“失海”漁民安置方式探討

陳紹軍,趙 曦, 王 磊

(1.河海大學(xué)中國移民研究中心,江蘇 南京 210098; 2.廣西水利電力勘測設(shè)計研究院,廣西 南寧 530000)

我國海岸線綿長,利用近海養(yǎng)殖歷來是漁民的主要生計來源和創(chuàng)收渠道。隨著我國經(jīng)濟建設(shè)進程的加快和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,沿海地區(qū)利用濱海區(qū)位優(yōu)勢,大力發(fā)展海洋經(jīng)濟,開發(fā)利用海洋資源,政府提前收回海域使用權(quán)的各種規(guī)劃和工程建設(shè)越來越多,“失?！睗O民規(guī)模日益增大。

由于我國尚未出臺統(tǒng)一的“失海”漁民補償安置法律法規(guī),地方政府在實踐中缺乏補償依據(jù)及法律約束,補償內(nèi)容和補償標(biāo)準(zhǔn)的制定存在較大的主觀隨意性,加之地方政府安置理念滯后,對“失?！睗O民重補償輕安置,在實踐中多采用一次性貨幣安置方式[1]。該安置方式單一,忽視了“失海”漁民在長期以海域養(yǎng)殖為生的背景下,普遍文化素質(zhì)低下、勞動技能單一的特點,難以保障“失?！睗O民生計的可持續(xù)性?！笆Ш！睗O民現(xiàn)行的單一的一次性貨幣補償安置方式不僅侵害了“失?！睗O民的合法權(quán)益,更導(dǎo)致“失海”漁民面臨不同程度的生計困境,部分漁民甚至出現(xiàn)長期依靠低保為生的窘境[2]。漁業(yè)是大農(nóng)業(yè)中不可分割的重要組成部分,注重“三農(nóng)”問題,不能忽視漁民這一特殊群體的生計狀況。妥善安置“失?！睗O民,保障其生計的可持續(xù)發(fā)展,對于避免其出現(xiàn)種田無地、養(yǎng)殖無海、轉(zhuǎn)業(yè)無崗、社保無分的生計困境具有重要意義。筆者基于 “失?！睗O民特點,針對現(xiàn)行一次性貨幣安置方式存在的問題,構(gòu)建了“2+1+X”創(chuàng)新型組合安置方式,并提出了推行該安置方式的措施建議。

1 “失?！睗O民 “2+1+X”安置方式的構(gòu)建

現(xiàn)行的一次性貨幣安置方式存在補償不合理、安置方式單一、可持續(xù)性弱等方面的不足,致使“失海”漁民生產(chǎn)生活的恢復(fù)與可持續(xù)存在困難。海域之于漁民,猶如土地之于農(nóng)民,對于“失?！睗O民,應(yīng)該建立起類似于失地農(nóng)民的安置機制。針對“失海”漁民特點而構(gòu)建的“2+1+X”組合安置方式,是對現(xiàn)行“失?！睗O民一次性貨幣安置方式的有效創(chuàng)新。

“2+1+X”安置方式,是指以貨幣補償和社會保障這兩種安置措施為核心(即“2+1+X”中的“2”),以就業(yè)扶持這一措施為輔助(即“2+1+X”中的“1”),同時結(jié)合各沿海地區(qū)的實際情況,以置換海域安置、海域折價入股等其他安置措施為補充或自由選擇(即“2+1+X”中的“X”)的組合安置方式。為了有效保障“失?！睗O民生計的可持續(xù)性,在“2+1+X”安置方式中,“2+1”是地方政府必選的安置措施,但其中“2”和“1”的主次程度不同,地方政府首先必須對“失海”漁民的經(jīng)濟損失進行現(xiàn)金補償,并同時將符合條件的納入社會保障體系,其次輔以就業(yè)扶持措施,鞏固現(xiàn)金補償效果;此外,“X”是可選措施,是“2”的替代方案,受地方政府社會經(jīng)濟條件及項目類型的制約,若地方政府可提供置換海域安置方式,則不需要進行貨幣補償(種苗費、搬遷費除外),漁民重新獲得生產(chǎn)資料,再次得到海域?qū)O民的各種保障價值,也不必納入社會保障體系;若地方政府提供折價入股或長期補償安置方式,僅是將貨幣補償從一次性足額支付變成長時間內(nèi)分期支付,同樣需要將“失海”漁民納入社會保障體系。

圖1 “2+1+X”安置方式示意圖

1.1 貨幣補償方案和社會保障措施為核心

根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》以及《中華人民共和國物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定,海域使用權(quán)作為一種用益物權(quán),不僅具有經(jīng)濟功能,還具有體現(xiàn)漁民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的社會保障功能?！笆Ш！睗O民的安置堅持以貨幣補償和社會保障為核心,是因為這兩種安置方式符合保障“失?！睗O民當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)生計的基本需求。

1.1.1 貨幣補償方案

貨幣補償具有直觀、靈活的特點,容易得到認(rèn)可,“失?！睗O民能夠直接通過得到貨幣量的多少衡量補償標(biāo)準(zhǔn)的高低,還可通過補償資金解決短期內(nèi)的生存問題。收回海域使用權(quán),對“失?！睗O民的補償內(nèi)容應(yīng)包括以下3個方面:海域補償費、種苗和海域附著物補償費[3]。與失地農(nóng)民類比,“失?！睗O民的海域補償費類似于土地補償費及安置補助費,種苗和海域附著物補償費類似于青苗與地上附著物補償費。

補償標(biāo)準(zhǔn)方面,一些沿海省市已針對海域補償費、種苗和海域附著物補償費出臺了具體政策。如福建省相關(guān)政策規(guī)定,海域補償費等于海域補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)乘以海域等級系數(shù),海域補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)和海域等級系數(shù),由用海類型、海域使用權(quán)價值、用海需求情況、對海域生態(tài)環(huán)境所造成的影響程度、國民經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及社會承受能力等因素確定;其余沿海地區(qū)對于海域補償費如何確定尚處在探索階段;種苗和海域附著物補償費由具有評估資質(zhì)的單位進行評估。

表1 “失?！睗O民與失地農(nóng)民類比一覽表

筆者認(rèn)為,海域與土地的經(jīng)濟生產(chǎn)、社會保障等功能類似,并且海域使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)均為用益物權(quán),因此海域補償費的標(biāo)準(zhǔn)可通過在海域和土地之間建立一種折算關(guān)系來進行推算。在同一個縣域范圍內(nèi),漁民和普通農(nóng)民人均占用農(nóng)業(yè)資源的效用和使用價值類似,因此可將被收回的海域面積折算成土地面積,即同一個縣域范圍內(nèi)非海洋漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)普通農(nóng)民擁有1 hm2耕地相當(dāng)于“失?！睗O民擁有多少 hm2海域,最后按照土地征收補償單價測算海域補償費的補償單價,補償倍數(shù)應(yīng)根據(jù)平均年產(chǎn)值而制定,并綜合考慮未來生產(chǎn)收益;種苗和海域附著物補償費應(yīng)經(jīng)過市場評估程序確定補償費用。

1.1.2 社會保障措施

社會保障安置是對貨幣補償安置的有效補充,社會保障被稱為“社會安全網(wǎng)”,是維護“失?！睗O民長遠(yuǎn)生計的有效手段,也是多數(shù)“失海”漁民的客觀需求。 “失?！睗O民與失地農(nóng)民的生存困境相似,我國的失地農(nóng)民社會保障政策正逐步趨于成熟,可以將“失?！睗O民納入失地農(nóng)民社會保障體系,或參照失地農(nóng)民社會保障體系制定配套政策對“失?！睗O民進行安置?！笆Ш！睗O民的社會保障體系應(yīng)充分體現(xiàn)海域原有的社會保障價值,主要內(nèi)容包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險及失業(yè)補助,由政府和項目業(yè)主對漁民參加社會保障進行扶持和補貼,堅持做到“應(yīng)保盡?！盵4]。

從實踐來看,山東省、廣西欽州、遼寧大連、浙江舟山和臺州等地根據(jù)當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民(或被征地農(nóng)民)社會保障政策,已紛紛出臺了關(guān)于將“失海”漁民納入養(yǎng)老保險保障范圍的相關(guān)規(guī)定,如欽州市直接將 “失?！睗O民納入到當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民(或被征地農(nóng)民)社會保障體系當(dāng)中,臺州市參照失地農(nóng)民(或被征地農(nóng)民)社會保障政策制定專門針對“失?！睗O民社會保障的配套政策。因此,將“失?！睗O民納入到失地農(nóng)民社會保障,或參照失地農(nóng)民社會保障政策制定“失海”漁民社會保障的配套政策是較為可行的。

1.2 就業(yè)扶持措施為輔助

由于“失?！睗O民文化程度普遍較低,勞動技能單一,接受新事物、獲取新知識和掌握新技能的能力相對較差,脫離漁業(yè)參與跨行業(yè)競爭的能力較弱,同時沿海地區(qū)外來勞動力的流入也擠占了部分“失?！睗O民的就業(yè)崗位,“失?！睗O民再就業(yè)困難,收入的維持與增長面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[5]。為了降低“失?！痹斐傻娜肆Y本貶值的影響,政府應(yīng)在就業(yè)方面對其進行有力扶持,并充分考慮不同文化層次與年齡階段的特點而開展。

就業(yè)培訓(xùn)對中老年人來說通常作用有限,而對于年輕人來說則有較好的效果。從事灘涂養(yǎng)殖的中老年漁民,受文化程度和身體條件的限制,轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)難度較大,就業(yè)培訓(xùn)的作用難以顯現(xiàn),政府部門應(yīng)為其提供適當(dāng)?shù)墓嫘詬徫?促進轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè),保障其生計可持續(xù)。年輕的漁民通常有較強的學(xué)習(xí)能力和較優(yōu)的身體條件,容易通過技能培訓(xùn)找到其他工作,培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有針對性,結(jié)合“失?！睗O民的從業(yè)意愿與市場需求確定培訓(xùn)內(nèi)容。與此同時,政府應(yīng)當(dāng)加強職業(yè)介紹工作,積極與優(yōu)秀的企業(yè)聯(lián)合,吸納青年漁民勞動力就業(yè)。

1.3 其他“X”種安置渠道為補充

“失?！睗O民組合安置方式還應(yīng)包含多種可選擇措施。置換海域安置、折價入股安置、長期補償安置等其他安置措施均屬于“X”的范疇,這些措施對于安置“失海”漁民來說雖然具有參考價值,但受項目區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、相關(guān)政策以及自然條件的影響較大。這些安置措施在特定的條件下可能取得較大的成功,但同時也具有風(fēng)險性、不確定性和短期性。因此,對于“X”種安置措施,在安置“失?！睗O民時應(yīng)根據(jù)漁民的意愿、受影響區(qū)域的自然條件和經(jīng)濟水平、項目建設(shè)情況等因素綜合考慮。在安置容量不足、政策條件不成熟或漁民意愿較低時不可盲目采用。

2 推進“2+1+X”安置方式實施的建議

“2+1+X”安置方式是為了創(chuàng)新完善現(xiàn)行的一次性貨幣安置方式,并針對“失海”漁民特點所進行的常見征地安置方式的優(yōu)化和組合,為了促進“2+1+X”安置方式的推行實施,筆者提出以下3個方面的建議。

2.1 完善“失?！睗O民補償法律法規(guī)

《中華人民共和國海域使用管理法》及各沿海省份出臺的地方海域使用管理辦法或條例,僅對提前收回海域使用權(quán)補償作出了原則上的規(guī)定,而對于補償方式、補償內(nèi)容、補償標(biāo)準(zhǔn)均沒有明確規(guī)定。

正是由于目前缺乏統(tǒng)一明確的關(guān)于海域使用權(quán)收回補償?shù)姆煞ㄒ?guī),政府收回海域使用權(quán)的行為才容易侵犯漁民的合法權(quán)益。國家應(yīng)盡快修改完善相關(guān)法律法規(guī),與征地補償一樣,對海域使用權(quán)收回補償方式、補償內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定。補償方式方面,應(yīng)綜合考慮貨幣補償、折價入股、長期補償?shù)榷喾N形式;補償內(nèi)容應(yīng)合理全面,充分考慮海域?qū)O民的各種價值;補償標(biāo)準(zhǔn)的測算應(yīng)科學(xué)合理,保證“失?！睗O民生活水平不降低。根據(jù)國家統(tǒng)一的法律法規(guī),由地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況,靈活選擇補償方式,并可以適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 建立健全“失?！睗O民社會保障體系

目前僅有少數(shù)幾個發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)合被征地農(nóng)民社會保障開展了“失?！睗O民社會保障政策實踐,隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,不斷完善社會保障制度已成為一種必然趨勢。建立健全“失?！睗O民社會保障,需綜合考慮3個方面問題。

a.保障內(nèi)容的問題。目前,我國社會保障體系尚未做到均衡發(fā)展,不同經(jīng)濟條件的地區(qū)保障范圍和保障內(nèi)容有所不同,首先應(yīng)當(dāng)做好漁民的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障,其他的保障內(nèi)容再逐步完善和發(fā)展。

b.保障水平問題。目前,少數(shù)幾個實施“失?！睗O民社會保障的地區(qū)都是將“失?！睗O民與當(dāng)?shù)氐谋徽鞯剞r(nóng)民參保進行結(jié)合,保障水平與城鎮(zhèn)社會保險體系有一定的差距。各地政府應(yīng)當(dāng)做好保障水平的動態(tài)調(diào)整工作,使“失?！睗O民社會保障的給付水平能夠緊密地與社會經(jīng)濟發(fā)展的水平結(jié)合起來。

c.政策銜接問題。目前,我國尚未完成城鄉(xiāng)社會保障體系的統(tǒng)籌,所以建立健全“失海”漁民社會保障體系要注意各項社會保障政策間的銜接問題。

2.3 創(chuàng)新就業(yè)培訓(xùn)措施

對轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的農(nóng)民進行就業(yè)培訓(xùn)是各地方政府勞動與社會保障部門的主要職責(zé)之一,然而,當(dāng)前不少地區(qū)的農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)流于形式,缺乏針對性,實際的效果并不明顯?！笆Ш！睗O民整體文化程度低、勞動技能單一,轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)難度大,各級政府應(yīng)加大對就業(yè)培訓(xùn)的扶持力度。

在培訓(xùn)形式方面,充分了解“失海”漁民就業(yè)意向,緊密結(jié)合市場用工需求,針對不同年齡階段、不同文化層次的“失?！睗O民,設(shè)置科學(xué)合理的培訓(xùn)內(nèi)容與培訓(xùn)形式。就業(yè)培訓(xùn)中心可以結(jié)合當(dāng)?shù)毓I(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技園建設(shè)等,多進行訂單式培訓(xùn),并讓用工企業(yè)參與培訓(xùn)過程,這樣才能有效促進“失?！睗O民的再就業(yè)。在資金方面,政府應(yīng)保障財政投入,多渠道吸納和整合社會資金,為“失?！睗O民就業(yè)培訓(xùn)提供充足的資金保障,同時成立就業(yè)培訓(xùn)及其資金監(jiān)管小組,確保培訓(xùn)效果及培訓(xùn)資金的合理透明。

此外,就業(yè)培訓(xùn)單位應(yīng)重視 “失海”漁民法律知識的普及,加強心理輔導(dǎo),盡快消除“失?！睗O民對再就業(yè)的消極意識及對社會的排斥。

3 結(jié)論與討論

筆者構(gòu)建的“2+1+X”組合安置方式是對現(xiàn)行“失海”漁民一次性貨幣安置方式的創(chuàng)新與完善。貨幣補償中,海域補償費通過同一縣域內(nèi)征地補償費推算;社會保障方面,將“失海”漁民納入到失地農(nóng)民社會保障,或參照失地農(nóng)民社會保障政策制定“失?！睗O民社會保障的配套政策;就業(yè)扶持將充分考慮各年齡段的就業(yè)能力與需求;其他“X”種安置渠道為“失?！睗O民安置提供了多樣選擇。針對現(xiàn)行“失?！睗O民補償政策及實踐存在的不足,為了有效推行實施“2+1+X”安置方式,提出了完善“失?！睗O民法律法規(guī)、建立健全“失海”漁民社會保障體系、創(chuàng)新就業(yè)培訓(xùn)措施三方面的建議。

“2+1+X”組合安置方式是對“失?！睗O民安置的一種探索,“失海”漁民貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)如何更為科學(xué)合理的確定、社會保障措施如何制定等問題,仍需進一步探討;“失?！睗O民生計的恢復(fù)與可持續(xù)發(fā)展如何得到更為有效的保障值得更多關(guān)注。

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