對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律構(gòu)建

摘要：農(nóng)民土地被征收造成其生存失去保障，引發(fā)的惡性事件時(shí)有發(fā)生，給社會(huì)的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響，其所隱含的社會(huì)矛盾也很深。因此，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行法律構(gòu)建，保護(hù)他們的合法權(quán)益是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定繁榮、促進(jìn)城市化穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；征地補(bǔ)償；法律構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，道路交通、能源建設(shè)、工業(yè)同、大學(xué)城、商業(yè)區(qū)、住宅樓等建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，大量農(nóng)村土地被征收，導(dǎo)致失地農(nóng)民激增，其生活無(wú)法得到保障。因此，有必要重新審視我國(guó)土地征用法律規(guī)定的不足，從而構(gòu)建一個(gè)能夠有效保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的法律制度。

一、當(dāng)前農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第2條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?7條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。此外《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)為農(nóng)村土地征收提供了法律依據(jù)。

國(guó)土部2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實(shí)行“增減掛鉤”，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。此辦法一出臺(tái)，立馬帶來(lái)了巨大的負(fù)面效應(yīng)。

據(jù)估計(jì)，目前全國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過(guò)2000萬(wàn)人。民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長(zhǎng)聞連利認(rèn)為“隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。失地農(nóng)民數(shù)量增加所引起的后果是非常嚴(yán)重的，這些失地農(nóng)民成為三無(wú)農(nóng)民（無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保），因征地引發(fā)的群體性事件、惡性事件頻發(fā)，給社會(huì)的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農(nóng)民失地的法律原因分析

（一）對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定籠統(tǒng)

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

但法律認(rèn)定的“集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體，農(nóng)地到底屬于哪級(jí)集體所有，相關(guān)法律沒(méi)有作出明確規(guī)定。并且在實(shí)際操作過(guò)程中，征收補(bǔ)償往往被各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)各種名義克扣，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地征收過(guò)程中的另外一個(gè)問(wèn)題就是：既然集體組織是農(nóng)村土地的所有人，其在土地的征收過(guò)程中應(yīng)當(dāng)起著主導(dǎo)作用，但是在征收的過(guò)程中，國(guó)家基本是通過(guò)行政手段。自上而下的進(jìn)行征收，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)對(duì)自己的土地沒(méi)有參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

（二）對(duì)農(nóng)民土地征收程序的不合理

根據(jù)2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第14條規(guī)定：健全征地程序：農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受保護(hù)，享有征地前的告知權(quán)、聽(tīng)證權(quán)以及征地補(bǔ)償機(jī)制和糾紛的解決機(jī)制的保護(hù)，但是實(shí)際上，由于具體的實(shí)施措施不明確，農(nóng)民得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。

（三）土地補(bǔ)償和收益分配的不合理

對(duì)于土地補(bǔ)償問(wèn)題，《土地管理法》第47條雖然明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以正確體現(xiàn)地塊的級(jí)差地租及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

對(duì)土地收益分配和管理問(wèn)題，《土地管理法》實(shí)施條例第26條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農(nóng)民的得到的補(bǔ)償十分有限。

三、國(guó)外對(duì)失地農(nóng)民法律保護(hù)的做法

（一）強(qiáng)調(diào)公益目的

19世紀(jì)英國(guó)的《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā反_認(rèn)了土地的使用目的必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項(xiàng)目帶來(lái)的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國(guó)，更加注重征地的公益性，在進(jìn)行土地征收前要進(jìn)行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴(yán)格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)的單位。為防止土地被任意征用，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴(yán)格征地程序

英國(guó)在征地程序方面，首先要召開(kāi)一個(gè)是否動(dòng)用征地權(quán)利的調(diào)查會(huì)，聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，并指定一位獨(dú)立督察員進(jìn)行評(píng)估。接著由獨(dú)立督察員將評(píng)估意見(jiàn)向國(guó)務(wù)大臣報(bào)告，最終由國(guó)務(wù)大臣確認(rèn)此項(xiàng)目是否適用《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā贰?/p>

美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！睆亩梢钥闯觯恋卣饔帽仨毦邆淙齻€(gè)要件：正當(dāng)法律程序、合理補(bǔ)償和公共使用。

（三）征地安置補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化

許多國(guó)家的征地補(bǔ)償是建立在市場(chǎng)化的基礎(chǔ)之上的，也就是說(shuō)，征地補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)。土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，按照征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格給足補(bǔ)償；土地賠償金是對(duì)土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。

英國(guó)的征地補(bǔ)償是按照被征地方所受利益損失的市場(chǎng)價(jià)值來(lái)計(jì)算。如果被征土地涉及到商鋪，還會(huì)得到一筆由于搬遷造成商業(yè)損失的補(bǔ)償。

美國(guó)法律規(guī)定：政府因發(fā)展公共事業(yè)而征地，個(gè)人要做出讓步，但是，政府必須提出需要征地的充分理由，以及不低于市場(chǎng)價(jià)格的足夠補(bǔ)償。根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法，土地征收費(fèi)用包括：（1）合理補(bǔ)償。指賠償被征土地方的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括土地的現(xiàn)有價(jià)值和土地未來(lái)贏利的折扣價(jià)格。（2）間接損失。補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致鄰接土地所有者、經(jīng)營(yíng)者的損失，充分保障了土地所有者的利益。四、對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律構(gòu)建

借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在征地過(guò)程中的實(shí)踐和立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體情況，盡快修訂現(xiàn)行《土地管理法》及有關(guān)法律中關(guān)于征地制度的規(guī)定，或者直接制定一部《土地征收法》，制定詳細(xì)且有可操作性的條文來(lái)規(guī)范各級(jí)政府的征地權(quán)，完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制：

（一）完善征地制度，建立公共利益保障機(jī)制。

我國(guó)法律規(guī)定了“公共利益”這一概念，但如何界定“公共利益”并沒(méi)有明示，導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中對(duì)其解釋適用的混亂，侵害了被征地農(nóng)民的利益。因而，可以適當(dāng)借鑒國(guó)外的做法，進(jìn)行“公共利益”的詳細(xì)界定，從而限制行政部門的隨意性。

筆者認(rèn)為，公共利益的界定只是一個(gè)技術(shù)手段，至于如何保障征地的公益性，則是保護(hù)失地農(nóng)民的核心所在，即誰(shuí)有權(quán)來(lái)判定征地的公益性。在美國(guó)，征收是否為了“公共用途”是民選議會(huì)的獨(dú)斷性權(quán)利，法院只是來(lái)執(zhí)行議會(huì)的決定且不能以自己對(duì)公共用途的理解去任意判斷。人民是“公共利益”的最可靠的保障者，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大的作用，由縣級(jí)以上人大決定土地征收是否符合公共利益以及征收計(jì)劃和補(bǔ)償方案，這樣總比只在“公共利益”的內(nèi)容上做文章要有效地多。

（二）嚴(yán)格征地程序，保證失地農(nóng)民的知情權(quán)。

征地行為是憲法法律賦予行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力，也是對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)厲的制約，關(guān)系到眾多人的切身利益，因此征地應(yīng)該嚴(yán)格的法律程序。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)保證下列程序的良好運(yùn)作：（1）征地前的聽(tīng)證程序。聽(tīng)證過(guò)程中要讓失地農(nóng)民有充分的發(fā)言權(quán)，確定征地行為是否可行，從總體權(quán)衡如何最佳利用土地和保障被征地農(nóng)民的權(quán)益的最好保障。（2）公告程序。在征地申請(qǐng)被審核批準(zhǔn)后，政府部門應(yīng)將擬征地的用途、位置和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，以公告告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。（3）采取英國(guó)的做法，盡量避免采取強(qiáng)制性手段，有權(quán)征用土地的部門多采取與土地所有者合作的形式獲得土地。（4）土地征用的法律救濟(jì)程序。確保農(nóng)民在土地征用中發(fā)生糾紛時(shí)，可以提起行政復(fù)議、行政訴訟、刑事訴訟和國(guó)家賠償。

（三）明確征地市場(chǎng)化，明確失地農(nóng)民的參與。

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)屬于集體，農(nóng)民對(duì)土地僅是使用權(quán)?，F(xiàn)實(shí)的做法，在確定擬征地塊的價(jià)格時(shí)應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，失地農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方與土地市場(chǎng)的購(gòu)買者直接談判并確定市場(chǎng)交易價(jià)格。

（四）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

就耕地來(lái)言，具體補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上物補(bǔ)償費(fèi)，直接忽視了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在。筆者認(rèn)為，應(yīng)采取完全補(bǔ)償原則，在涉及具體補(bǔ)償制度時(shí)，要細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，大幅度提高現(xiàn)行征地三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采用世界上許多國(guó)家（如美國(guó)、英國(guó)等）征地早已采取事先補(bǔ)償機(jī)制，借鑒其通用做法，征用補(bǔ)償為兩部分：土地征用費(fèi)和土地賠償金；同時(shí)還考慮到附近的土地所有者因此而蒙受的損失，也一并給予補(bǔ)償。

（五）明確細(xì)化補(bǔ)償費(fèi)用的分配，確保失地農(nóng)民的生活。

目前，補(bǔ)償費(fèi)用大部分歸集體所有，失地農(nóng)民只得到一小部分。集體是土地所有權(quán)的法律主體，應(yīng)當(dāng)占有征地補(bǔ)償費(fèi)用的一部分作為土地被征用的補(bǔ)償。這部分費(fèi)用應(yīng)當(dāng)作為集體公有財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)成為集體中每一個(gè)成員的基本保障基金。失地農(nóng)民作為直接的受害者，應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償?shù)拇蟛糠郑ㄈ?0%以上）作為今后的生活和再就業(yè)啟動(dòng)資金。從資金管理的安全角度來(lái)說(shuō)，對(duì)其他歸集體部分的土地補(bǔ)償費(fèi)要作為專項(xiàng)保障金預(yù)留，可以由縣級(jí)以上社會(huì)保障資金財(cái)政專戶管理，專項(xiàng)用于失地農(nóng)民后續(xù)生活和養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。五、結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，征地問(wèn)題的最終解決在于制定并頒布一個(gè)完善的土地征用法律，通過(guò)這部法律來(lái)詳細(xì)的約束過(guò)于強(qiáng)大的行政力量，使其依法征地并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，希望通過(guò)本文能對(duì)征地補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄆ鸬綊伌u引玉的作用。

（責(zé)任編輯：陳麗敏）