我國金融消費者權(quán)益行政法保護主體制度研究——現(xiàn)狀分析與完善建議

□ 朱淑娣，萬 玲

（復(fù)旦大學，上海 200438）

在現(xiàn)代商品社會，消費關(guān)系已經(jīng)不是一種純粹的私法關(guān)系，消費者權(quán)益是一種特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體的一致權(quán)利。從整體來看，消費者權(quán)益己經(jīng)演變成一種社會權(quán)利，存在著更深層的對公共利益的訴求。盡管金融消費者與金融機構(gòu)之間的合同關(guān)系被視為平等交易主體之間的意思自治，是一種典型的私法關(guān)系，強調(diào)當事人意思自治而排斥公權(quán)力的干預(yù)。但隨著金融產(chǎn)品的日益復(fù)雜，專業(yè)知識薄弱的消費者對于日趨復(fù)雜的金融產(chǎn)品和服務(wù)很難正確理解其運行結(jié)構(gòu)以及風險系數(shù)，使得消費者在與金融機構(gòu)訂立合同時處于嚴重不利地位。因此，金融消費者權(quán)益需要借助行政權(quán)力，通過行政法律來矯正金融機構(gòu)與金融消費者之間的失衡。

在我國，為回應(yīng)社會的變遷與公共行政的發(fā)展，須賦予行政主體以新的內(nèi)涵。盡管我們?nèi)钥梢詫⑿姓黧w的概念表述為享有行政權(quán)，以自己的名義實施行政管理活動，并能獨立承擔自己行為所產(chǎn)生的法律責任的組織，但這里的“行政權(quán)”已不僅僅指國家行政權(quán)力，除了國家行政權(quán)力外，還包括社會公行政權(quán)力；這里的“行政管理活動”，不僅指國家行政管理活動，還包括社會公行政管理活動。[1]公共性是現(xiàn)代國家行政的最基本特征。[2]（p7）在行政公共性的視角下，我國的金融消費者保護行政主體涵蓋國家行政機關(guān)、事業(yè)單位以及行業(yè)協(xié)會等社會組織，體現(xiàn)了行政主體多元化的特點。

一、金融消費者權(quán)益行政法保護主體制度現(xiàn)狀

我國金融消費者權(quán)益行政法保護主體總體上涉及兩大類，即監(jiān)管部門和市場自律組織。前者主要包括中國人民銀行、證券監(jiān)督管理委員會、保險監(jiān)督管理委員會以及銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；后者主要是指以行業(yè)協(xié)會為代表的行業(yè)自律組織。

（一）監(jiān)管部門

⒈中國人民銀行。我國現(xiàn)行法律框架下，中國人民銀行是國務(wù)院的一個職能部門，隸屬于國務(wù)院的國家行政機關(guān)。人民銀行保護金融消費者的方式主要是制定規(guī)章條例、在官方網(wǎng)站發(fā)布通告、提示風險、對違法行為的行政處罰并輔以宣傳教育活動、征信管理局組織對信用評級機構(gòu)的執(zhí)業(yè)狀況進行專項檢查并公布監(jiān)管動態(tài)和合格機構(gòu)名單、定期公布金融市場發(fā)展報告和數(shù)據(jù)等等。①2013年1月28日，王華慶在由中國人民銀行金融消費權(quán)益保護局與世界銀行東亞太平洋金融發(fā)展局共同在北京舉辦的 “金融消費者保護：良好經(jīng)驗與立法框架”國際研討會中的發(fā)言：截至2012年11月末，中國人民銀行1256個分支機構(gòu)開展了金融消費權(quán)益保護試點工作，設(shè)立了822個金融消費者維權(quán)中心，受理了11717件投訴申訴，已處理完畢10499件，投訴申訴處理結(jié)果滿意度為98.29%。2012年3月，人民銀行獲批設(shè)立金融消費者權(quán)益保護局，主要職責為：綜合研究我國金融消費者保護工作的重大問題，會同有關(guān)方面研究擬定交叉性金融業(yè)務(wù)的標準規(guī)范，依法開展人民銀行職責范圍內(nèi)的消費者保護具體工作。人民銀行各分行也相繼開展了金融消費者權(quán)益保護試點工作，出臺了金融消費者權(quán)益保護工作實施意見或?qū)嵤┘殑t，并成立了金融消費者權(quán)益保護中心。央行要求以各分行的法律事務(wù)部為主，設(shè)立機構(gòu)，公布統(tǒng)一的投訴電話，成立保護中心，加強與地方政府部門及各金融機構(gòu)的溝通聯(lián)系，做好投資者教育的宣傳工作，形成消費者保護機制。各支行出臺的法律文件以及設(shè)立的機構(gòu)名稱不盡相同，但基本目標以及職能基本上都涉及維權(quán)中心受理、調(diào)處與人民銀行職責有關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的金融消費者申訴案件，對外公布聯(lián)系方式，面向社會公眾組織開展金融消費者權(quán)益保護的宣傳教育工作。②《中國人民銀行錦州市中心支行保護金融消費者權(quán)益暫行辦法》第17條的規(guī)定。

各地央行分支行設(shè)立消費者維權(quán)中心如雨后春筍，大有一種由上而下的“中國式運動戰(zhàn)”的態(tài)勢?？v觀人民銀行各支行制訂的 “金融消費者權(quán)益保護工作實施細則（或管理辦法）”，難免有形式主義之嫌。所謂的實施細則在消費者維權(quán)的某些重要方面卻語焉不詳。如有的地方人民銀行支行指定的細則里規(guī)定 “將金融機構(gòu)的金融消費者保護水平和工作情況作為對其執(zhí)行人民銀行政策情況考核評價的重要指標，與綜合執(zhí)法檢查緊密結(jié)合，根據(jù)各金融機構(gòu)被投訴數(shù)量、實際侵權(quán)情況、投訴處理情況等進行計分和綜合評價”，③第十屆全國人大第一次會議通過的《全國人民代表大會〈關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定〉》和同屆人大二次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會 〈關(guān)于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責的決定〉》都表明，銀監(jiān)會是一個國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位。而對于評價細則和評價后果卻沒有任何展開，這樣的“細則”其可操作性令人擔憂。另外，多數(shù)支行制定的實施辦法中對維權(quán)中心調(diào)查工作的程序性規(guī)定有所缺失；再有，對維權(quán)中心的問責機制規(guī)定含糊，有的細則中根本就沒有提及問責辦法的問題。

⒉銀監(jiān)會、證監(jiān)會及保監(jiān)會。銀監(jiān)會、證監(jiān)會及保監(jiān)會（以下簡稱“三會”）是國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位。④同樣的解釋適用于證監(jiān)會、保監(jiān)會。國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位的定性表達了三層含義：⑤該局主要職責為：擬訂保險消費者權(quán)益保護的規(guī)章制度及相關(guān)政策；研究保護保險消費者權(quán)益工作機制，會同有關(guān)部門研究協(xié)調(diào)保護保險消費者權(quán)益重大問題；接受保險消費者投訴和咨詢，調(diào)查處理損害保險消費者權(quán)益事項；開展保險消費者教育及服務(wù)信息體系建設(shè)工作，發(fā)布消費者風險提示；指導(dǎo)開展行業(yè)誠信建設(shè)工作；督促保險機構(gòu)加強對涉及保險消費者權(quán)益有關(guān)信息的披露等工作。參見保監(jiān)會官方網(wǎng)站。其一，國務(wù)院直屬領(lǐng)導(dǎo)；其二，級別是正部級；其三，性質(zhì)是事業(yè)單位。由國務(wù)院直屬領(lǐng)導(dǎo)，而不是國務(wù)院組成部門，這種表述表明“三會”和國務(wù)院組成部門外交部、財政部等是有所區(qū)別的，暗含了一定的獨立性。為了保障其監(jiān)管權(quán)力的威懾力，將“三會”規(guī)定為正部級。而將“三會”定性為事業(yè)單位，是出于國務(wù)院精簡機構(gòu)改革的考慮。[3]事實上，“三會”具有明顯的政府行政部門特征。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，銀監(jiān)會的運行機制和行政機關(guān)沒有實質(zhì)性區(qū)別，職權(quán)由法律法規(guī)授權(quán)和國務(wù)院委托，其人員任命程序與其它政府部門相同，預(yù)算和財務(wù)來源都直接受制于國務(wù)院，帶有十分明顯的政府行政部門特征。

目前，“三會”都已設(shè)立了相應(yīng)的金融消費者保護部門。2011年4月，保監(jiān)會獲批設(shè)立保險消費者權(quán)益保護局；①該局職能包括八方面：擬定證券期貨投資者保護政策法規(guī)；負責對證券期貨監(jiān)管政策制定和執(zhí)行中對投資者保護的充分性和有效性進行評估；對證券期貨市場投資者教育與服務(wù)工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和檢查評估；協(xié)調(diào)推動建立完善投資者服務(wù)、教育和保護機制；研究投資者投訴受理制度，推動完善處理流程和運行機制，組織有關(guān)部門辦理投資者咨詢服務(wù)事宜；推動建立完善投資者受侵害權(quán)益依法救濟的制度；按規(guī)定監(jiān)督投資者保護基金的管理和運用；組織和參與監(jiān)管機構(gòu)間投資者保護的國內(nèi)國際交流與合作。參見證監(jiān)會官方網(wǎng)站。2011年5月，證監(jiān)會獲批設(shè)立投資者保護局；②主要職能包括：制定銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者權(quán)益保護總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)；協(xié)調(diào)推動建立并完善銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者服務(wù)、教育和保護機制，建立并完善投訴受理及相關(guān)處理的運行機制；組織開展銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者權(quán)益保護實施情況的監(jiān)督檢查，依法糾正和處罰不當行為；統(tǒng)籌策劃、組織開展銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者宣傳教育工作等。參見銀監(jiān)會官方網(wǎng)站。2012年3月，銀監(jiān)會獲批設(shè)立銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局。③如證券法第8條就證券業(yè)協(xié)會作了原則性規(guī)定：“在國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會，實行自律性管理?！睂⒆C券業(yè)協(xié)會定性為行業(yè)自律性組織，對政府的證券監(jiān)管具有輔助作用。快速、有效地處理好消費者的投訴是保障金融消費者權(quán)益的關(guān)鍵。至今，“三會”中只有保監(jiān)會發(fā)布了消費者投訴管理辦法：保監(jiān)會2013年1月10日率先發(fā)布了《保險消費投訴處理管理辦法（征求意見稿）》。征求意見稿將處理投訴中保監(jiān)會、派出機構(gòu)和保險機構(gòu)的職責分工得非常明確，以此減少扯皮現(xiàn)象，減輕監(jiān)管負擔，提高投訴處理的效率。該征求意見稿對保險消費投訴的提出也有明確的規(guī)定：“保險消費者提出保險消費投訴，可以采取郵寄、傳真、電子郵件等方式，也可以采取電話、面談等方式?！绷硗?，保險消費者提出保險消費投訴，應(yīng)當提供投訴人的基本情況，被投訴人的基本情況，投訴請求、主要事實理由以及證明材料，投訴人的簽名或者蓋章。這樣具體的規(guī)定使得投訴流程更加清晰，節(jié)省了投訴受理的時間。值得注意的是，征求意見稿中對受理時間的規(guī)定較具體：“保險消費投訴處理工作管理部門應(yīng)當自收到完整投訴材料之日起7個工作日內(nèi)，告知投訴人是否受理”，“對于事實清楚、爭議情況簡單的保險消費投訴，應(yīng)當自受理之日起10個工作日內(nèi)做出處理決定?！笨梢?，保監(jiān)會出臺的征求意見稿對保險消費投訴處理職責的分工有著明確規(guī)定，為保護保險消費者權(quán)益做出了有益的嘗試。

（二）社會組織

行業(yè)組織是一種獨立于政府與企業(yè)的社會團體，一種典型的非政府組織和非營利性組織，屬自律性社團法人。行業(yè)組織的性質(zhì)是行業(yè)自律組織，④根據(jù)《中國人民銀行法》第1條對立法目的的闡述，中國人民銀行有維護金融穩(wěn)定的職能，根據(jù)該法第四條對人民銀行職責的規(guī)定以及第32條對監(jiān)督檢查權(quán)的規(guī)定，人民銀行在人民幣流通、征信、銀行卡、外匯業(yè)務(wù)、反洗錢領(lǐng)域開展反假幣活動、銀行卡業(yè)務(wù)風險提示、外匯交易監(jiān)管、個人征信體系建設(shè)、反洗錢等專項監(jiān)管，可以認為在人民銀行上述領(lǐng)域是金融消費者的保護機構(gòu)。包括行業(yè)協(xié)會和專業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會職能在于建立行業(yè)自律機制，制定行業(yè)技術(shù)標準，監(jiān)督其成員履行行規(guī)、行約；專業(yè)協(xié)會是指從事同一職業(yè)的人員與單位組成的社團法人，如金融分析師協(xié)會、會計師協(xié)會、精算師協(xié)會等，這些協(xié)會可以依據(jù)章程進行自主管理，包括行使對其成員予以懲戒的權(quán)力。目前在金融消費者權(quán)益保護領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會承擔了部分公眾教育職能，比如中國銀行業(yè)協(xié)會曾主辦 “公平對待消費者項目”，督促金融機構(gòu)積極采取措施保護消費者權(quán)益并加強金融消費者教育。另外，行業(yè)協(xié)會愈來愈注重對其行業(yè)會員自律的引導(dǎo)，如上海市銀行同業(yè)公會近期制定發(fā)布了 《上海銀行業(yè)金融消費者權(quán)益保護公約》（以下簡稱《公約》），公會全體會員單位將共同遵守。《公約》從建立金融消費者權(quán)益保護日常工作機制、尊重金融消費者知情權(quán)和選擇權(quán)、加強對金融消費者信息的安全管理、建立健全金融消費者投訴處理機制、為殘疾人等弱勢群體客戶提供更加細致和人性化的服務(wù)等多方面進行了自律約定。證券業(yè)協(xié)會的官方網(wǎng)站上設(shè)有“投資者教育”專欄，也曾主辦投資者教育與服務(wù)巡講活動，推進公眾教育的進展。[4]中國保險業(yè)協(xié)會比較重視消費者的投訴處理，官方網(wǎng)站上設(shè)有“中國保險行業(yè)在線投訴系統(tǒng)”。

近年來，中央積極推進矛盾糾紛大調(diào)解工作，通過“社會管理”化解社會矛盾。中國證券業(yè)協(xié)會頒布了《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法 （試行）》、《證券糾紛調(diào)解規(guī)則（試行）》、《調(diào)解員管理辦法（試行）》等三項規(guī)則，成立了證券調(diào)解專業(yè)委員會和證券糾紛調(diào)解中心，擬定了調(diào)解規(guī)則和調(diào)解員管理等相關(guān)基本制度，目的是妥善處理證券業(yè)務(wù)糾紛，保護投資者合法權(quán)益，維護行業(yè)整體利益，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會職能，化解證券領(lǐng)域社會矛盾。應(yīng)當注意到，當事人就糾紛的解決達成一致意見簽署的調(diào)解協(xié)議書并不是行政命令或行政指導(dǎo)，經(jīng)各方當事人簽字或者蓋章后，僅僅具有民事合同性質(zhì)。經(jīng)調(diào)解中心處理后的糾紛并不排除司法管轄，《調(diào)解協(xié)議書》經(jīng)調(diào)解員和調(diào)解中心簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認其效力。

除行業(yè)協(xié)會外，證券交易所、期貨交易所等自律管理法人的日常運作中也涉及金融消費者權(quán)益保護。以證交所為例，作為自律管理的法人，上海證券交易所在中國證監(jiān)會的直接管理下保護投資者權(quán)益，依據(jù)法律、法規(guī)和自律規(guī)則來組織和監(jiān)督證券交易，履行自律管理職責。上海證券交易所、深圳證券交易所和中國證券投資者保護基金公司先后成立了投資者教育中心（部），專門負責本單位的投資者教育工作。[5]

二、我國金融消費者權(quán)益行政法保護主體制度存在的主要問題

（一）監(jiān)管部門層面

對于金融消費者權(quán)益提供保護的多方監(jiān)管部門間缺失協(xié)調(diào)合作機制。在我國金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制下，金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分金融部門設(shè)立的模式：人民銀行設(shè)立金融消費權(quán)益保護局、保監(jiān)會設(shè)立保險消費者權(quán)益保護局、證監(jiān)會設(shè)立投資者保護局、銀監(jiān)會設(shè)立銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局。由于深受傳統(tǒng)部門利益保護等因素影響，“一行三會”運行機制的有效性一直是人們所關(guān)心的問題。而現(xiàn)今四機構(gòu)下分別設(shè)立消費者保護局，各機構(gòu)對于金融消費者（投資者）的保護職責限于各部門所負責的金融行業(yè)，機構(gòu)間缺乏跨部門協(xié)作的共同規(guī)定，必然導(dǎo)致四機構(gòu)間的溝通不暢、各自為政，跨行業(yè)交叉性金融消費領(lǐng)域的消費者維權(quán)將成為法律盲區(qū)?？紤]到還有和地方金融辦、工商管理、消協(xié)等地方部門間溝通協(xié)作的問題，整個金融消費者權(quán)益保護行政主體制度在實踐中到底能夠發(fā)揮多大作用，實在令人擔憂。在現(xiàn)有“一行三會”設(shè)立保護局的模式下，如何構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、實現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)重大、普遍性的金融消費者權(quán)益保護問題是 “四局”面臨的重大問題。[6]

（二）社會組織層面

金融行業(yè)組織等社會公共組織未被授予足夠的自主性和權(quán)威性，在金融消費者權(quán)益保護中尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。行業(yè)組織與自律管理法人（如證交所）依附于政府的扶持及強烈干預(yù)，如證券監(jiān)管機構(gòu)一直嚴格監(jiān)控證交所的人事任免、職權(quán)職責以及業(yè)務(wù)規(guī)制的制定等等。這種模式使得交易所難以發(fā)揮自律功能，極易造成政府管理代替自律管理，使交易難以發(fā)揮自律功能。[7]（p196）目前，我國金融行業(yè)組織更多的是依附于行政機構(gòu)，缺乏相應(yīng)的自主性與權(quán)威性，對金融機構(gòu)缺乏有效的指引機制。作為參照，英國的金融行業(yè)自律機制發(fā)展則較成熟，《銀行業(yè)守則》對英國銀行業(yè)自律起到關(guān)鍵作用。守則并不強制銀行遵照守則進行自律，但卻會將遵守規(guī)則的銀行向社會公布，基于社會效應(yīng)英國所有的銀行都自覺遵守該守則規(guī)定。在銀行業(yè)協(xié)會下設(shè)立銀行業(yè)守則標準委員會，消費者可以向標準委員會指控金融的違規(guī)行為。在接到指控后，委員會將立即轉(zhuǎn)交給金融機構(gòu)，并要求其做出答復(fù)。一旦確認金融機構(gòu)構(gòu)成違規(guī)行為，委員會可以靈活采取措施：警戒；建議采取補救措施；暫停或取消該金融機構(gòu)作為《銀行業(yè)守則》的遵守者資格并公示給社會；通過年報向社會公布該金融機構(gòu)名稱及違規(guī)情況；借助傳媒力量公開譴責金融機構(gòu)。在我國，由銀行業(yè)協(xié)會牽頭制定了《中國銀行業(yè)自律公約》以及《中國銀行業(yè)自律公約實施細則》，規(guī)定了銀行業(yè)公平競爭、信息披露、誠信服務(wù)、自律管理等準則。相比之下，我國的行業(yè)協(xié)會并沒有足夠的“權(quán)威”來貫徹執(zhí)行公約的內(nèi)容，這緣于行業(yè)協(xié)會的獨立性較差。我國的銀行盡管經(jīng)過商業(yè)化改革但仍屬于壟斷性行業(yè)，特別是在地方層面，各大銀行與地方政府的關(guān)系千絲萬縷，行業(yè)協(xié)會無法客觀評價并做出反應(yīng)。因而，要治根治本，必須增強行業(yè)協(xié)會的獨立性，給予行業(yè)協(xié)會更多的自主權(quán)，建立行業(yè)協(xié)會在金融機構(gòu)間的權(quán)威。

三、我國金融消費者權(quán)益行政法保護主體制度的完善

（一）完善“一行三會”下金融消費者權(quán)益保護局協(xié)同合作機制

金融危機的爆發(fā)證明市場自律不能代替政府監(jiān)管。金融危機前，很多國家過度依賴市場自控機制，相信市場紀律可以使效益最大化而忽視了政府對市場的監(jiān)管。實踐證明，市場自律與政府監(jiān)管相輔相成，互為促進關(guān)系。在我國，市場的自律機制發(fā)展并不成熟，仍然還有較大的提升空間，但這并不意味只要充分發(fā)展社會力量，加強市場自律，就能夠解決金融市場中出現(xiàn)的所有問題，政府監(jiān)管在金融市場的發(fā)展中是不可缺失的。由于受分業(yè)監(jiān)管的金融體制影響，我國金融消費者保護機構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分業(yè)監(jiān)管模式。在現(xiàn)有“一行三會”設(shè)立保護局的模式下，構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、實現(xiàn)信息共享、權(quán)責清晰的共同監(jiān)管機制應(yīng)明確劃分四個部門的職權(quán)職責，切實建立權(quán)益保護聯(lián)席會議制度。

聯(lián)席會議是行政機構(gòu)之間進行事務(wù)性協(xié)調(diào)的一種重要方式。證監(jiān)會、保監(jiān)會以及銀監(jiān)會在2004年共同發(fā)布了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄指導(dǎo)原則》（以下簡稱《備忘錄》），再次提出聯(lián)席會議機制。聯(lián)席會議機制在一定程度上有助于不同金融行業(yè)監(jiān)管部門的協(xié)同合作，然而這種機制在我國分業(yè)監(jiān)管的格局下存在合法性缺陷。如何界定《備忘錄》的法律性質(zhì)、《備忘錄》是否可以為三部門設(shè)定權(quán)利與義務(wù)等都是問題。《備忘錄》是三個隸屬于國務(wù)院正部級單位共同出臺的法律文件，根據(jù)《中華人民共和國立法法》，《備忘錄》是一種部門聯(lián)合規(guī)章。然而，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在行政級別上是平行關(guān)系，三者之間沒有行政隸屬關(guān)系，根據(jù)《中華人民共和國國務(wù)院組織法》的規(guī)定，以《備忘錄》的形式為本部門和其他部門設(shè)置權(quán)利和義務(wù)沒有任何法律依據(jù)。因此，金融監(jiān)管部門聯(lián)系會議機制應(yīng)該由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式固定下來，賦予該制度以合法性、約束性和執(zhí)行性。[8]2008年國務(wù)院出臺的 《中國人民銀行主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，在一定程度上彌補了《備忘錄》的缺陷，規(guī)定了央行與“三會”建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，以部際聯(lián)系會議制度的形式加強各部門制定監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度。然而，就如何構(gòu)建金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的細則內(nèi)容至今仍無任何規(guī)定，因此，在金融分業(yè)監(jiān)管的體系下，完善的金融協(xié)調(diào)機制有待構(gòu)建。

在金融消費者權(quán)益行政法保護領(lǐng)域，同樣面臨金融混業(yè)經(jīng)營的挑戰(zhàn)，對于交叉性金融業(yè)務(wù)侵犯消費者權(quán)益的情況應(yīng)得到相關(guān)監(jiān)管部門共同重視，共同協(xié)商，確定對消費者的救濟方案。筆者建議，應(yīng)盡快出臺《金融消費者保護法》，授權(quán)“一行三會”下設(shè)的金融消費者保護局之間構(gòu)建聯(lián)席會議，并授權(quán)國務(wù)院就該聯(lián)席會議具體運行機制予以詳細規(guī)定。該聯(lián)席會議應(yīng)由中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會金融消費者保護局的負責人構(gòu)成，討論并確定交叉性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域消費者保護的標準和保護主體，擬定跨行業(yè)金融消費領(lǐng)域消費者權(quán)益保護方案等。聯(lián)席會議決議應(yīng)以國務(wù)院公告形式公開，確保聯(lián)席會議決議的公開性。

（二）加強金融市場公共組織的權(quán)威性與獨立性

一個成熟發(fā)展的金融市場，既要有完善的金融監(jiān)管體系，同時也要具備完善的行業(yè)自律體系，在這兩套體系之間，政府規(guī)制與市場自律相輔相成，各種社會力量應(yīng)得到有效的動員，發(fā)揮中介組織的作用，促進市場公平競爭、公共利益與行業(yè)利益以及個體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。[9]在金融消費者權(quán)益保護領(lǐng)域，以行業(yè)協(xié)會為代表的社會組織應(yīng)發(fā)揮更為顯著的作用，應(yīng)著力提升行業(yè)協(xié)會的獨立性與權(quán)威性。首先，通過立法規(guī)定金融行業(yè)協(xié)會在金融消費者權(quán)益保護方面的基本職責，以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的能動性。在相關(guān)立法中應(yīng)授權(quán)行業(yè)協(xié)會建立統(tǒng)一的行業(yè)評價標準來規(guī)范金融機構(gòu)的行為。行業(yè)標準可以表現(xiàn)為直觀的金融行業(yè)服務(wù)等級，按照是否達到行業(yè)標準以及達標程度將金融機構(gòu)分為若干等級，根據(jù)金融機構(gòu)的評級，消費者可以判斷該機構(gòu)是否值得信任并做出消費決定。這種通過信用評級給予消費者風險提示的做法在其他金融發(fā)達國家是比較普遍的。世界著名的信用評級機構(gòu)在做出信用等級后要通知受評公司，結(jié)果一旦向社會公布，評級機構(gòu)須在信用等級的有效期內(nèi)對受評公司的經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況進行跟蹤監(jiān)督，并根據(jù)情況變化隨時對信用等級做出調(diào)整，以使投資者及時了解到受評公司的最新信用質(zhì)量狀況， 從而確保評級結(jié)果的權(quán)威性和適用性。[10]（p202）由社會中介組織對金融機構(gòu)進行評級可向消費者提示風險，從而減少金融糾紛的發(fā)生，同時，還可以培養(yǎng)金融機構(gòu)的社會責任感。其次，應(yīng)完善行業(yè)協(xié)會對消費者投訴的解決機制。行業(yè)協(xié)會應(yīng)加強與消費者的聯(lián)系，為消費者投訴和咨詢提供建議?？梢越梃b英國行業(yè)協(xié)會的做法，靈活處理消費者的投訴，并運用社會效應(yīng)對違規(guī)金融機構(gòu)予以制裁。建立一套透明、容易操作的投訴解決機制。當金融消費者權(quán)益受到侵害時就可以向行業(yè)協(xié)會求助，在行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)下了解自身應(yīng)享有的權(quán)益。在行業(yè)協(xié)會下建立消費者與金融機構(gòu)的糾紛調(diào)解機制，引導(dǎo)金融機構(gòu)對權(quán)益受到損害的消費者做出賠償，化解雙方矛盾?；谖覈鹑诜謽I(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實，完善行業(yè)調(diào)解機制，建議制定金融消費者保護行業(yè)調(diào)解辦法，細化行業(yè)調(diào)解主體、調(diào)解糾紛范圍、調(diào)解方式、時限等問題，確保行業(yè)調(diào)解的中立性?；诮鹑谙M者的弱勢地位，調(diào)解人員應(yīng)由金融消費者一方選任。此外，應(yīng)增強調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力。雖然調(diào)解具有高效、簡便、便宜的優(yōu)點，但調(diào)解達成一致后各方簽署的調(diào)解協(xié)議是民事合同性質(zhì)，并沒有行政強制力。因此，可借鑒我國臺灣地區(qū)通過法院賦予調(diào)解強制執(zhí)行力的做法，在現(xiàn)行制度下，通過公證機構(gòu)或法院確認證券糾紛調(diào)解協(xié)調(diào)的效力。

綜上，社會中介組織監(jiān)督以及市場主體的自律在金融消費者權(quán)益行政法保護中意義重大，應(yīng)該利用我國現(xiàn)有的金融行業(yè)組織體系，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會樹立權(quán)威，有所作為，使行業(yè)協(xié)會從業(yè)內(nèi)同行合作與協(xié)調(diào)的層面上升成為金融消費者權(quán)益保護的一個有效平臺；通過制度規(guī)范、有效監(jiān)管等措施，積極促進金融機構(gòu)自律規(guī)則的制定和執(zhí)行，培養(yǎng)金融機構(gòu)的社會責任感，從源頭上保證金融消費者權(quán)益少受侵害。

[1]石佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].法學評論，2003，（04）.

[2]楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京大學出版社，2004.

[3]陳云良，陳婷.銀監(jiān)會法律性質(zhì)研究[M].法律科學，2012.

[4]中國銀行業(yè)協(xié)會官方網(wǎng)站 [EB／OL].http： ／／www.china－cba.net／beneondy.php？fjd＝127＆id＝3921，2012－09－29.

[5]上海證券交易所官方網(wǎng)站[EB／OL].http：／／www.sse.com.cn／sseportal／ps／zhs／sjs／sse＿info.shtml，2012－10－19.

[6]曹軍新.盡快出臺統(tǒng)一的金融消費者保護法[N].經(jīng)濟參考報，2012－11－07.

[7]于緒剛.交易所非互助化及其對自律的影響[M].北京大學出版社，2001.

[8]張鋼.我國金融聯(lián)席會議制度研究[J].海南金融，2005，（06）.

[9]萬瑤華.英國資本市場自律監(jiān)管經(jīng)驗及對我國的啟示[J].前沿，2010，（08）.

[10]胡鵬翔.資產(chǎn)證券化投資利益保護機制研究[M].法律出版社，2007.