劉劍文：調(diào)整財(cái)稅法促收入分配改革

在收入分配改革過程中，財(cái)稅法無疑扮演著組織社會(huì)財(cái)富分配的關(guān)鍵角色，應(yīng)當(dāng)成為改革的主攻點(diǎn)和落實(shí)分配正義的有效路徑。

伴隨改革開放以來經(jīng)濟(jì)的快速增長，我國的居民收入水平顯著提高，但由于分配關(guān)系未理順、分配格局不合理等原因，貧富差距較大的現(xiàn)象日漸凸顯，成為影響政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧的癥結(jié)性問題。2013年2月3日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)并公布《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，開啟了全面進(jìn)行收入分配制度改革的閥門。收入分配改革也順理成章地成為今年“兩會(huì)”討論的熱點(diǎn)問題。在收入分配改革過程中，財(cái)稅法無疑扮演著組織社會(huì)財(cái)富分配的關(guān)鍵角色，應(yīng)當(dāng)成為改革的主攻點(diǎn)和落實(shí)分配正義的有效路徑。

財(cái)稅法在收入分配中的作用

收入分配的調(diào)整離不開財(cái)稅工具的運(yùn)用及落實(shí)，這是財(cái)稅制度的必然功能和應(yīng)有之義。通常認(rèn)為，社會(huì)財(cái)富分配有三個(gè)階段：首先，是根據(jù)企業(yè)單位內(nèi)部各生產(chǎn)要素的效率進(jìn)行分配；其次，由政府在初次分配的基礎(chǔ)上對(duì)各主體實(shí)行現(xiàn)金或?qū)嵨镛D(zhuǎn)移的收入再分配；隨后，則通過民間捐贈(zèng)、慈善事業(yè)、自愿者行動(dòng)等補(bǔ)充形式進(jìn)一步幫助社會(huì)弱勢(shì)群體。其中，第一次分配實(shí)為市場規(guī)律運(yùn)作的自發(fā)結(jié)果，奠定了分配格局的基調(diào)和底座；第二次分配表現(xiàn)為政府有意識(shí)、有傾向性地調(diào)節(jié)和矯正，較大程度上維護(hù)了分配局面的均衡；而第三次分配更多的是社會(huì)力量的自主自愿行動(dòng)，有效地填補(bǔ)了前兩次分配的縫隙，帶來了收入的微調(diào)和局部關(guān)照。全面地說，財(cái)稅法對(duì)三次分配過程均有參與和影響，但主要是在第二次分配中發(fā)揮其組織收入作用，即經(jīng)由稅收、財(cái)政支出等途徑改變社會(huì)整體財(cái)富的分配狀況。收入分配改革的推進(jìn)，依賴于對(duì)財(cái)稅法的扎實(shí)掌握，只有合理、靈活地運(yùn)用多種財(cái)稅手段，才能充分發(fā)揮其與生俱來的直接、強(qiáng)大的財(cái)富分配功能。

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)期，市場化的速度日益加快，效率原則得到明顯的貫徹，但由于缺乏對(duì)公平價(jià)值的重視，單單依靠交換正義的分配方式逐漸暴露出失衡和不合理之處，其主要表征即為貧富分化的加劇，由此導(dǎo)致我國開始面臨“中等收入陷阱”危機(jī)。在這種背景下，財(cái)稅法應(yīng)當(dāng)將分配正義視為其核心精神，強(qiáng)調(diào)收入分配結(jié)果與過程的公平，這樣才能更加全面、衡平、切合實(shí)際地調(diào)整收入分配格局，消除當(dāng)前彌漫于社會(huì)中的對(duì)收入分配不公的不滿情緒及潛在危險(xiǎn)。

從根本上看，財(cái)稅法是公共財(cái)產(chǎn)法，在其邏輯體系中，國家為了彌補(bǔ)市場缺陷、提供公共產(chǎn)品，便通過人民普遍同意的渠道籌集財(cái)政收入，使部分資金從私人所有權(quán)中剝離出來，形成了供養(yǎng)國家機(jī)器的公共財(cái)產(chǎn)，繼而將這部分“取之于民”的公共財(cái)產(chǎn)“用之于民”，達(dá)致社會(huì)財(cái)富的有效運(yùn)作和國家的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

反觀我國的社會(huì)財(cái)富分布大格局，城鄉(xiāng)居民收入增長滯后于GDP增長速度、GDP增長滯后于財(cái)政收入增長速度的現(xiàn)象屢見不鮮，這實(shí)際上反映了人民與國家、人民與政府之間的分配先后順序并未厘清。根據(jù)分配正義的要求，“民富”比“國富”更具價(jià)值上的優(yōu)先性，在國家資本積累到一定層次之后，唯有先傾向于推進(jìn)“民富”，才能最終產(chǎn)生帶動(dòng)國家富足強(qiáng)盛的持續(xù)性能量。所以，一方面，應(yīng)當(dāng)以“營改增”為契機(jī)，加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減稅的力度和范圍，提高居民收入的增長幅度與整體占比。另一方面，應(yīng)當(dāng)減少政府對(duì)市場的干預(yù)和“越位”之舉，防范權(quán)貴勢(shì)力與壟斷行業(yè)的結(jié)合，促進(jìn)公有制企業(yè)和非公有制企業(yè)的機(jī)會(huì)平等、公平競爭。

收入分配改革要有頂層設(shè)計(jì)

收入分配改革要立足于整體主義視角，分配過程中的各種財(cái)稅手段并非彼此孤立存在，而應(yīng)將其以恰當(dāng)?shù)姆绞较嘟Y(jié)合，從而更為統(tǒng)籌、充分地發(fā)揮綜合功能。換言之，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政收入、財(cái)政支出和預(yù)算管理等多個(gè)角度共同著力，便可取得良好的收入分配效果。

在財(cái)政收入環(huán)節(jié)，要基于長遠(yuǎn)規(guī)劃，科學(xué)地調(diào)整和健全我國的稅制結(jié)構(gòu)，并強(qiáng)化對(duì)非稅收入的管控。我國現(xiàn)行的稅收體系呈現(xiàn)出直接稅稅種比重較低、間接稅稅種比重較高的不合理結(jié)構(gòu)，不利于對(duì)國民內(nèi)部收入分配的組織和調(diào)節(jié)，易導(dǎo)致有失公平的局面。面對(duì)這種情勢(shì)，應(yīng)當(dāng)秉持從長計(jì)議的心態(tài)，在社會(huì)形成較廣泛共識(shí)、客觀技術(shù)水平較成熟的條件下，分階段、有準(zhǔn)備地計(jì)劃并推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)的科學(xué)轉(zhuǎn)型。

在財(cái)政支出環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)民生建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，完善對(duì)低收入及社會(huì)困難群體的保護(hù)體系。長期以來，我國的行政運(yùn)行成本和“三公”經(jīng)費(fèi)較高，擠占了公共服務(wù)、民生福利的支出份額，造成了非對(duì)稱性財(cái)政分配不公和國民“幸福感”的降低。尤其是包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利在內(nèi)的社會(huì)保障制度的欠缺，使得當(dāng)前的保障水平和保障方式與人民群眾的期望尚存在較大差距。而且，公務(wù)員、城市居民、進(jìn)城務(wù)工人員等不同群體獲得了不同的保障待遇，這種制度安排將社會(huì)保障體系分割為不完整、不公平的“碎片”，助長了各個(gè)階層間收入差距的增大趨勢(shì)，埋下了一系列社會(huì)矛盾及不穩(wěn)定因素。有鑒于此，我們需要以保障和改善民生為工作重點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)地“把錢用在刀刃上”，強(qiáng)化民生領(lǐng)域的財(cái)政投入、稅收扶持和社會(huì)建設(shè)，由此為國民供給一個(gè)愈加完整、豐富、精細(xì)的社會(huì)保障制度；還應(yīng)當(dāng)在平等、無偏見的立場上，考慮不同人群的特殊需求來設(shè)計(jì)具有針對(duì)性、操作性的制度內(nèi)容，對(duì)進(jìn)城務(wù)工者、農(nóng)村五保戶等弱勢(shì)群體予以特別的關(guān)懷。

在財(cái)政預(yù)算環(huán)節(jié)，要推動(dòng)預(yù)算公開透明，對(duì)政府的財(cái)稅行為和分配政策進(jìn)行民主監(jiān)督，關(guān)注公共資金管理的績效。要使政府在收入分配改革中的財(cái)稅手段順應(yīng)民意、符合民情，就必須全力促進(jìn)預(yù)算的公開和透明化運(yùn)動(dòng)，只要控制住了預(yù)算，即能掌握收入分配的全局部署和大致走向。這既是公共預(yù)算的內(nèi)在要求，又有助于在陽光的照耀下避免分配過程中的權(quán)力入侵或錯(cuò)誤決策行為，確保分配政策的公正性及其對(duì)執(zhí)行行為的拘束力。與此同時(shí)，為了解決財(cái)政過程中一直存在著的“重分配輕管理，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”問題，亟待構(gòu)建一套預(yù)算績效考核制度，以真正提高財(cái)稅行為的實(shí)際效益，保證收入分配措施落到實(shí)處、產(chǎn)生成效。

要加強(qiáng)財(cái)稅法治理念

無論是納稅人權(quán)利保障的吁求，還是整個(gè)財(cái)稅過程中收入分配手段的運(yùn)用，都必須借助一定的外在制度予以實(shí)現(xiàn)。從人類歷史的經(jīng)驗(yàn)看，制度的最佳選擇只能是法律，而法治則是其發(fā)展的最高境界和治國理政的基本方式。同樣的，收入分配改革的進(jìn)路中也應(yīng)堅(jiān)持用法治思維和法治方式，這樣才能構(gòu)筑起牢固的正義屏障，讓權(quán)力馴服于財(cái)稅法律規(guī)范的約束之下。

要加強(qiáng)財(cái)稅立法，建立立體化、多層次的法律規(guī)范體系。質(zhì)言之，各項(xiàng)財(cái)稅制度都或多或少地影響了收入分配的格局，尤其是稅收立法更與納稅人的收益狀況直接相關(guān)，但是，我國當(dāng)前只存在三部稅收實(shí)體法律和一部稅收程序法律，即《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》以及《稅收征管法》，其他的15個(gè)基本稅種均缺乏相應(yīng)的立法規(guī)制，更遑論非稅收入、財(cái)政收支劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等財(cái)稅重大事項(xiàng)了。我們應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)相應(yīng)的財(cái)稅法律制定及修改，依靠法治的力量來規(guī)范政府分配行為、調(diào)整國家與納稅人間的利益關(guān)系，使收入分配中各主體的行為有法可依、有章可循，并保持法律實(shí)施的權(quán)威性和強(qiáng)制力，最終營造一個(gè)一切緣法而行、秩序得以維護(hù)的法治社會(huì)。

要充分發(fā)揮人大在財(cái)稅立法上的主導(dǎo)地位，將財(cái)稅立法權(quán)回歸全國人大。根據(jù)《憲法》第62條的規(guī)定，全國人大行使制定和修改基本法律的權(quán)力。但在實(shí)踐中，全國人大的立法權(quán)遠(yuǎn)未落實(shí)，我國的絕大多數(shù)財(cái)稅事項(xiàng)僅在國務(wù)院制定的行政法規(guī)中得到規(guī)定，甚至還繼續(xù)被“下放”為部門規(guī)章、規(guī)范性文件，效力層級(jí)普遍較低。這種立法方式的泛濫將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員、又是裁判員的情形，而且易把立法的過程變成部門之間爭權(quán)奪利的“角斗場”，這不符合財(cái)稅法定主義的要求。

遵循財(cái)稅立法的民主與開放原則，鼓勵(lì)多方主體的訴求表達(dá)和利益博弈。在多元社會(huì)中，國民存在著多樣性、個(gè)性化的利益需求，民主參與和自我管理的意識(shí)也日漸萌發(fā)，特別是收入分配制度牽涉到千家萬戶的切身利益，因而更需要促進(jìn)民眾抒發(fā)各自的觀點(diǎn)，這從近年來個(gè)人所得稅調(diào)整、預(yù)算法修訂等征求民意的火爆場景中即可看出。立法過程的民主和開放，本身就是一種平等、寬容和友善的態(tài)度，表明了決策者以人為本、為民服務(wù)的真心誠意，展現(xiàn)了政府的自信和謙遜。我們應(yīng)當(dāng)借助立法機(jī)制，提供國家公權(quán)力與各種私權(quán)利之間博弈、商談、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，讓行政機(jī)關(guān)、不同人民群體、不同所有制類型的企業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等利益攸關(guān)者都能參與進(jìn)來，這不僅在技術(shù)層面上增強(qiáng)了收入分配政策的科學(xué)性、合理性，而且有效地確保了社會(huì)公眾的自愿認(rèn)同和自覺遵從，有利于該政策的實(shí)行順暢及實(shí)施效果。這，正呼應(yīng)了良法善治的治理轉(zhuǎn)型，同時(shí)也是平等公正和分配正義的一個(gè)體現(xiàn)。