我國農(nóng)村義務(wù)教育政策執(zhí)行的困境與對策

摘要：我國現(xiàn)階段實行的“九年制義務(wù)教育”政策在執(zhí)行的過程中，雖然已經(jīng)取得了一定的成就，但仍存在教育經(jīng)費不足、辦學(xué)條件差，師資力量薄弱、教學(xué)質(zhì)量低，教育負(fù)擔(dān)沉重、輟學(xué)率較高等困境。究其原因，主要在于政策自身因素，政策執(zhí)行者缺陷，政策執(zhí)行資源不足以及政策目標(biāo)群體的遵從度差。為了促進(jìn)教育政策順利地執(zhí)行，必須采取適當(dāng)有效的措施，切實維護(hù)農(nóng)村地區(qū)孩子的入學(xué)權(quán)利，推動農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)社會公平。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；義務(wù)教育；政策執(zhí)行

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0228-02一、農(nóng)村義務(wù)教育政策執(zhí)行中的困境

改革開放以來，我國在“科教興國”的國策下，教育被擺在了優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，在這一政策下我國的義務(wù)教育取得了驕人的成績，但是政策在農(nóng)村地區(qū)的執(zhí)行還是存在困境的。

（一）教育經(jīng)費不足，辦學(xué)條件差

近年來，我國雖不斷地加大對農(nóng)村教育的投入，但是就總體而言，我國的教育經(jīng)費的投入還是不足的，在全國5721.7萬在校初中生中，農(nóng)村學(xué)校的比重是57.2%，而所占教育經(jīng)費相應(yīng)比重僅為47.6%，全國初中生人均教育費支出為1102.50元，其中城鎮(zhèn)1423.85元，農(nóng)村為861.64元，城鎮(zhèn)與農(nóng)村生均支出比為100.0：60.5。小學(xué)生生均教育費支出625.45元，其中城鎮(zhèn)為841.11元，農(nóng)村為519.6元，城鎮(zhèn)與農(nóng)村生均教育費支出比為100.0：61.7。由于教學(xué)經(jīng)費不足，學(xué)校的教學(xué)設(shè)備不齊全，一些學(xué)校連最基本的桌椅板凳都是殘全不全的，更別說昂貴的實驗器材、教學(xué)用具了。有的學(xué)校沒有正規(guī)的操場、籃球場、足球場，有的學(xué)校沒有圖書室，就算有圖書室藏書量也是極少的，圖書的種類少，數(shù)量少，藏書多數(shù)內(nèi)容陳舊，無法滿足時代的需求。

（二）師資力量薄弱，教學(xué)質(zhì)量低

農(nóng)村地區(qū)教師的工資待遇和福利待遇相對于沿海及發(fā)達(dá)城市而言是偏少的，還時有拖欠教師工資的情況發(fā)生。這就使得許多農(nóng)村的教師都“跳槽”到經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，教師辭職、調(diào)職的情況常常發(fā)生，造成了教師隊伍數(shù)量上的短缺和結(jié)構(gòu)上的短缺。這也使得農(nóng)村學(xué)校存在許多代課老師。據(jù)統(tǒng)計，2001年農(nóng)村初中代課教師有65005人，占全部專任教師的4%；農(nóng)村小學(xué)代課教師為515394人，占全部專任教師的13.6%。這些代課老師許多都是退休的老師或者是沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)的人，他們多數(shù)教學(xué)方式單一，知識面狹窄根本無法滿足現(xiàn)代化的素質(zhì)教育的要求，教學(xué)質(zhì)量堪憂。

（三）教育負(fù)擔(dān)沉重，輟學(xué)率較高

農(nóng)村學(xué)校合并的事實使得部分學(xué)生需要坐車才能去學(xué)校，這額外增加了家庭的教育支出，此外，學(xué)生還要支付自己的伙食費甚至是住宿費，在無形之中加重了家長的教育負(fù)擔(dān)，許多家長根本無法承擔(dān)額外的教育支出。2005年初，中央黨校發(fā)布的一份報告指出，近幾年農(nóng)村學(xué)生的輟學(xué)率、流失率偏高，初中生輟學(xué)率上升，有的地方農(nóng)村輟學(xué)率高達(dá)10%以上。曾幾何時，在中國，出鄉(xiāng)村的主要三種形式其中一種就是讀書，這里的讀書主要是上大學(xué)，鄉(xiāng)下人把讀書考大學(xué)看成是孩子的最佳進(jìn)城的途徑，但是隨著大學(xué)的擴(kuò)招，目前大學(xué)生就業(yè)困難等問題，加之打工已經(jīng)成為現(xiàn)今孩子進(jìn)城“流行的”方式，大學(xué)生已經(jīng)不再那么受到農(nóng)村人的“待見”，因此家長也就選擇了讓自己的孩子不再浪費時間在學(xué)習(xí)上。二、造成農(nóng)村義務(wù)教育政策執(zhí)行困境的原因

中國有句古話是說要“對癥下藥”，我們要找到導(dǎo)致事情發(fā)--生的原因，分析導(dǎo)致問題存在的原因，才能夠“治標(biāo)又治本”。真正解決問題。

（一）義務(wù)教育政策本身科學(xué)性不足

人是理性人，各項政策的最后決策者都是人，決策者的有限理性表現(xiàn)為他所掌握的與教育政策制定有關(guān)的知識的不完備性，還表現(xiàn)為在教育活動中對困難的預(yù)見性，以及表現(xiàn)為在超出其感知限度的技能、習(xí)性和反應(yīng)能力方面的受限制性。它的科學(xué)性不足主要是體現(xiàn)在它的不公平性上。就目前義務(wù)教育政策制定來看，教育政策的內(nèi)容太具體，忽視了每個地區(qū)有其不同的地區(qū)特色、人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，制定教育政策時完全沒有考慮到農(nóng)村地區(qū)的情況的特殊性，政策缺乏一定的靈活性，不能夠?qū)φ吒鶕?jù)農(nóng)村地區(qū)的實際情況做出調(diào)整。

（二）義務(wù)教育政策的執(zhí)行人員自身的不足

任何政策的實施一定離不開政策的執(zhí)行者——人。人是政策執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵因素。人畢竟是作為社會人存在，因此他們總是會被各種利益左右，在義務(wù)教育政策執(zhí)行過程中也不免如此，學(xué)校為了彌補資金的不足實行變相收費，政府為了提高績效就重點扶持城市的學(xué)校，從事教育公平研究的楊東平學(xué)者指出：“長期以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的‘城市中心’的價值取向，國家的公共政策優(yōu)先滿足，甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益?！边@些都違背了義務(wù)教育精神，義務(wù)教育政策在農(nóng)村地區(qū)被扭曲執(zhí)行。

（三）義務(wù)教育政策的執(zhí)行的資源不足

任何政策的執(zhí)行都需要充足的資源，否則就不能實現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。其中，作為政策執(zhí)行資源的基礎(chǔ)的經(jīng)費資源和物質(zhì)資源是最重要的政策執(zhí)行資源。在教育投入中農(nóng)村義務(wù)教育投入比重所占份額仍然很低，2006--2010年全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革累計新增經(jīng)費，由原來的2 182億元至少增加到2652億元，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費占GDP的比重也不足1%。除了資金不足之外，師資力量的供給不充足是比較明顯的。在很多農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的師資隊伍都呈現(xiàn)出斷層的現(xiàn)象，無法補充到年輕的優(yōu)秀老師。

（四）義務(wù)教育政策的目標(biāo)群體對義務(wù)教育政策的遵從度差

如果政策的目標(biāo)群體對于該項政策的目標(biāo)指向、遵循原則和內(nèi)容規(guī)定沒有強烈的認(rèn)同感，他們往往會采取消極配合，馬虎做事的態(tài)度，從而影響該政策的執(zhí)行效果。就政府來看，他們追求的政府的績效，帶有功利主義色彩，他們往往犧牲農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展來成就城市義務(wù)教育，甚至將教育資金挪做他用。就老師來看，農(nóng)村教師的發(fā)展空間不大，他們接受培訓(xùn)的機會較少，面對的競爭也少，因此他們中有些人漸漸就失去了動力，滿足于現(xiàn)狀，不探索更好的教學(xué)方式；而有的優(yōu)秀教師則是人往高處走，辭職、調(diào)職多有發(fā)生。就家長來看，他們往往認(rèn)為孩子讀書考不上大學(xué)都是沒用的，即使考上大學(xué)也要面對巨大的就業(yè)壓力，義務(wù)教育對于他們來說是沒有任何經(jīng)濟(jì)收益的。因此，他們寧愿自己的孩子少讀一點書，早點出去賺錢養(yǎng)家。

三、突破農(nóng)村義務(wù)教育政策執(zhí)行困境的對策

前面我們分析了義務(wù)教育政策執(zhí)行的困境以及原因，在政策執(zhí)行過程中最重要的就是執(zhí)行，否則一切都是空談，目前我們需要做的就是找出完善政策執(zhí)行的對策，便于政策有效地執(zhí)行。

（一）制定農(nóng)村義務(wù)教育的單行文本政策

我國公共政策學(xué)者謝明在他的公共政策概論中解釋公共政策的定義時引用了美國學(xué)者戴維·伊斯頓（David Easton）在《政治系統(tǒng)：政治學(xué)現(xiàn)狀研究》一書中的一句話：“政策是對全社會的價值做權(quán)威性的分配?！苯逃呤枪舱叩囊环N類型，是指為了解決教育領(lǐng)域所產(chǎn)生的公共問題，政黨、立法機構(gòu)、政府等所制定的教育方針、行動綱領(lǐng)、教育法規(guī)、條令條例等多種行為規(guī)范和活動過程的總稱，是對教育工作的目的、策略和途徑的總體規(guī)定。我國現(xiàn)階段的教育政策比較概括，缺乏針對性的文本政策，我國農(nóng)村的特殊實際要求政府在制定教育政策時，要根據(jù)農(nóng)村教育發(fā)展的特殊實際，綜合農(nóng)村發(fā)展的實際情況，從而確定適合農(nóng)村的教育發(fā)展目標(biāo)，不能讓農(nóng)村的教育目標(biāo)脫離實際。搞“噱頭”教育。除此之外還要制定相關(guān)的法律本文，要健全現(xiàn)有的法律制度，制定針對農(nóng)村地區(qū)的教育法，能夠解決農(nóng)村教育制度上的缺陷，加強農(nóng)村義務(wù)教育體系的穩(wěn)定性，從而保障農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（二）提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)

這里我們將政策執(zhí)行者概括為政府官員及教師。對于政府官員，首先是要提高uu3P5dbx/nFTI+c6/cu6NQ==其政治素養(yǎng)即其對政策的理解能力等。對政府官員進(jìn)行教育培訓(xùn)，例如讓他們攻讀MPA，學(xué)習(xí)公共政策課程，提高專業(yè)知識素養(yǎng)，能夠獨立地分析、理解政策的內(nèi)容和政策目標(biāo)。除此之外還要定期進(jìn)行思想政治課程的教育，減少他們的功利主義思想，做好人民的公仆。對于教師，不僅要提升教師職業(yè)專業(yè)化程度，還要提升教師職業(yè)道德。建立教師進(jìn)修制度，確保農(nóng)村教師能夠得到培訓(xùn)、進(jìn)修的機會，豐富他們的知識儲備，改善教學(xué)方式。另一方面，還要提升教師的職業(yè)道德，開展思想道德教育等各種活動，培養(yǎng)他們的奉獻(xiàn)精神.激發(fā)他們的工作熱情及奉獻(xiàn)精神。

（三）加大農(nóng)村義務(wù)教育的資源投入

現(xiàn)有的農(nóng)村教育的財政經(jīng)費主要是地方政府承擔(dān)。2005年建立了農(nóng)村義務(wù)教育公共財政保障機制，其中，最關(guān)鍵的是建立了中央與地方分項目，按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的新機制。這也就要求提高中央和省級政府的財政供給水平，緩解縣級政府的財政壓力，實現(xiàn)資源的宏觀調(diào)控，緩解當(dāng)前教育發(fā)展失衡的現(xiàn)狀。中央可以保證教師的工資發(fā)放，省級政府可保證給學(xué)生免費發(fā)放教材，縣鄉(xiāng)級政府保證學(xué)校的日常運轉(zhuǎn)。更重要的是要建立完善?？顚Ｓ玫呢斦w制，這樣就避免政府部門將發(fā)展農(nóng)村地區(qū)教育的資金用于其他提高其政績的工程上，這樣也為教育發(fā)展?fàn)I造了一個寬松的環(huán)境。

（四）加大對農(nóng)村義務(wù)教育政策的宣傳教育力度

要加大對義務(wù)教育政策在農(nóng)村的宣傳力度，可以用上門宣傳，村村開展宣傳講座等方式，讓家長們能夠了解教育對孩子未來發(fā)展的重要性，要讓家長看到教育投資是一項長遠(yuǎn)的投資，能夠改變孩子一生的命運，從而增加家長對教育政策的認(rèn)同感，減少抵觸心理。

（責(zé)任編輯：王蘭爽）