關(guān)于建立健全集約利用工業(yè)用地的制度和機(jī)制研究

[摘 要]本文在分析工業(yè)用地集約利用內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，剖析當(dāng)前我國(guó)工業(yè)用地面臨的挑戰(zhàn)及存在的問題，并總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。最后提出要從建立工業(yè)用地彈性出讓制度，實(shí)行地價(jià)動(dòng)態(tài)管理；建立工業(yè)用地集約利用的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度；建立健全土地空間優(yōu)化制度，建立跨部門的工業(yè)用地協(xié)調(diào)管理責(zé)任機(jī)制等幾個(gè)方面建立健全我國(guó)的集約利用工業(yè)用地制度和機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]集約利用工業(yè)用地；工業(yè)用地彈性出讓；土地空間優(yōu)化；區(qū)域協(xié)調(diào)和共享機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F205 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2013）12-0026-07

1 引 言

1.1 集約利用工業(yè)用地的含義和特征

工業(yè)用地集約利用目前還未有統(tǒng)一的定義。就土地經(jīng)濟(jì)學(xué)意義而言，工業(yè)用地集約利用是指在符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)法規(guī)的前提下，通過增加土地投入，不斷提高土地的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益。工業(yè)用地的效益未充分挖掘，稱為粗放利用；工業(yè)用地使用強(qiáng)度過大，導(dǎo)致土地綜合效益損失，稱為過度利用。從立體空間看，聚集意味著在單位面積土地上的資本、技術(shù)、人力投入增加，產(chǎn)業(yè)用地集約利用強(qiáng)度增大；分散則意味著單位土地上資本、技術(shù)、人力的分流。

狹義而言，集約工業(yè)用地可理解為：在某一發(fā)展時(shí)期，在所能利用的三維空間范圍內(nèi)，主要通過調(diào)整存量土地的投入、產(chǎn)出和使用強(qiáng)度，在現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)土地總量不變的前提下使土地利用達(dá)到更（最）優(yōu)狀態(tài)。依據(jù)上文論述的集約用地的含義，工業(yè)土地的投入不僅包括勞動(dòng)力、資本、技術(shù)，還包括不同的工業(yè)類別、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整等形式，其基本含義可概括為：在有限的建設(shè)用地上，通過宏觀調(diào)控，科學(xué)合理布局工業(yè)用地，以堅(jiān)持節(jié)約、高效、科學(xué)、合理用地為主旨，最大限度地提高工業(yè)用地的利用率和單位面積投入產(chǎn)出率，走內(nèi)涵式和可持續(xù)發(fā)展道路，達(dá)到經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的最大化。

工業(yè)用地的集約利用與人民的認(rèn)識(shí)和理解有關(guān)，又與不同發(fā)展水平所賦予的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件和客觀因素造成的限制有關(guān)。工業(yè)用地最佳集約度與區(qū)位、發(fā)展階段密切相關(guān)。因此，不同的城市發(fā)展水平和狀況，在不同的發(fā)展階段，對(duì)應(yīng)這工業(yè)土地利用的不同集約強(qiáng)度、利用形式和類型。

1.2 建立健全集約利用工業(yè)用地制度的意義

國(guó)家“十二五”計(jì)劃明確指出在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化的背景下，未來必須把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整必須通過改變不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過提升制造業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等行為來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、轉(zhuǎn)型?？陀^上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型必將帶來新一輪的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)用地需求，將凸顯用地與土地資源稀缺的矛盾，在我國(guó)人多地少、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的土地資源現(xiàn)狀和增量可用土地又日漸減少的情況下，如何更加集約利用土地尤其是集約利用工業(yè)用地，轉(zhuǎn)變土地利用方式和管理方式，破解土地資源瓶頸的約束，支持、推動(dòng)、保障、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是發(fā)展必須破解的重大課題。

目前我國(guó)土地利用粗放和浪費(fèi)的問題比較突出，工業(yè)用地尤其存在較為嚴(yán)重的低效利用現(xiàn)象，存量建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和盤活利用的潛力很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市的工業(yè)用地占比高達(dá)21.79%，而國(guó)外同類城市中心區(qū)的工業(yè)用地比例一般不超過城市面積的10%，工業(yè)用地過度占用、低效利用的問題突出而普遍。我國(guó)工業(yè)用地集約利用程度低，固然有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后方面的原因，但更重要的是缺乏集約利用的政策和標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用的管理體制、政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還不健全、不完善，促進(jìn)節(jié)約集約用地的法律法規(guī)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)稅、社會(huì)保障政策等還不夠協(xié)調(diào)配套，對(duì)節(jié)約集約用地科學(xué)機(jī)制還在探索。為此，有必要探索工業(yè)用地節(jié)約集約利用的科學(xué)制度和機(jī)制，加快形成節(jié)約集約用地“倒逼機(jī)制”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，切實(shí)提高工業(yè)用地集約利用水平，形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。具體來說應(yīng)按照構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)的要求，積極探索建立工業(yè)集約用地的激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、考核機(jī)制、用地全程監(jiān)管機(jī)制，努力優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)，依法從嚴(yán)從緊管理土地，實(shí)現(xiàn)工業(yè)土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變，破解資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展約束，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源利用的平衡。

2 我國(guó)集約利用工業(yè)用地管理現(xiàn)有制度與政策回顧

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）。2006年8月國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》提出應(yīng)通過推行工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制高效配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，以促進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約利用。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）。通知針對(duì)工業(yè)用地比重過大、利用效率低下等問題提出節(jié)約集約用地必須從規(guī)劃約束、激勵(lì)與獎(jiǎng)懲、監(jiān)管和考核多角度實(shí)施和管理，必須從建設(shè)的源頭來嚴(yán)格把關(guān)，從嚴(yán)控制。各類建設(shè)規(guī)劃不能隨意確定用地規(guī)模，必須強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整合控制作用，統(tǒng)籌安排。土地利用從粗放到集約，必須有恰當(dāng)?shù)睦婕?lì)機(jī)制。對(duì)粗放浪費(fèi)的，要給以經(jīng)濟(jì)上的處罰，如征收土地閑置費(fèi)等；對(duì)節(jié)約集約用地的，要從土地價(jià)款、稅收政策、指標(biāo)安排等方面，給予鼓勵(lì)和支持。同時(shí)，要充分發(fā)揮“無形之手”的作用，擴(kuò)大土地有償使用范圍，使資源配置更加高效合理。政策措施要真正落到實(shí)處，必須有非常嚴(yán)格的監(jiān)管考核辦法。國(guó)土資源部門要及時(shí)掌握土地供應(yīng)和開發(fā)利用情況，定期評(píng)價(jià)分析，對(duì)嚴(yán)重破壞、浪費(fèi)、閑置土地資源的違規(guī)違法案件，依法依紀(jì)追究責(zé)任。制定單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)的新增建設(shè)用地消耗考核辦法，對(duì)各地節(jié)約集約用地逐級(jí)進(jìn)行考核，定期公布結(jié)果，并作為下達(dá)土地利用年度計(jì)劃的依據(jù)。

《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》。為全面貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)），加強(qiáng)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地管理，促進(jìn)節(jié)約集約用地，國(guó)土資源部對(duì)2004年發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》進(jìn)行了修訂，發(fā)布和實(shí)施《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》。文件的主要核心思想是區(qū)分行業(yè)、城市等別對(duì)一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目（或單項(xiàng)工程）及其配套工程在土地利用上進(jìn)行控制，實(shí)施差別化的控制管理模式，制訂了分行業(yè)、分區(qū)位和城市等別的投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率五項(xiàng)控制指標(biāo)。工業(yè)項(xiàng)目類別不同，投資強(qiáng)度、容積率的控制指標(biāo)不同。比如，鋼鐵項(xiàng)目用地，投資強(qiáng)度必須≥1245萬元/公頃（合每畝投資強(qiáng)度為83萬元）、容積率必須≥0.6；食品制造業(yè)項(xiàng)目用地，投資強(qiáng)度必須≥780萬元/公頃（合每畝投資強(qiáng)度為52萬元）、容積率必須≥1.0。各類工業(yè)項(xiàng)目，建筑系數(shù)均必須≥30%；行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積均不得超過項(xiàng)目總用地面積的7%。嚴(yán)禁在工業(yè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施；工業(yè)企業(yè)內(nèi)部一般不得安排綠地。

各級(jí)地方政府則為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，定期制定和調(diào)整適合地方發(fā)展的《產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄》、《工業(yè)布局規(guī)劃》、《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地審批實(shí)施辦法》。因此，總的來說，我國(guó)各地工業(yè)集約用地管理已形成基于產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄、工業(yè)布局規(guī)劃、工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地審批實(shí)施辦法的工業(yè)用地“四平臺(tái)”管理體系。這將有助于工業(yè)用地審批和集約利用，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。

3 我國(guó)工業(yè)用地集約利用現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 當(dāng)前我國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用的原則

規(guī)劃控制原則。規(guī)劃控制是各國(guó)普遍實(shí)行的主要方法，將區(qū)位理論運(yùn)用到生產(chǎn)力布局的實(shí)踐中，按照區(qū)域發(fā)展方向協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，確定國(guó)土開發(fā)整治的目標(biāo)要求，分析區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理布局和用地規(guī)模，設(shè)計(jì)并提出用途管制、布局調(diào)控與內(nèi)涵挖潛的目標(biāo)和措施。針對(duì)現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)控制，規(guī)范土地開發(fā)利用，提高節(jié)約集約利用水平，優(yōu)化企業(yè)配置，提高工業(yè)容積率與集聚度，提倡企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式向集約型轉(zhuǎn)變，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)與緊湊布局，提高現(xiàn)有土地利用率。

市場(chǎng)配置原則。強(qiáng)化市場(chǎng)配置對(duì)節(jié)約集約用地的推進(jìn)作用和調(diào)控能力，全面提高土地市場(chǎng)化程度，不斷完善工業(yè)用地儲(chǔ)備、整理、出讓、流轉(zhuǎn)、退出的時(shí)空序列安排，優(yōu)化工業(yè)用地資源配置，從機(jī)制與內(nèi)力上提高工業(yè)用地的集約度。

完善地價(jià)與土地財(cái)稅管理體系，充分發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)對(duì)集約用地的杠桿作用，將工業(yè)用地利用的外部性成本納入工業(yè)用地價(jià)格體系，提高市場(chǎng)配置與調(diào)節(jié)能力，隨著新型工業(yè)化的快速發(fā)展，信息資本、技術(shù)資本、資金資本等將替代自然資本成為產(chǎn)業(yè)資本構(gòu)成的主要部分。而通過培育土地要素市場(chǎng)尤其是工業(yè)用地市場(chǎng)，就可以將工業(yè)用地配置到信息資本、技術(shù)資本、資金資本構(gòu)成比例更高、產(chǎn)出效益更高的行業(yè)，從而有效地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本尤其是工業(yè)生產(chǎn)資本構(gòu)成的高級(jí)化，不斷推進(jìn)新型工業(yè)化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

[JP+1]制度激勵(lì)與監(jiān)管原則。根據(jù)工業(yè)項(xiàng)目的行業(yè)特性，在知識(shí)、技術(shù)與資金投入、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)條件與環(huán)保等方面建立激勵(lì)與管懲相結(jié)合的制度，設(shè)置用地準(zhǔn)入與退出門檻。建立嚴(yán)格的用地備案制度與動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用監(jiān)控與對(duì)土地閑置浪費(fèi)、低效利用的執(zhí)法監(jiān)察。

3.2 我國(guó)工業(yè)用地集約利用現(xiàn)狀及存在的問題

從1992年開始，中國(guó)進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展高潮。中國(guó)城市化發(fā)展迅速，工業(yè)發(fā)展迅猛，各地工業(yè)園區(qū)如雨后春筍，加之房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，城市用地實(shí)施“退二進(jìn)三”，加劇了新老工業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)用地的局面。2002—2006年，中國(guó)城市年度土地供應(yīng)用于工業(yè)用途的比重一直超過40%，引起中央的高度重視，先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策限制地方無節(jié)制地占用土地資源，如用地指標(biāo)控制、行業(yè)用地限制等，新的標(biāo)準(zhǔn)化工業(yè)廠房與工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈逐漸形成，在極短時(shí)間內(nèi)工業(yè)用地?cái)U(kuò)張與耕地保護(hù)之間的尖銳矛盾極大地推動(dòng)了工業(yè)用地的集約化。同時(shí)，工業(yè)用地集約度的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富，并融進(jìn)了成本效益觀與可持續(xù)發(fā)展觀思想?？傮w來說，自從2006年國(guó)家確定節(jié)約集約利用土地的發(fā)展政策和各項(xiàng)制度實(shí)施以來，工業(yè)用地集約利用程度不斷提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)用地集約利用相比，仍處于粗放化向集約化轉(zhuǎn)變階段。

3.2.1 工業(yè)用地?cái)U(kuò)張較快

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為工業(yè)項(xiàng)目的必備要素，其需求量也大幅增加，總體而言，工業(yè)用地的面積不斷擴(kuò)大，占城市建設(shè)用地的比重不斷增加。我國(guó)城鎮(zhèn)和工礦用地總面積已達(dá)10萬平方千米，其中4.3萬平方千米的工礦用地，近70%集中在中西部和東北地區(qū)。據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查初步成果，近年來，各地工礦用地增長(zhǎng)較快，目前已占全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積超過四成。按照國(guó)土資源部先前制定的《1997—2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的要求，至2010年，獨(dú)立工礦用地僅能增至約3.3萬平方千米。這一數(shù)據(jù)比1996年的2.77平方千米計(jì)劃增加0.53萬平方千米左右。但實(shí)際上，到2005年年底，全國(guó)獨(dú)立工礦用地即已增加了0.89萬平方千米，超出規(guī)劃指標(biāo)67.24%。

按照國(guó)外市中心區(qū)的用地比例，工業(yè)用地一般不超過城市面積的10%，而中國(guó)達(dá)到21.79%，上海、蘇州等發(fā)達(dá)城市甚至達(dá)到25.77%和31.79%。江蘇的昆山、吳江、張家港、太倉(cāng)、宜興、溧陽(yáng)等地人均工業(yè)用地面積達(dá)40～70平方米，大大超過18.0～28.0 平方米/人的國(guó)標(biāo)范圍。按1991年建設(shè)部制定的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，住宅用地所占城市用地比例應(yīng)控制在20%～32%，工業(yè)用地應(yīng)控制在15%～25%，道路廣場(chǎng)用地應(yīng)控制在8%～15%，可以看出大多數(shù)城市工業(yè)用地占城市用地的比例近年來有較大的增幅，且超標(biāo)。

3.2.2 工業(yè)用地利用過度與低效利用并存

沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市，由于區(qū)位和土地資源的稀缺性，用地需求大，競(jìng)爭(zhēng)激烈，集約利用用地水平較高，工業(yè)用地開發(fā)已表現(xiàn)出過度利用的現(xiàn)象，已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整造成束縛，需要拓展工業(yè)發(fā)展空間。其未來集約用地的方向主要是工業(yè)區(qū)土地的重新開發(fā)和挖潛。相反，許多中西部地區(qū)的中小城市，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，通過招商引資來加快發(fā)展的期望更加迫切，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的土地價(jià)格比較便宜，也使得不少項(xiàng)目愿意在此投資設(shè)廠。但事實(shí)是由于集聚化和規(guī)?；?yīng)差，開發(fā)過程不集約，土地批租規(guī)模偏大，企業(yè)入住后，后期投資跟不上，存在項(xiàng)目用地閑置率較高的現(xiàn)象，再開發(fā)利用的潛力較大。例如，2009年南昌市國(guó)土部門共收回了18宗閑置的土地，共計(jì)1000.41畝，其中僅有一宗住宅用地，其他基本上都是工業(yè)用地，這些工業(yè)用地又大都集中在南昌的各個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)。如一家日本獨(dú)資企業(yè)2002年在南昌高新區(qū)購(gòu)買了60.59畝土地用于項(xiàng)目建設(shè)，但該公司建成并投產(chǎn)多年后，仍有24.3畝長(zhǎng)期空置土地未能利用。

另外，我國(guó)鄉(xiāng)村工業(yè)用地的低效利用尤其值得關(guān)注，其分散化、小規(guī)模的土地利用模式必然導(dǎo)致土地的低效粗放利用。我國(guó)目前工業(yè)區(qū)用地平均容積率為0.6～0.8，而日本則規(guī)定工業(yè)區(qū)的容積率必須達(dá)到2.0～4.0。

3.2.3 工業(yè)用地效益產(chǎn)出效率分析

工業(yè)用地產(chǎn)出就是工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效益。反映工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效益主要有三個(gè)指標(biāo)：一是地均工業(yè)總產(chǎn)值，它是反映工業(yè)生產(chǎn)總規(guī)模和總水平的重要指標(biāo)；二是地均利稅，它反映的是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和對(duì)國(guó)家稅收方面的貢獻(xiàn)；三是地均職工工資，反映了企業(yè)職工的收入水平；一般而言，土地利用效率越高，工業(yè)用地的集約利用程度也就越高。為提高節(jié)約集約用地水平，各地不斷探索節(jié)約集約用地的新方法和新手段，從規(guī)劃控制、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、用地審批、批后監(jiān)管各個(gè)角度，側(cè)重存量挖潛，各地的工業(yè)用集約效益逐步提高，但與國(guó)際上其他發(fā)達(dá)城市相比，差距較大。同時(shí)，工業(yè)用地效益也呈現(xiàn)比較明顯的空間差異。

（1）工業(yè)用地產(chǎn)出不斷提高，但集約度仍有待提高

從工業(yè)用地效率看，我國(guó)諸多大城市的工業(yè)用地效率不斷提高，但按城市建設(shè)用地中工業(yè)用地地均產(chǎn)出計(jì)算，與紐約、東京等國(guó)際化大都市相比，我國(guó)上海、北京等特大城市工業(yè)用地面積較大而且效率低下，以北京為例，2003年，北京全市的地均工業(yè)增加值為317.3萬元/公頃，城八區(qū)為415.3萬元/公頃，僅僅相當(dāng)于日本東京的5.797%。再以天津?yàn)槔?004年天津工業(yè)用地產(chǎn)出率僅為紐約1988年的24.33%，芝加哥1990年的31.11%，東京的15.15%，以及大阪的26.31%。

即使以工業(yè)用地比較集中的園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出為例，我國(guó)工業(yè)用地的集約利用水平仍有待提高。2004年，中國(guó)國(guó)土資源部參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，提出了中國(guó)先進(jìn)開發(fā)區(qū)的土地投入產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。從產(chǎn)出強(qiáng)度來看，應(yīng)達(dá)到每平方千米7.5億美元，即每平方千米60億元人民幣。從實(shí)際數(shù)字看，盡管中國(guó)54家國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)地均工業(yè)總產(chǎn)值逐年增加，土地利用粗放化狀態(tài)改善顯著，然而這一標(biāo)準(zhǔn)直到2007年才基本實(shí)現(xiàn)。如果考慮其他數(shù)量眾多、占地面積大，土地利用水平參差不齊的地市級(jí)縣級(jí)工業(yè)園區(qū)，很難認(rèn)為中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地正在集約化利用。

（2）工業(yè)用地集約利用效益區(qū)域差異較大

一方面，從全國(guó)看，我國(guó)城市工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地的地均產(chǎn)值在空間上表現(xiàn)為東部高于中部，中部高于西部，呈圈層分布。2009年，桑海市開發(fā)區(qū)土地產(chǎn)出率達(dá)到58億元/平方千米，其中國(guó)家級(jí)115億元/平方千米，市級(jí)46億元/平方千米。全市產(chǎn)業(yè)用地平均產(chǎn)出率約24億元/平方千米，土地產(chǎn)出水平在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。如深圳市的單位面積工業(yè)用地產(chǎn)出效益位居全國(guó)大城市前列。2005年地均工業(yè)增加值達(dá)到9.6億元/平方千米，分別是上海的1.75倍，廣州的1.92倍和北京的5.65倍。但與境外發(fā)達(dá)城市相比，仍然存在較大差距，深圳市2005年地均工業(yè)用地增加值是2003年香港（52億元/平方千米）的1/5；2004年新加坡（57億元/平方千米）的1/6；2001年?yáng)|京（107億元/平方千米）的1/11。

另一方面，工業(yè)用地產(chǎn)出水平較高的城市其內(nèi)部差異也較大，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地集約利用高水平要明顯高于城市的其他區(qū)域，因此，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地集約利用具有較大的空間和潛力。如在深圳的不同區(qū)域，單位土地產(chǎn)出水平差異很大。深圳保稅區(qū)單位面積工業(yè)用地產(chǎn)出效益與香港持平，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)出效益接近新加坡水平。2005年全市單位面積工業(yè)用地平均產(chǎn)出（增加值）水平為9.60億元/平方千米，其中特區(qū)內(nèi)51.93億元/平方千米，接近香港水平；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)達(dá)到62.8億元/平方千米，與新加坡持平；特區(qū)外5.28億元/平方千米，僅為特區(qū)內(nèi)的1/10，發(fā)展很不平衡。

4 我國(guó)工業(yè)用地集約利用的制度和機(jī)制體系存在的問題

目前，我國(guó)在工業(yè)用地節(jié)約集約利用管理體制、政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面還尚待健全完善，相關(guān)機(jī)制仍需協(xié)調(diào)配套，節(jié)約集約相關(guān)科學(xué)機(jī)制還需認(rèn)真探索。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

4.1 區(qū)域間用地結(jié)構(gòu)和空間布局優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，由于行政轄區(qū)的束縛，城市之間的發(fā)展缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各城市均以本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為本位，過分強(qiáng)調(diào)自身功能的完善與發(fā)展，忽視與周邊地區(qū)的功能互補(bǔ)。造成相近區(qū)域的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)間缺乏明確的分工和協(xié)作關(guān)系，造成大量同構(gòu)性浪費(fèi)，難以形成經(jīng)濟(jì)分工和市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)缺乏合力和活力，不利于城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)規(guī)模難以擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)效益和土地利用效益低下。這是我國(guó)大部分區(qū)域，包括長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈工業(yè)用地集約利用水平與國(guó)際發(fā)達(dá)城市存在較大差距的主要原因之一。

各級(jí)城市應(yīng)根據(jù)所屬主體功能區(qū)的發(fā)展定位，打破行政體制障礙，遵循政府推動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)，資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展、互利共贏的原則，創(chuàng)新合作機(jī)制，優(yōu)化資源配置。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)狀和優(yōu)勢(shì)制定所屬功能區(qū)或經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展規(guī)劃，探索建立有利于促進(jìn)一體化發(fā)展的行政管理體制、財(cái)政體制和考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域加快發(fā)展，形成資源要素優(yōu)化配置、地區(qū)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公共事務(wù)管理協(xié)作，推進(jìn)區(qū)域教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)等基本公共服務(wù)均等化，從而為區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.2 工業(yè)用地多頭管理，管理效率有待提高

如就產(chǎn)業(yè)用地“招拍掛”而言，整個(gè)招拍掛流程從制定工業(yè)用地年度計(jì)劃、確定出讓地塊、設(shè)定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件、用地預(yù)審、確定出讓方案到最終土地出讓，整個(gè)過程涉及市區(qū)兩級(jí)規(guī)劃部門和國(guó)土部門、發(fā)改委、經(jīng)委、環(huán)保局等諸多政府管理部門，各個(gè)部門存在諸如信息共享不足、溝通機(jī)制不暢等問題。工業(yè)用地各管理部門如何攜手建立一個(gè)產(chǎn)業(yè)用地管理平臺(tái)，強(qiáng)化各部門之間的分工與合作機(jī)制尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.3 工業(yè)用地市場(chǎng)配置機(jī)制不健全

鑒于中國(guó)各級(jí)地方政府尤其是縣級(jí)市之間的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，各地招商引資的主要優(yōu)惠政策之一通常是土地優(yōu)惠，即工業(yè)用地的供給采取低地價(jià)或者零地價(jià)以增加對(duì)大項(xiàng)目、急需項(xiàng)目引進(jìn)的吸引力。通常做法是根據(jù)投資者投資規(guī)模、年產(chǎn)值、帶動(dòng)效應(yīng)的不同，量身定制土地優(yōu)惠政策，投資規(guī)模、年產(chǎn)值、帶動(dòng)效應(yīng)越大的投資者，可獲得越多的土地優(yōu)惠。另外，工業(yè)用地的出讓雖然已經(jīng)推行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，但實(shí)際上仍然以協(xié)議出讓為主，或者雖采用招標(biāo)或掛牌方式出讓，但事后有些地方政府會(huì)以其他方式返還。2007年全國(guó)國(guó)有工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地共出讓宗地?cái)?shù)和總面積分別為43477宗和135628.56公頃，其中協(xié)議出讓的相應(yīng)數(shù)據(jù)為32780宗（占總量的75.3%）和100337公頃（占總量的73.9%）。

工業(yè)用地資源較低的市場(chǎng)配置，導(dǎo)致難以通過價(jià)格杠桿形成企業(yè)用地的自我約束機(jī)制和外部硬約束，從而降低企業(yè)開展土地尋租、投機(jī)的空間。如果有一個(gè)市場(chǎng)制約機(jī)制，企業(yè)在配置土地資源時(shí)就會(huì)根據(jù)自身的實(shí)際情況，需要多少、能承受多少、買多少等都有清晰的指標(biāo)，其在購(gòu)買土地時(shí)就會(huì)精打細(xì)算。

但是實(shí)施工業(yè)用地的招拍掛出讓模式并不完全意味著土地資源配置就實(shí)施了市場(chǎng)化的配置方式，就提高了工業(yè)用地的資源配置效率。原因是工業(yè)用地與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的重要關(guān)系決定完全推行工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，必然會(huì)使得工業(yè)用地出讓價(jià)格水平有較大幅度的提升，過高的地價(jià)水平顯然會(huì)或多或少地對(duì)各地的招商引資產(chǎn)生較大沖擊；從國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力層面上看，將會(huì)對(duì)我國(guó)在亞太地區(qū)乃至全球的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生一定的影響。因此，如何既提高工業(yè)用地市場(chǎng)化配置機(jī)制，又不對(duì)招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，同時(shí)又對(duì)粗放利用、盲目圈地、投機(jī)尋租等用地行為產(chǎn)生有效的約束，是一個(gè)值得深思的問題。

4.4 工業(yè)用地缺乏彈性出讓制度，束縛了利用效率的提高

現(xiàn)行土地批租制對(duì)于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地集約利用存在許多，如批租制會(huì)形成短期的巨額土地收益，客觀上促使地方政府在現(xiàn)期大量出售土地，這將使土地投資商產(chǎn)生遠(yuǎn)期土地稀缺的語(yǔ)氣，從而激勵(lì)大規(guī)模圈地、囤地；批租制在一定程度上失去了通過用地成本調(diào)節(jié)土地使用人集約利用土地的激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，批租制50年的使用年限過于漫長(zhǎng)，無法適應(yīng)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品生命周期的變遷，無法及時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代在土地利用上結(jié)構(gòu)和空間布局上作出及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致目前很多工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整面臨較大困境。

企業(yè)的生命周期與產(chǎn)業(yè)生命周期密切相關(guān)。不同的產(chǎn)業(yè)類型不同，其生命周期也不同，注重產(chǎn)業(yè)生命周期，考慮企業(yè)的投資運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)、生產(chǎn)線的生命周期等，實(shí)行彈性出讓年期制更有利于提高土地的利用效率。

4.5 工業(yè)項(xiàng)目用地批后管理缺失，土地閑置低效較多

目前工業(yè)用地集約控制主要存在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及批地環(huán)節(jié)的規(guī)劃控制，對(duì)應(yīng)土地審批后投入強(qiáng)度、利用強(qiáng)度和產(chǎn)出效益的監(jiān)督實(shí)施則比較缺乏，導(dǎo)致某些土地的閑置現(xiàn)象較嚴(yán)重。

5 集約利用工業(yè)用地的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與做法

5.1 新加坡土地年租制

經(jīng)過四十多年的發(fā)展，新加坡的工業(yè)用地模式和發(fā)展政策已經(jīng)成熟。土地作為工業(yè)發(fā)展的載體，不僅沒有受到國(guó)土面積狹小的限制，反而走出了一條高效集約用地和工業(yè)高速發(fā)展的道路。新加坡工業(yè)用地的基本目標(biāo)是將保障工業(yè)用地在企業(yè)可承受成本條件下的充分供應(yīng)，從而提高企業(yè)成本方面的競(jìng)爭(zhēng)力。其工業(yè)用地政策的核心是政府壟斷工業(yè)用地供應(yīng)，通過實(shí)施一整套完整的“統(tǒng)一開發(fā)”加“政府管制”供應(yīng)模式，使工業(yè)配置更加合理，價(jià)格供應(yīng)不僅能夠降低成本還能吸引更多的企業(yè)投資。

新加坡工業(yè)用地一般通過招標(biāo)方式供應(yīng)。土地的價(jià)格控制主要是政府通過調(diào)節(jié)土地的供應(yīng)時(shí)間和供應(yīng)量來實(shí)現(xiàn)。最關(guān)鍵的是新加坡政府擁有土地的定價(jià)權(quán)。新加坡的專門政府機(jī)構(gòu)和國(guó)有工業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)商通過招標(biāo)方式取得工業(yè)用地后，建成標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)廠房和一些配套設(shè)施。工業(yè)廠房一般采取只租不售的政策，通過物業(yè)管理部門公開招租。租賃期通常為30年，如有需要可將租賃期再延伸30年，但真正被準(zhǔn)予的租賃期還要看租賃者是否滿足在廠房、設(shè)備等方面進(jìn)行最小投資的條件，符合新加坡產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的工業(yè)項(xiàng)目可以優(yōu)先獲租廠房。同時(shí)根據(jù)工業(yè)項(xiàng)目對(duì)新加坡的貢獻(xiàn)來調(diào)節(jié)租金。政府管理部門通過調(diào)高租金、到期不再續(xù)租等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)一些不符合新加坡產(chǎn)業(yè)政策的工業(yè)項(xiàng)目從新加坡轉(zhuǎn)移出去。

新加坡政府通過直接控制大部分工業(yè)用地及標(biāo)準(zhǔn)廠房資源，從而大大增強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)的控制能力，可以較好地實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)的政策目標(biāo)。新加坡還通過積極創(chuàng)新土地利用方式，提高工業(yè)用地集約利用。如通過填土和興建地下污水處理廠，促進(jìn)土地的空間開發(fā)；輕重工業(yè)分區(qū)設(shè)置，將產(chǎn)品制造、電子、印刷等輕工業(yè)規(guī)劃在臨近生活區(qū)的位置以方便市民的日?；顒?dòng)，將金屬裝配、機(jī)械等普通工業(yè)園規(guī)劃在郊區(qū)，將造船、石油化工等重工業(yè)園區(qū)設(shè)置在遠(yuǎn)離生活區(qū)的外島，以減少這些污染性工業(yè)所需的緩沖區(qū)域。

5.2 分區(qū)管制

分區(qū)管制是西方國(guó)家普遍實(shí)行的、具有法律效力以及西方最著名的土地利用管理形式。根據(jù)需要，分區(qū)管制可以將土地集約的規(guī)劃意圖落實(shí)在空間上。分區(qū)管制制度盛行于20世紀(jì)30年代美、英等國(guó)家城市化急速擴(kuò)張階段，一般通過分區(qū)條例實(shí)施。其中分區(qū)條例由社區(qū)規(guī)劃師和規(guī)劃咨詢部門來制定，當(dāng)社區(qū)立法機(jī)關(guān)通過一定的程序采納分區(qū)條例后，便獲得了法律效力。分區(qū)條例一般包括兩個(gè)部分：第一部分是規(guī)劃圖則：該社區(qū)劃分成若干個(gè)區(qū)域，每一區(qū)域內(nèi)的每一地段位置十分清楚，并標(biāo)明不同的使用功能。第二部分是文本，具體而詳細(xì)地規(guī)定每一分區(qū)中的建設(shè)項(xiàng)目及用途，詳細(xì)到具體建筑的最大高度、退后紅線以及底層面積等。

美國(guó)是典型的通過分區(qū)進(jìn)行土地用途管制的國(guó)家，通過確定土地使用密度和容積率實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的管制，管制對(duì)象集中在建筑物及其布局，同時(shí)還包括建筑物及其他高度、層數(shù)、規(guī)模、建筑線，最小空地率、建筑密度、最小容積率等。通過土地使用密度和容積率進(jìn)行“量”的控制，可以達(dá)到土地集約利用、提高土地的使用效率的目的。

日本是一個(gè)典型的土地資源匱乏的國(guó)家，日本政府先后頒布了《城市規(guī)劃法》、《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》、《新城市規(guī)劃法》、《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》等，逐步確立了土地用途分區(qū)管制制度。為了提高土地的利用程度，防止投機(jī)性囤積土地，日本政府還對(duì)空閑土地進(jìn)行了管制，日本政府規(guī)定，凡符合空閑地制度中關(guān)于確認(rèn)為空閑地條件的土地，都道府縣知事有權(quán)要求其所有者提出這塊土地的利用處理計(jì)劃，并監(jiān)督其利用方式是否符合規(guī)劃用途。

5.3 精明增長(zhǎng)與規(guī)劃控制

20世紀(jì)50年代以來，北美和歐洲部分城市的郊區(qū)化演變成了低密度的城市蔓延，導(dǎo)致土地利用效率低下、城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模效益下降、中心城市衰退等一系列環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。為了解決這些問題，美國(guó)各州政府以“精明地?cái)U(kuò)展”理念為基礎(chǔ)，提出了多種規(guī)劃措施，以提高現(xiàn)有建成區(qū)的開發(fā)密度，以減少對(duì)新增建設(shè)用地的需求，提高土地的利用效率。主要的措施包括以下幾個(gè)方面：一是提倡土地混合利用，將工作、娛樂、休憩、商務(wù)和居民生活結(jié)合在一起；二是建筑設(shè)計(jì)的緊湊原則，提高土地利用效率。倡導(dǎo)緊湊的建筑設(shè)計(jì)，主張?zhí)岣呓ㄖ芏?，提倡向空間方向的發(fā)展，而不是水平方向的擴(kuò)展；三是采取各種手段對(duì)需要保護(hù)的區(qū)域，如農(nóng)田、開放空間、自然景觀以及生態(tài)脆弱區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)；四是強(qiáng)調(diào)城市中心的作用；提倡建成區(qū)再開發(fā)。一些國(guó)家還采取激勵(lì)措施實(shí)現(xiàn)“棕色地帶”和“灰色地帶”的整理和再利用，在建成區(qū)的現(xiàn)有資源和設(shè)施基礎(chǔ)之上進(jìn)行建設(shè)。

6 建立健全集約利用工業(yè)用地的制度和機(jī)制建議

6.1 建立工業(yè)用地彈性出讓制度，實(shí)行地價(jià)動(dòng)態(tài)管理

工業(yè)用地租賃年租制，即按照不同產(chǎn)業(yè)的生命周期實(shí)行彈性出讓年期，加大將要淘汰劣勢(shì)企業(yè)的土地成本，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，有利于落實(shí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃。可借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)在考慮企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)和生產(chǎn)線生命周期等因素的基礎(chǔ)上分類進(jìn)行管理，對(duì)中小企業(yè)可建設(shè)高層標(biāo)準(zhǔn)廠房租賃適應(yīng)中小企業(yè)生產(chǎn)方式相對(duì)靈活的特點(diǎn)。對(duì)大中型工業(yè)項(xiàng)目可依據(jù)產(chǎn)業(yè)特性布局生產(chǎn)車間或用地，合理確定土地的有償使用年限，能集中布局的盡量采取園區(qū)集中模式，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)銜接特點(diǎn)采取循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式布局，提高工業(yè)用地效率。必須充分土地供應(yīng)的年租制靈活性優(yōu)勢(shì)，配合工業(yè)用地的準(zhǔn)入和退出門檻以及工業(yè)用地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的調(diào)整，提高土地資源配置效率。

土地年租制可以直接、積極地促進(jìn)土地的集約利用，即可以提高土地要素市場(chǎng)的資源配置效率。對(duì)于當(dāng)前許多城市和開發(fā)區(qū)存在的產(chǎn)業(yè)布局、企業(yè)用地?zé)o序、分散、零亂現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地年租制，由政府定期或不定期地按照城市規(guī)劃和工業(yè)布局規(guī)劃公布不同地段的租金標(biāo)準(zhǔn)，通過土地要素的成本調(diào)節(jié)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)場(chǎng)所的合理布局，依靠成本約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地集約利用。如引導(dǎo)分散布局的工業(yè)、制造業(yè)向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和集群；引導(dǎo)不同產(chǎn)品檔次與服務(wù)對(duì)象或者產(chǎn)業(yè)鏈上下游的企業(yè)在一定范圍內(nèi)合理分布，促進(jìn)土地集中利用，通過集聚效應(yīng)降低交通成本、信息成本，從而提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)既定土地所承載的資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的合理性密集配置。另外，對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)周期靈活性強(qiáng)的企業(yè)，土地年租制成本低廉、租期靈活，從而可促進(jìn)短期用地和臨時(shí)用地的集約利用。

6.2 建立工業(yè)用地集約利用的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度

6.2.1 建立健全工業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入和退出門檻管理機(jī)制

嚴(yán)把審批關(guān)，企業(yè)和項(xiàng)目引進(jìn)需符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大戰(zhàn)略性項(xiàng)目和具有自主創(chuàng)新能力的高科技項(xiàng)目，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目用地高產(chǎn)出、科技高含量和綠色低碳。對(duì)新招商項(xiàng)目實(shí)行供地量與投資額、產(chǎn)出效益、建筑密度、容積率相掛鉤，嚴(yán)格控制項(xiàng)目動(dòng)工、竣工期限。對(duì)現(xiàn)有企業(yè)，鼓勵(lì)其增資擴(kuò)產(chǎn)，引導(dǎo)企業(yè)走內(nèi)涵式發(fā)展道路。

6.2.2 建立工業(yè)用地批后“雙向約束”考核機(jī)制

首先是進(jìn)一步強(qiáng)化土地出讓合同監(jiān)管，實(shí)行履約管理。如通過加強(qiáng)對(duì)土地出讓年期內(nèi)的出讓用途、開發(fā)利用效率以及到期處置情況的管理；加強(qiáng)對(duì)土地績(jī)效管理的有效性，在合同中約定定期對(duì)土地利用情況進(jìn)行考核，對(duì)于未能按照用地協(xié)議進(jìn)行投資開發(fā)的企業(yè)，提高其土地持有成本，并引導(dǎo)其騰退用地，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。其次是形成多部門聯(lián)動(dòng)的土地利用監(jiān)管體系，從規(guī)劃、土地、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、用工、開竣工等方面制定激勵(lì)措施，對(duì)用地單位投資強(qiáng)度、產(chǎn)出額度、上繳稅收、就業(yè)規(guī)模、建設(shè)周期、履約保證、驗(yàn)收考核、項(xiàng)目退出、閑置處罰等約束，促進(jìn)土地共同協(xié)調(diào)管理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地“事前、事中、事后”全程跟蹤服務(wù)與長(zhǎng)效管理。

6.3 建立健全土地空間優(yōu)化制度

6.3.1 強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)和共享機(jī)制

主體功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)圈、經(jīng)濟(jì)帶或城市圈內(nèi)部，可以通過協(xié)議方式，考慮打破行政區(qū)劃的束縛，通過產(chǎn)值、稅收體系改革，綜合統(tǒng)籌發(fā)展工業(yè)，分工協(xié)作，進(jìn)行差異化布局，各取所需。如不同行政區(qū)域之間可采取“飛地工業(yè)”模式，實(shí)行園區(qū)共享，促進(jìn)更大范圍的園區(qū)集中，避免各自開發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)工業(yè)用地的集約利用，提高土地利用效率。

6.3.2 嚴(yán)格實(shí)行總量控制和園區(qū)管理

強(qiáng)化用地規(guī)劃管理，促進(jìn)園區(qū)土地利用的功能綜合化、空間立體化，實(shí)施緊湊布局，按照“高起點(diǎn)規(guī)劃、高效率開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理”和“效益優(yōu)先、適度超前、引導(dǎo)集聚、集約經(jīng)營(yíng)”的原則，依據(jù)區(qū)域工業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)區(qū)布局規(guī)劃、土地總規(guī)與城鄉(xiāng)總規(guī)修編，做好園區(qū)土地利用規(guī)劃，注意充分預(yù)留工業(yè)用地空間。通過實(shí)施分區(qū)管制，推動(dòng)園區(qū)土地利用適當(dāng)功能綜合化，發(fā)揮集聚效應(yīng)，提高土地產(chǎn)出。同時(shí)應(yīng)建立雙向稅收優(yōu)惠引導(dǎo)工業(yè)用地立體空間開發(fā)。

6.3.3 推進(jìn)園區(qū)特色產(chǎn)業(yè)帶集聚

改變少數(shù)園區(qū)建設(shè)大而全、小而全的狀況，突出發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，以大項(xiàng)目為龍頭，按產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展上下游配套產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集聚，努力提高現(xiàn)有工業(yè)用地的綜合利用率，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子。將增量指標(biāo)與存量產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效掛鉤，形成“倒逼機(jī)制”，以新增指標(biāo)對(duì)存量盤活好、用地績(jī)效高的區(qū)縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，傾斜安排下一年度產(chǎn)業(yè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用審批手續(xù)等。

6.3.4 加大閑置土地處置清理力度

開展城市和工業(yè)區(qū)園區(qū)土地整理，努力盤活廠房，倉(cāng)儲(chǔ)用地，對(duì)閑置用地進(jìn)行分類管理，加大閑置土地處置清理力度。

6.4 建立跨部門的工業(yè)用地協(xié)調(diào)管理責(zé)任機(jī)制

根據(jù)產(chǎn)業(yè)用地管理的具體情況，產(chǎn)業(yè)用地管理應(yīng)逐漸形成以規(guī)劃國(guó)土管理部門為主體、產(chǎn)業(yè)管理部門、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)管部門、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門等為重要參與方的跨部門協(xié)調(diào)管理機(jī)制，明確各部門的分工，明確對(duì)相關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限劃分，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地管理過程中遇到的各種問題進(jìn)行協(xié)調(diào)管理、協(xié)同推進(jìn)。

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[作者簡(jiǎn)介]馬慶斌（1976—），男，山東泰安人，副研究員，博士。研究方向：城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)管理。