堅(jiān)持市場(chǎng)友善型的規(guī)劃原則,規(guī)劃只用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的部分,而不是完全取代市場(chǎng)
現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)市場(chǎng)與規(guī)劃的雙重失效應(yīng)對(duì)乏力
總結(jié)分析當(dāng)前中國(guó)的城市化,有兩條線索是清晰的:一是農(nóng)村人口確實(shí)發(fā)生了向城市的集中流動(dòng)轉(zhuǎn)移,但這種流動(dòng)轉(zhuǎn)移僅僅是以農(nóng)村人口進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚的城市的工廠、企業(yè)、用人單位,即以出賣勞動(dòng)力的形式出現(xiàn),單單實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變,并未實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村家庭向建立城市家庭這一標(biāo)志性的轉(zhuǎn)變,也未實(shí)現(xiàn)真正意義上農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化。
二是從城市的角度看,一方面,家庭(供給資源與生產(chǎn)要素,需求產(chǎn)品和服務(wù))、企業(yè)(購(gòu)買生產(chǎn)要素,生產(chǎn)私人產(chǎn)品與提供私人服務(wù))、政府(提供公共產(chǎn)品和服務(wù),同時(shí)向家庭和企業(yè)收取稅收)、對(duì)外部門(通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外產(chǎn)品與服務(wù)的交換)這些相對(duì)獨(dú)立的行為主體,常為利益謀求發(fā)展,為效率而參與競(jìng)爭(zhēng)。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和自身財(cái)力擴(kuò)大為主要目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)中,競(jìng)爭(zhēng)者更傾向于采取以吸引資本、勞動(dòng)和其他要素投入為主要目標(biāo)的戰(zhàn)略,旨在擴(kuò)大生產(chǎn)、促進(jìn)增長(zhǎng),從而實(shí)現(xiàn)自身政績(jī)利益的最大化。在這樣的競(jìng)爭(zhēng)中,具有優(yōu)勢(shì)地位的城市往往勝出,吸引人口資源要素的大量流入。城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者,往往會(huì)把增進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘袘艏丝谌司杖牒蜕鐣?huì)福利作為重要目標(biāo),而缺乏保障外來(lái)務(wù)工人員福利的硬性約束和內(nèi)在動(dòng)力,更無(wú)動(dòng)力改變現(xiàn)行戶籍制度去幫助外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)城安家落戶。
流動(dòng)人口和城市各自從實(shí)現(xiàn)自身利益最大化角度出發(fā)的行為,帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)布局、人口分布的嚴(yán)重非均衡發(fā)展。一邊是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、人口急劇膨脹、土地高度稀缺的發(fā)達(dá)城市體,一邊卻是經(jīng)濟(jì)落后、人口萎縮、土地閑置的中小城市、小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村地區(qū)。由此看來(lái),市場(chǎng)顯然是失靈了,而政府的理性干預(yù)便很有必要。但現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)此卻無(wú)能為力,這是市場(chǎng)與規(guī)劃的雙重失效。我們亟待創(chuàng)新完善我國(guó)目前的規(guī)劃體系,有效應(yīng)對(duì)解決日益嚴(yán)重的非均衡發(fā)展造成的“城市病”難題,通過(guò)規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)恢復(fù)發(fā)展平衡,走區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、持續(xù)發(fā)展的新型城市化之路。
新加坡、香港規(guī)劃調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)
新加坡、香港等均是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的城市體,在發(fā)展初期也均面臨過(guò)市區(qū)交通過(guò)度擁擠、住房、就業(yè)等方面的問(wèn)題。在應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)中,其逐漸探索形成了一套系統(tǒng)、全面、行之有效的規(guī)劃體系,值得我們總結(jié)借鑒。
其一,城市規(guī)劃的目標(biāo)明確,即社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和優(yōu)質(zhì)環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一。充分尊重市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用,但當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)損害社會(huì)利益時(shí),政府堅(jiān)持以社會(huì)公眾利益最大化、個(gè)人利益不受或少受影響為最高原則進(jìn)行堅(jiān)決的規(guī)劃干預(yù)。堅(jiān)持市場(chǎng)友善型的規(guī)劃原則,規(guī)劃只用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的部分,而不是完全取代市場(chǎng)。在持續(xù)保持城市競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)創(chuàng)造宜人舒適的城市生活環(huán)境,建設(shè)一個(gè)適宜居住、工作與休閑的卓越城市。
其二,規(guī)劃體系的完善統(tǒng)一。市區(qū)重建局是新加坡的國(guó)家規(guī)劃局,業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋規(guī)劃工作的各個(gè)層面:從長(zhǎng)期戰(zhàn)略性的規(guī)劃(概念規(guī)劃)、詳細(xì)總體規(guī)劃、協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)間的土地需求與利用,再到實(shí)施政府土地售賣計(jì)劃和日常發(fā)展項(xiàng)目管制與審批等等。
其中,概念規(guī)劃主要負(fù)責(zé)勾勒出綜合性、長(zhǎng)期性、策略性的結(jié)構(gòu)圖,綜合考慮人口增長(zhǎng)及居住、工業(yè)、商業(yè)、休閑、文化、娛樂、綠地、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等各大類用地的需求,指導(dǎo)未來(lái)40—50年的土地利用策略??傮w規(guī)劃是以概念規(guī)劃出的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略方針為基礎(chǔ)而制訂的中期發(fā)展藍(lán)圖,它反映了每個(gè)地塊的用途、容積率等重要規(guī)劃指標(biāo),詳細(xì)、清楚地指導(dǎo)未來(lái)10—15年的發(fā)展,并具有法律約束力。
此外,規(guī)劃過(guò)程中,市區(qū)重建局還注重各部門間的橫向合作與協(xié)調(diào),客觀謹(jǐn)慎地審視主要政策和決策,確保在戰(zhàn)略層面平衡各個(gè)發(fā)展目標(biāo),避免日后具體實(shí)施中面臨沖突和矛盾。
其三,注重城市規(guī)劃連續(xù)性,確保規(guī)劃有效實(shí)施。概念規(guī)劃和總體規(guī)劃都必須定期修編,分別為每10年和每5年一次。為確保規(guī)劃實(shí)施,除了規(guī)劃外,還有確切的實(shí)施計(jì)劃,對(duì)規(guī)劃實(shí)施的手段和資源予以充分保障,及時(shí)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施效果,對(duì)未知因素以及新的需求做出適當(dāng)調(diào)整。
其四,公共政策配套銜接,強(qiáng)化規(guī)劃的引導(dǎo)調(diào)控作用。將規(guī)劃作為重要的公共政策工具,從法律法規(guī)、政策配套銜接、權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置,以及人力、物力、財(cái)力保障上全方位配合,確保有效落實(shí)。如實(shí)施公交導(dǎo)向式的建設(shè)發(fā)展模式,政府投入大量資源優(yōu)先發(fā)展高速公路、干路和軌道交通網(wǎng)絡(luò),在公交樞紐周圍規(guī)劃較高密度的、便捷、低廉的服務(wù),從而鼓勵(lì)市民使用公共交通工具。同時(shí)通過(guò)實(shí)行擁車證制度控制車輛增長(zhǎng),實(shí)施電子公路收費(fèi)系統(tǒng)管理城市中心區(qū)道路使用,提高城市交通效率。通過(guò)這一系列舉措,新加坡公交出行率達(dá)到59%,香港則高達(dá)90%。
另一個(gè)規(guī)劃成功的案例是新加坡“居者有其屋”的公共住屋政策,其成功實(shí)施歸功于完善的政策配套設(shè)計(jì)。具體來(lái)說(shuō),土地征用政策可確保政府能夠大規(guī)模收購(gòu)建設(shè)公共住屋及基礎(chǔ)設(shè)施所需的土地;放寬公積金條例則方便了國(guó)人以公積金儲(chǔ)蓄購(gòu)房;通過(guò)實(shí)行組屋價(jià)值定價(jià),確保公平分配公共津貼給所有購(gòu)屋者。全面規(guī)劃、整體開發(fā)的新鎮(zhèn),除了高質(zhì)量、可負(fù)擔(dān)的住房,還就近配套學(xué)校、公園、診所、市民俱樂部、圖書館、體育設(shè)施、商場(chǎng)等。新鎮(zhèn)周邊同時(shí)規(guī)劃了低污染的工業(yè)區(qū),為居民就近提供就業(yè)機(jī)會(huì),既減少居民出行需求,又大大緩解了城市交通壓力。政府組屋成為新加坡城市有機(jī)組成部分,約80%新加坡人居住在全島23個(gè)新鎮(zhèn)的政府組屋里。
新加坡、香港城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)中最成功的一點(diǎn)在于,通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)人口增長(zhǎng),并通過(guò)適當(dāng)?shù)娜丝谡吆鸵泼裾叩慕M合恰當(dāng)控制人口增長(zhǎng),在此基礎(chǔ)上,對(duì)全境有限的土地采取充分有效的利用策略,既滿足中近期建設(shè)發(fā)展的需要,又滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)的需要,同時(shí)確保優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境??芍^人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的典型??梢?,成功的規(guī)劃能有效地將城市的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)聯(lián)系起來(lái),更好地把城市從起點(diǎn)帶到終點(diǎn)。
(作者為湖南大學(xué)兼職教授、湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng))
責(zé)編/袁靜 美編/李祥峰