地方財政支出績效評價的實證分析

[摘 要]本文通過對地方財政支出績效評價問題的深入系統(tǒng)研究，結(jié)合江蘇省徐州市泉山區(qū)政府的財政支出進行實證分析，在基于平衡計分卡的財政支出績效評價體系的思路和方法上，研究我國的地方財政支出績效評價體系，有效促進財政支出績效評價體系的不斷發(fā)展和完善，引導(dǎo)和規(guī)范各級政府財政支出行為。

[關(guān)鍵詞]財政支出；績效評價；平衡計分卡法

[中圖分類號]F812.45 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）12-0033-04

財政支出績效管理和評價，是一種比較先進的財政支出管理制度，其含義是指運用科學(xué)、合理、規(guī)范的績效評價方法，采取統(tǒng)一的評價標準，按照績效的內(nèi)在原則，對財政支出行為過程及其效果（包括經(jīng)濟績效、政治績效和社會績效）進行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。它的有效實施，不僅可以提高財政管理水平、資源配置效率和使用效率，達到完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，而且符合建立廉潔高效的現(xiàn)代政府的要求。本文將平衡計分卡法運用到財政支出績效評價中，構(gòu)建了一個財政支出績效評價指標體系，選取徐州市泉山區(qū)2009年度的財政支出各項指標和部分大城市中心城區(qū)相應(yīng)指標，進行實證分析，最后結(jié)合研究結(jié)果，對完善我國財政支出績效評價現(xiàn)狀提出了建立統(tǒng)一的法律保障，制定規(guī)范、科學(xué)的指標評價體系，形成規(guī)模的財政支出績效評價數(shù)據(jù)和信息管理系統(tǒng)，完善財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用體系等方面的建議。

1 平衡計分卡的理論基礎(chǔ)

績效評價時代的平衡計分卡是始于1992年《哈佛商業(yè)評論》上刊登了卡普蘭和諾頓的論文：《平衡計分卡：測量績效驅(qū)動因素的新方法》。論文認為傳統(tǒng)的績效測量的方法只重視財務(wù)指標，忽視了其他方面的能力，所以為了企業(yè)健康發(fā)展，必須要利用其他的非財務(wù)指標，因此創(chuàng)立了四個維度的新的績效評價模型，主要是從顧客視角、內(nèi)部視角、創(chuàng)新學(xué)習(xí)視角和財務(wù)視角去衡量企業(yè)的業(yè)績。平衡計分卡經(jīng)過發(fā)展，已經(jīng)遠遠超越了傳統(tǒng)的平衡計分卡的概念和內(nèi)涵，發(fā)展為“描述戰(zhàn)略、衡量戰(zhàn)略、管理戰(zhàn)略、執(zhí)行戰(zhàn)略”的平衡計分卡，是企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行的管理系統(tǒng)。

2 地方財政支出績效評價的具體指標選取

在我國，地方政府主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級，各層次的組織結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性，考慮到數(shù)據(jù)的可得性，選取市區(qū)級政府作為地方政府的代表。

在選取地方財政支出績效評價指標時，以平衡計分卡理論為基礎(chǔ)，從四個類別，即公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的效率、內(nèi)部運轉(zhuǎn)管理、即期財務(wù)經(jīng)濟和遠期發(fā)展前景，提出了在財政支出績效評價中平衡計分卡的指標體系。表1為選取的具體指標。

2.1 財務(wù)指標

財政支出有很多種分類方法，在我國都是采用按用途分類，可以全面反映地方政府一定時期內(nèi)所實行的方針政策，以及該階段財政支出具體運用于哪些方面，從而統(tǒng)籌安排財政資金滿足政治經(jīng)濟和社會發(fā)展等諸多方面的需要。

2.1.1 財政支出規(guī)模效益指標

人均財政支出增長率=當期人均財政支出÷基期人均財政支出-1

財政支出規(guī)?？冃а芯磕軌蛑苯臃从池斦С鲞\行總體狀況，通過這種方法能夠很好的研究財政支出績效體系，并且能夠提高財政支出的整體績效水平。

2.1.2 財政支出配置效益指標

科學(xué)技術(shù)經(jīng)費（科技三項費）增長率=當期的科技支出經(jīng)費÷基期的科技支出經(jīng)費-1

財政教育支出比重的增長率=當期教育支出占預(yù)算支出的比重÷基期教育支出占預(yù)算支出的比重-1

財政社會保障支出比重的增長率=當期社會保障支出占預(yù)算支出的比重÷基期教育保障支出占預(yù)算支出的比重-1

以上三項指標可以不同程度的反映了一定時期內(nèi)地方政府在不同流域分配財政資金的比例和工作重點。

2.1.3 財政支出使用效績指標

第三產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值的比重=第三產(chǎn)業(yè)增加值÷生產(chǎn)總值

人均生產(chǎn)總值增長率=當期人均生產(chǎn)總值÷基期人均生產(chǎn)總值

居民可支配收入增長率=當期居民可支配收入÷基期居民可支配收入-1

萬元GDP能耗=全社會綜合能耗量÷GDP

上面四項指標理論上是評價每筆或每一大類財政支出的使用效績，但實踐中無法運用。因此本文準備間接運用上面的四項指標，運用預(yù)算表中的評價目標，或者按領(lǐng)域劃分來進行評價。

2.2 客戶指標

財政支出所提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)會產(chǎn)生讓顧客即國民滿意的社會效益。但這種效益無法直接衡量。因此，本文借助徐州市泉山區(qū)現(xiàn)有的社會公眾滿意度調(diào)查，從側(cè)面反映財政支出的社會滿意度；用財政對各街道辦事處的財政撥款占該辦事處總支出的比重來反映地方政府對改善社區(qū)人民生活水平的努力程度。從具可操作性考慮，選取的指標還較為合適。

（1）社會公眾滿意度=滿意人數(shù)（度）÷調(diào)查總?cè)藬?shù)

（2）基層財政支出支持度=財政撥款÷街道財政支出總額

2.3 內(nèi)部運轉(zhuǎn)成效指標

優(yōu)秀的客戶績效來自組織中所發(fā)生的程序、決策和行為，所以企業(yè)要滿足社會公眾的需要，就必須提高自身的組織修養(yǎng)，內(nèi)部的管理流程也必須制定標準加以明確，政府也相當于一個企業(yè)組織，所以要想優(yōu)化財政系統(tǒng)必須借鑒企業(yè)內(nèi)部運轉(zhuǎn)系統(tǒng)的發(fā)展模式。

（1）支出預(yù)算準確度=支出預(yù)算總額÷支出決算總額

預(yù)算編制是財政支出管理的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制的質(zhì)量在很大程度上決定著預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和預(yù)算資金的使用效益。

（2）政府采購招標比例=招標采購金額÷政府采購總額

完善、合理的政府采購對社會資源的有效利用，提高財政資金的利用效果起到很大的作用，因而是財政支出管理的一個重要環(huán)節(jié)。

（3）支出審核節(jié)約程度=審核節(jié)約金額÷支出預(yù)算總額

當前財政支出增長過快、效益不高、對經(jīng)濟增長的貢獻率比較低的狀況還沒有得到明顯改善。財政支出審核、評審正是在支出管理改革不斷深化的背景下應(yīng)運而生的，是支出預(yù)算管理的有機組成部分。

2.4 學(xué)習(xí)與成長——遠期發(fā)展指標

本文結(jié)合地方財政預(yù)算和支出的分類，選擇下面的四個指標作為財政支出績效評價的遠期發(fā)展指標類。

（1）財政民生支出拉動系數(shù)=各類民生支出÷財政民生支出預(yù)算

（2）財政教育支出拉動系數(shù)=各類教育支出總額÷財政教育支出預(yù)算

（3）財政科技支出拉動系數(shù)=各類科級支出總額÷財政科技支出預(yù)算

（4）財政基建支出拉動系數(shù)=全社會基建支出總額÷財政基建支出預(yù)算

3 徐州地方財政支出績效評價實證分析

通過對地方財政支出績效指標的簡單分析，本部分將根據(jù)選取的指標進行匯總打分以對徐州市泉山區(qū)的地方財政支出的績效進行分析。所使用的數(shù)據(jù)均來自徐州市泉山區(qū)2009年度的財政收支表，包括收入與支出的具體執(zhí)行情況。

3.1 各部分指標得分情況

3.1.1 財務(wù)指標類得分情況

計分標準采用徐州市的考核體系設(shè)置，滿分標準設(shè)置為100分，具體分值如表2所示。

以全國部分大城市中心城區(qū)數(shù)據(jù)為參照對比，采用功效系數(shù)法，計算標準及結(jié)果如表3所示。

3.1.2 客戶指標類得分情況

滿分標準設(shè)置為100分。結(jié)果如表4所示。

3.1.3 內(nèi)部運轉(zhuǎn)成效類得分情況

滿分標準100分，具體分值如表5所示。

3.1.4 遠期發(fā)展指標得分情況

遠期發(fā)展指標的得分情況如表6所示。

3.2 指標權(quán)重設(shè)置及評價結(jié)果

運用德爾菲法，依據(jù)專家經(jīng)驗和調(diào)查問卷的方式，將各項指標權(quán)重設(shè)置，如表7所示。

按照指標權(quán)重設(shè)置，計算出徐州市泉山區(qū)2009年財政支出績效評價綜合得分，如表8所示。

經(jīng)過綜合評價分析，以滿分為100分，60分為及格分為標準，徐州市泉山區(qū)的財政支出績效評價得分為83.8794分，評價結(jié)果為良好。

3.3 對徐州市泉山區(qū)財政支出績效評價結(jié)果的分析

通過上述運用平衡計分卡法對財政支出進行績效評價的過程，可以對徐州市泉山區(qū)財政支出績效評價結(jié)果，做出如下分析：

（1）從83.8794的得分來看，徐州市泉山區(qū)的財政支出較為合理。將四個類別的指標做滿分為100分的標準化比較，四類指標的得分如表9所示。

由各個指標的得分可以看出，徐州市泉山區(qū)的遠期發(fā)展前景還是比較好的，但是客戶指標表現(xiàn)得不是很好，也就是政府所提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量有待提高。

（2）從財政支出的結(jié)構(gòu)上來看，社會保障支出比重增長率在財政支出中明顯的比較落后，跟不上經(jīng)濟增長的步伐。從選取的財政支出財務(wù)指標的科技經(jīng)費增長比重、教育經(jīng)費的增長比重和社會保障的增長比重來看，社會保障的增長比重要比科技經(jīng)費和教育經(jīng)費的增長比重要低。說明該區(qū)在社會報障支出的投入力度和比例都不夠理想有待調(diào)整。

（3）由于采用平衡計分卡法進行地方財政支出績效評價這還屬于第一次，所以沒有辦法找到相似的評價結(jié)果進行橫向比較，因此也就沒有辦法對該區(qū)的財政支出績效水平確定一個水平。此外，由于資料比較有限，時間跨度不長以及財政體制的各種變化，所以，該區(qū)財政支出績效評價也沒有能夠進行縱向的測算和比較，所以，缺乏這個區(qū)的財政支出績效的歷史趨勢的分析和縱向的比較分析。受到以上各方面原因的影響，所以對財政支出績效的評價不是很全面，在指標選取方面也有一定的限制，只是進行了簡單的定量和定性的分析，綜合分析不是很全面，本文只是在于把平衡計分卡的評價方法引入到財政支出的評價體系中。

4 政策建議

針對地方政府財政支出績效評價制度存在的問題，借鑒國內(nèi)外比較成功的經(jīng)驗，以及以上對泉山區(qū)的實證結(jié)果的分析，現(xiàn)提出以下建議：

4.1 建立統(tǒng)一的法律保障

財政支出績效評價工作要真正實施并取得成效，必須得到立法支持。因為對財政支出進行績效評價是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，在實際操作中涉及各部門的利益關(guān)系，一些權(quán)利和政治因素勢必干擾績效評價的公正公平性。至今我國尚未出臺統(tǒng)一的有關(guān)財政支出績效評價的法律法規(guī)，僅靠財政部門的規(guī)范性文件難以確保該項工作的健康發(fā)展。所以應(yīng)將目前的財政規(guī)范性文件上升為國務(wù)院法規(guī)，當條件成熟時，可以在修改《預(yù)算法》時將部門績效評價列入其中，可以為今后進行部門績效預(yù)算打下基礎(chǔ)。使財政支出績效評價工作缺乏制度約束和法律保障。

4.2 制定規(guī)范、科學(xué)的指標評價體系

財政支出績效評價體系是否規(guī)范、科學(xué)直接關(guān)系到財政資金的管理水平和使用效益能否得到真實的反應(yīng)和客觀的評價?，F(xiàn)階段的指標評價體系設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、規(guī)范、全面的指標體系。所以應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的各地區(qū)、各部門、各類資金的實際情況，運用數(shù)學(xué)模型等方法，經(jīng)濟統(tǒng)計等方法，充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的專家、財政部門、資金使用單位及相關(guān)部門的積極性、創(chuàng)造性，制定出符合我國市場經(jīng)濟發(fā)展的財政支出績效指標評價體系，能夠從不同行業(yè)、不同層面、不同用途等方面對財政支出績效做出綜合、立體的評價，使績效評價結(jié)果更具公正合理性。

4.3 建立財政支出績效評價的數(shù)據(jù)和信息管理系統(tǒng)

財政支出的績效評價的準確可靠要建立在全面準確的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，如果數(shù)據(jù)不準確，那么建立在這個數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的財政支出績效評價就是不準確的。我國的數(shù)據(jù)系統(tǒng)很不健全，但是西方國家，比如說美國、德國等國家已經(jīng)在先進技術(shù)的基礎(chǔ)上建立了規(guī)模比較大的公共支出的數(shù)據(jù)庫，建立了財政支出績效評價體系的數(shù)據(jù)支持，相比之下，我國的財政支出績效評價的發(fā)展比較慢，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺乏就是其中的難點之一。所以需要逐步建立基于計算機及網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的績效評價信息系統(tǒng)，使各地區(qū)、各部門、各單位的數(shù)據(jù)資源得到共享，實現(xiàn)績效評價的信息化管理。

4.4 完善財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用體系

如何更好地利用績效評價結(jié)果，是考察財政支出績效評價工作是不是已經(jīng)取得了成就的一個重要的依據(jù)。一方面要對財政支出績效體系進行系統(tǒng)的研究，并制定相應(yīng)的管理方法，管理辦法中要對評價工作結(jié)果運用的目的、范圍、程序、權(quán)限做出具體的規(guī)定，用以指導(dǎo)和規(guī)范財政支出績效評價的應(yīng)用；另一方面績效評價結(jié)果的應(yīng)用應(yīng)體現(xiàn)激勵與約束相結(jié)合的原則，以評價結(jié)果為依據(jù)，獎優(yōu)罰劣，充分調(diào)動各地方、各部門、各單位自覺節(jié)約使用財政資金，提高資金使用效益的積極性，進一步增強財政支出績效評價工作的權(quán)威性。

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