們長(zhǎng)期以來(lái)的生活方式?jīng)Q定了其對(duì)周邊環(huán)境狀況的認(rèn)知態(tài)度，即漠視、無(wú)所謂、無(wú)暇顧及。這就表明我們無(wú)論使用何種手段改善農(nóng)村環(huán)境，都必須首先考慮如何提升廣大農(nóng)民自身的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓其認(rèn)識(shí)到農(nóng)村環(huán)保的重要意義和實(shí)際益處，改變以往忽略生活環(huán)境，只顧個(gè)體發(fā)展的過(guò)程。從而，在觀念上樹立起愛護(hù)環(huán)境、重視環(huán)保的風(fēng)氣，消除 “農(nóng)村生活垃圾隨處扔，人畜糞便不處理”的窘境。具體來(lái)講，一要開展農(nóng)村環(huán)保教育“進(jìn)課堂、進(jìn)村戶、進(jìn)機(jī)關(guān)”。農(nóng)村學(xué)校要為接受基礎(chǔ)義務(wù)教育的學(xué)生開設(shè)農(nóng)村環(huán)保專題課，村委會(huì)要將農(nóng)村環(huán)保科普知識(shí)宣傳到戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)基層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)帶頭宣揚(yáng)農(nóng)村環(huán)保意識(shí)；二是通過(guò)政府、環(huán)保組織、高校學(xué)生自愿者組成宣講隊(duì)，下基層為農(nóng)民宣講農(nóng)村環(huán)保的好處，同時(shí)帶去實(shí)用的農(nóng)村環(huán)保小技術(shù)進(jìn)行推廣，從知識(shí)、意識(shí)兩方面開展環(huán)保教育。

(三)完善配套政策措施

相比傳統(tǒng)行政手段，環(huán)境行政合同作為一種治理和改善農(nóng)村環(huán)境的新方法，其力度相對(duì)緩和，同時(shí)也較容易被農(nóng)村居民所接受。但由于環(huán)境治理的過(guò)程需要一定的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，單憑一紙合同將義務(wù)分配給相對(duì)人，可能難以達(dá)到預(yù)期的效果。因此，環(huán)境行政主體在訂立合同過(guò)程中，一方面應(yīng)將必要的技術(shù)指導(dǎo)作為自己的義務(wù)之一，列明在環(huán)境行政合同內(nèi)，以確保合同的另一方當(dāng)事人能準(zhǔn)確的獲得技術(shù)上支持；另一方面，應(yīng)當(dāng)同時(shí)賦予環(huán)境行政主體對(duì)合同履行情況的監(jiān)督權(quán)。該項(xiàng)權(quán)利不同于傳統(tǒng)的行政權(quán)力，其依據(jù)是雙方達(dá)成合意的環(huán)境行政合同。此外，為了取得更好的實(shí)施效果，還應(yīng)建立起針對(duì)環(huán)境行政合同雙方之間的磋商機(jī)制，及時(shí)交流最新信息，環(huán)境行政主體根據(jù)合同的履行情況，調(diào)整細(xì)節(jié)并做出相應(yīng)的指導(dǎo)。