強化海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法權(quán)力運行制約和監(jiān)督的思考

黨的十八大報告提出“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，反映了權(quán)力健康運行的基本原理，是對我們黨十六大以來權(quán)力制約監(jiān)督制度建設(shè)的總結(jié)，也是對權(quán)力制約監(jiān)督規(guī)律的新認(rèn)識，更是今后推進權(quán)力制約監(jiān)督機制建設(shè)的重要指針。于廣洲署長在海關(guān)系統(tǒng)司局級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八大精神研討班上，對于建立健全海關(guān)權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系作了完整的論述，提出了新的要求。從海關(guān)權(quán)力構(gòu)成來看，海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動是海關(guān)權(quán)力運行的一個重要組成部分，也是海關(guān)權(quán)力制約監(jiān)督的難點。2011年7月全國海關(guān)內(nèi)控機制建設(shè)現(xiàn)場經(jīng)驗交流會議指出：“內(nèi)控的難點往往在于‘體制內(nèi)、系統(tǒng)外’的風(fēng)險防控”。為此，本文將對“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動的權(quán)力分布、特征及其制約監(jiān)督進行探討。

一、海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動分布與類型

“體制內(nèi)”一般是指在國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度中起主導(dǎo)作用的一部分，本文是指在海關(guān)現(xiàn)行體制下,屬于海關(guān)履行職責(zé)的范圍或發(fā)揮職能作用的領(lǐng)域?！绑w制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動是指根據(jù)海關(guān)現(xiàn)有信息化實現(xiàn)程度和各級海關(guān)單位信息化手段應(yīng)用現(xiàn)狀，暫時無法或尚未在海關(guān)作業(yè)系統(tǒng)中完整記錄控制過程和結(jié)果或雖然在系統(tǒng)中記錄但需要通過人工手段予以實施和處理的海關(guān)執(zhí)法活動。[注]本概念參考了《海關(guān)總署關(guān)于整體推進執(zhí)法領(lǐng)域人工實現(xiàn)內(nèi)控節(jié)點指標(biāo)落實的通知》(署督發(fā)〔2012〕40號)關(guān)于人工實現(xiàn)內(nèi)控節(jié)點概念。

(一)海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動分布情況

從海關(guān)信息系統(tǒng)來看。目前“海關(guān)科技應(yīng)用項目庫”中備案的業(yè)務(wù)處理項目共86個(見表1)。其中法制3個，涉及行政復(fù)議、訴訟和知識產(chǎn)權(quán)保護等業(yè)務(wù)，但這些系統(tǒng)只是業(yè)務(wù)記錄和查詢，實際作業(yè)過程和業(yè)務(wù)操作仍在系統(tǒng)外。關(guān)稅審單18個，幾乎涵蓋審價、歸類、原產(chǎn)地、征管、減免稅、電子審單等業(yè)務(wù)。除低風(fēng)險快速放行報關(guān)單外，高風(fēng)險重點審核和單證審核報關(guān)單需要人工審核，而且通關(guān)審單系統(tǒng)所有數(shù)據(jù)都靠人工錄入。保稅監(jiān)管8個，主要覆蓋保稅加工業(yè)務(wù)，但對種類繁多的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和場所，除了“兩區(qū)”的加工企業(yè)使用電子賬冊管理外，總署層面尚無統(tǒng)一的信息化管理系統(tǒng)。監(jiān)管通關(guān)25個，涉及艙單、查驗、運輸工具、轉(zhuǎn)關(guān)、快件和行郵等業(yè)務(wù)。但對進出境貨物(集裝箱)從運輸工具抵達，到貨物的裝卸、堆放、位移，再到卡口放行、駛離、轉(zhuǎn)關(guān)等整個過程，均在系統(tǒng)外由人工操作和監(jiān)管為主，系統(tǒng)無法及時、準(zhǔn)確地獲取實際物流信息，實際監(jiān)管能力較弱。緝私稽查4個，主要功能是事后記錄、文書制作和檔案管理，緝私稽查外勤實際在系統(tǒng)外進行作業(yè)和處理。統(tǒng)計4個，貿(mào)易統(tǒng)計、業(yè)務(wù)統(tǒng)計均已在系統(tǒng)內(nèi)作業(yè)，但統(tǒng)計管理功能相對欠缺。

表1 署級科技應(yīng)用業(yè)務(wù)處理項目分布情況

說明：86個業(yè)務(wù)處理項目中，有41個為H2000子系統(tǒng)。

從執(zhí)行控制節(jié)點體系來看。目前，海關(guān)一線執(zhí)法內(nèi)控節(jié)點982個，其中“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”內(nèi)控節(jié)點有470個，占比47.90%?？梢姡ｊP(guān)信息化系統(tǒng)已覆蓋大部分內(nèi)控節(jié)點，但仍有相當(dāng)部分內(nèi)控節(jié)點處在系統(tǒng)外。從分布領(lǐng)域來看，系統(tǒng)外內(nèi)控節(jié)點按絕對量排在前三位的依次是：監(jiān)管通關(guān)169個、緝私行政執(zhí)法131個、關(guān)稅審單61個；按相對量排在前三位的依次是：統(tǒng)計為83.3%、緝私行政執(zhí)法為74.9%、監(jiān)管通關(guān)為48.6%(見表2)。

表2 執(zhí)行控制“系統(tǒng)外”內(nèi)控節(jié)點分布情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)黃埔海關(guān)調(diào)研結(jié)果梳理統(tǒng)計

從通關(guān)作業(yè)單證來看?，F(xiàn)行通關(guān)作業(yè)過程中，企業(yè)除了向海關(guān)遞交報關(guān)單[注]分類通關(guān)事后交單或單證暫存作業(yè)模式下，紙質(zhì)報關(guān)單由企業(yè)事后向海關(guān)遞交或自行暫存。外，還需提交基本隨附單證、監(jiān)管證件和海關(guān)作業(yè)單證。目前，報關(guān)單已經(jīng)完全實現(xiàn)電子化?；倦S附單證中，除艙單已實現(xiàn)電子化外，合同、發(fā)票、裝箱清單、提(運)單、代理報關(guān)授權(quán)委托協(xié)議及其他進出口有關(guān)單證仍然保留紙質(zhì)作業(yè)模式。海關(guān)需要驗核的監(jiān)管證件共52種，其中已設(shè)置監(jiān)管證件代碼的監(jiān)管證件達35種，H2000可以輔助現(xiàn)場作業(yè)；暫無監(jiān)管證件代碼的17種，系統(tǒng)不能自動提示，需由人工判斷。另外，通關(guān)作業(yè)中已實現(xiàn)出入境貨物通關(guān)單、進出口許可證等5種監(jiān)管證件(對應(yīng)13種代碼)[注]中華人民共和國海關(guān)總署：《海關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化手冊》，中國海關(guān)出版社2010年版。電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，按單量計算約占涉證報關(guān)單總數(shù)的84%，由系統(tǒng)自動比對；對于未實現(xiàn)電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管證件主要依靠人工進行紙面審核，重點比對證件欄目與報關(guān)單對應(yīng)欄目的邏輯關(guān)系。海關(guān)使用的作業(yè)單證有110余種。目前海關(guān)作業(yè)單證主要以紙質(zhì)形式流轉(zhuǎn)，紙質(zhì)作業(yè)單證與報關(guān)單一并留存歸檔。

(二)海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動主要類型

具體來說，“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動主要包括以下八種類型：

一是外勤、外出執(zhí)法業(yè)務(wù)，如人工查驗、錨地監(jiān)管、外輪供貨、稽核實施、海上查私、緝私辦案等。

二是物流監(jiān)控業(yè)務(wù)，如監(jiān)裝監(jiān)卸、集裝箱號識別、場內(nèi)巡查、施封鎖加封和解封、卡口放行等業(yè)務(wù)；再如總署89號令規(guī)定“海關(guān)對轉(zhuǎn)關(guān)運輸限定路線范圍、限定途中運輸時間”，但當(dāng)運輸工具駛離海關(guān)監(jiān)管區(qū)后，轉(zhuǎn)關(guān)運輸實際成為海關(guān)監(jiān)管盲點。很大程度上，“海關(guān)監(jiān)管貨物”只是海關(guān)法的法律認(rèn)定，并不在海關(guān)實際監(jiān)管和可控范圍內(nèi)。

三是審批類業(yè)務(wù)，即需要進行對外行政審批(含備案)或內(nèi)部層級審批，但審批過程及結(jié)果記錄未全部納入海關(guān)作業(yè)系統(tǒng)實現(xiàn)的業(yè)務(wù)，如快件運營人登記、暫時進出境貨物進境或延期審批、加工貿(mào)易放棄貨物核準(zhǔn)等；再如，由于H2000系統(tǒng)與銀行系統(tǒng)未實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，加工貿(mào)易企業(yè)備案時仍需采用紙質(zhì)臺賬聯(lián)系單的方式進行作業(yè)。

四是部分通關(guān)申報和審單業(yè)務(wù)。在海關(guān)接受企業(yè)申報以及與其他外部單位發(fā)生交互和協(xié)作關(guān)系中，由于多種原因還無法實現(xiàn)“無紙化”或計算機自動處理相關(guān)業(yè)務(wù)，需要人工驗核有關(guān)作業(yè)單證和辦理相關(guān)手續(xù)。如接單審核、價格磋商、化驗、驗估等。

五是結(jié)合部業(yè)務(wù)，即實施過程涉及兩個或兩個以上海關(guān)或部門，且實施過程及結(jié)果記錄未全部納入海關(guān)作業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)，如減免稅進口貨物結(jié)轉(zhuǎn)聯(lián)系、罰沒物品的交接、內(nèi)銷征稅聯(lián)系等。

六是法律救濟業(yè)務(wù)，如行政復(fù)議的受理、審議、聽證、決定、調(diào)解、終止和文件送達。

七是部分“新增”海關(guān)業(yè)務(wù)，由于業(yè)務(wù)運行不久、業(yè)務(wù)不大或不成熟，現(xiàn)有系統(tǒng)無相關(guān)功能或暫未開發(fā)新的信息化系統(tǒng)，因而暫時在系統(tǒng)外作業(yè)。如保稅物流中心屬于近年來海關(guān)新增業(yè)務(wù)，但尚無全國統(tǒng)一版本的賬冊；保稅區(qū)倉儲物流、檢測維修等新業(yè)務(wù)，目前總署也未開發(fā)統(tǒng)一的系統(tǒng)。

八是部分業(yè)務(wù)已經(jīng)開發(fā)了信息化系統(tǒng)，但由于推廣實施難度較大或“水土不服”等原因未推廣到全國海關(guān)或全部業(yè)務(wù)，部分海關(guān)的部分業(yè)務(wù)仍處于“系統(tǒng)外”。如總署已開發(fā)了運輸工具管理系統(tǒng)、公自用物品監(jiān)管系統(tǒng)、進出境展覽品管理系統(tǒng)、外發(fā)加工、深加工結(jié)轉(zhuǎn)系統(tǒng)等，但并未在全國各個直屬海關(guān)或所有業(yè)務(wù)推廣使用。

二、海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法權(quán)力的特征

海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動都屬海關(guān)執(zhí)法范疇，具有海關(guān)執(zhí)法權(quán)力的一般和共性特點，但相對于系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法權(quán)力而言具有自身的特征。

(一)表現(xiàn)形式的多樣性

“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動廣泛分布于海關(guān)法制、關(guān)稅審單、監(jiān)管通關(guān)、稽查、緝私等各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，任何一項業(yè)務(wù)不能完全杜絕“系統(tǒng)外”執(zhí)法活動，但各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域分布不平衡，具體表現(xiàn)為“四多四少”，即“通關(guān)作業(yè)少、物流監(jiān)控多”、“內(nèi)勤作業(yè)少、外勤作業(yè)多”、“保稅加工少、保稅物流多”、“基本單證少、隨附單證多”。而且，這類執(zhí)法活動表現(xiàn)出多種形式，既有行政執(zhí)法業(yè)務(wù)，也有法律救濟(司法性質(zhì))業(yè)務(wù)；既有外出執(zhí)法活動，也有內(nèi)部作業(yè)程序；既有依職權(quán)行政執(zhí)法(如稅收征管、稽查、查驗等)，也有依申請行政執(zhí)法(如行政審批、外驗等)；既有即決性強的業(yè)務(wù)(如即決式布控、現(xiàn)場查驗等)，也有一定辦事時限的業(yè)務(wù)(如行政許可)。

(二)權(quán)力運行的裁量性

“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動主體是人，實質(zhì)上是需要依靠人工作業(yè)、人工判斷才能完成的業(yè)務(wù)活動。而人又是最復(fù)雜、最不穩(wěn)定的因素，它不如科技手段的客觀、精確和穩(wěn)定，因此在這類執(zhí)法活動中，關(guān)員(含緝私警察)在查明事實、確定標(biāo)準(zhǔn)及將標(biāo)準(zhǔn)運用于事實時不可避免地帶有一定主觀性和裁量性。而且，部分海關(guān)行政權(quán)力存在一定的自由裁量空間，但缺乏相應(yīng)的配套標(biāo)準(zhǔn)和有效制約程序，無法轉(zhuǎn)化為計算邏輯判斷參數(shù)，如緝私執(zhí)法證據(jù)的固定、稽查作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的使用、查驗線索移交標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定、快件和旅檢渠道“自用合理數(shù)量”的認(rèn)定以及行政處罰等，因而需由執(zhí)法關(guān)員“酌情處理”，表現(xiàn)出一定的自由裁量權(quán)力。

(三)成因的復(fù)雜性

“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動隨著以計算機技術(shù)為核心的現(xiàn)代科技手段應(yīng)用而產(chǎn)生的，與“體制內(nèi)、系統(tǒng)內(nèi)”是相對應(yīng)的概念，伴隨著海關(guān)科技業(yè)務(wù)一體化進程呈現(xiàn)“此消彼長”趨勢。因此，限制或阻礙科技業(yè)務(wù)一體化的因素就是這類活動的成因。一是科技因素。囿于現(xiàn)有科技水平和裝備保障能力，一些執(zhí)法活動暫時不能通過信息系統(tǒng)和其他技術(shù)自動識別、處理和監(jiān)控。如由于電子簽名安全技術(shù)受到重大挑戰(zhàn)，《電子簽名法》推進實施并不理想。二是法律因素?，F(xiàn)行許多立法和司法程序還是在傳統(tǒng)技術(shù)條件下設(shè)置的，不能適應(yīng)現(xiàn)代信息社會和科技日新月異變化。如通關(guān)“無紙化”改革過程中，司法運作仍要求以紙質(zhì)單證作為呈堂證供，《會計法》規(guī)定須以紙質(zhì)的《稅款專用繳款書》、《行政事業(yè)性收費票據(jù)》等作為記賬的原始憑證，所以通關(guān)過程暫不能完全無紙化。三是管理因素。由于各部門在系統(tǒng)開發(fā)過程中各自為戰(zhàn)、重復(fù)建設(shè)，多個系統(tǒng)間之間、科技設(shè)備(如部分卡口、地磅)與系統(tǒng)之間尚無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和相互印證，甚至一些業(yè)務(wù)系統(tǒng)(如快件通關(guān))和外掛系統(tǒng)獨立于H2000系統(tǒng)之外自我封閉運作。四是環(huán)境因素。電子海關(guān)的進程受制于整個電子商務(wù)、電子支付、電子物流等社會經(jīng)濟以及企業(yè)管理信息化水平，不能脫離現(xiàn)有社會、經(jīng)濟和技術(shù)環(huán)境。五是其他因素，如經(jīng)費保障不足、觀念落后、風(fēng)險意識不強等因素。

(四)執(zhí)法過程的艱巨性

一般而言，一些常規(guī)性、例行性和規(guī)律性的執(zhí)法活動容易實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)控制，而系統(tǒng)外執(zhí)法活動具有例外性、突發(fā)性和即決性特點，其執(zhí)法環(huán)境面臨多種自然狀態(tài)或可能結(jié)果，決策和處理過程難度較大，可以說是海關(guān)執(zhí)法“最難啃的骨頭”。而且，一些系統(tǒng)外執(zhí)法活動具有高危險性，執(zhí)法條件異常艱苦，如緝私辦案、海上緝私、對危險品的查驗、在H986輻射條件下操作等，關(guān)員隨時可能面臨意外危險的發(fā)生，甚至危及關(guān)員的生命安全。此外，系統(tǒng)外執(zhí)法活動一般處于海關(guān)執(zhí)法一線，直接與進出口企業(yè)和進出境旅客打交道，既要嚴(yán)格履職、又要文明執(zhí)法，既要把好國門、又要做好服務(wù)，因此對關(guān)員執(zhí)法要求更高、難度更大。

(五)運行結(jié)果的風(fēng)險性

由于“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動游離于系統(tǒng)監(jiān)控之外，執(zhí)法作業(yè)軌跡難以追溯，加之目前“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”作業(yè)內(nèi)控手段有限、管理跟進不到位，因此“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動一直是執(zhí)法、瀆職和廉政風(fēng)險的高發(fā)點，且容易引發(fā)“體外循環(huán)”。如人工審單、驗核證件和查驗過程中，如果關(guān)員缺乏驗辨知識和工具，或者疏忽大意和操作不當(dāng)，就會引發(fā)瀆職風(fēng)險。目前外勤、外出執(zhí)法活動主要依靠雙人作業(yè)、科長帶班、填報外勤日志、外勤報告等傳統(tǒng)措施進行控制，對于報告、單證、簽字、印章等造假現(xiàn)象難以辨別真?zhèn)危菀滓l(fā)執(zhí)法和廉政風(fēng)險。再如，對監(jiān)管場所信息聯(lián)網(wǎng)、視頻監(jiān)控、監(jiān)裝監(jiān)卸、場內(nèi)巡查和內(nèi)外貿(mào)貨物分開存放等達不到法定要求，就為走私分子“換貨”、“換柜”提供可乘之機，并長期在海關(guān)監(jiān)管“體外循環(huán)”，造成重大走私案件。據(jù)廣東分署統(tǒng)計，2010年至2012年6月，廣東海關(guān)涉及“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法行為的違法違紀(jì)案件立案79件，涉及86人，分別占違法違紀(jì)案件立案總數(shù)和涉及人員總數(shù)的72%和61%。

三、強化海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法權(quán)力制約和監(jiān)督的對策建議

從以上分析可知，“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法權(quán)力既是海關(guān)權(quán)力運行的重要形式，也是加強海關(guān)權(quán)力制約監(jiān)督的主要障礙。因此，切實加強對‘體制內(nèi)、系統(tǒng)外’執(zhí)法權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，將是今后加強海關(guān)內(nèi)控機制、從源頭上推動反腐倡廉建設(shè)和提高海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性的主攻方向。為此，本文提出以下對策建議。

(一)堅持以人為本，切實加強執(zhí)法一線隊伍建設(shè)

人是海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法權(quán)力運行和使用的主體，也是決定執(zhí)法水平和防控風(fēng)險的關(guān)鍵因素。這就要求我們秉承人本管理的理念，關(guān)心人、培養(yǎng)人、用好人。一是關(guān)心人。在物質(zhì)上，要為一線執(zhí)法關(guān)員創(chuàng)造良好保障條件，配備齊全的防護工具，提高安全保護水平；對外出執(zhí)法活動或從事高危作業(yè)關(guān)員，爭取和落實相關(guān)津補貼和福利待遇，并在用車、用餐等工作、生活方面給予關(guān)照。在精神上，深入細(xì)致地開展思想政治工作，加強人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，提高關(guān)員的歸屬感和凝聚力。二是培養(yǎng)人。根據(jù)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”不同類型執(zhí)法崗位特點和需要，深化崗位練兵和技能考核活動，開展有針對性和經(jīng)常性的培訓(xùn)，大力提高關(guān)員勝任能力，避免能力不足帶來風(fēng)險。擴大海關(guān)專家隊伍培養(yǎng)和選拔，建立專家咨詢和集體審議制度，以解決“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”重大執(zhí)法疑難問題。三是用好人。在人力資源配置上要適當(dāng)向“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”人力傾斜，擴大實際監(jiān)管和一線監(jiān)管人力資源配置比例，加強海關(guān)實際監(jiān)管、正面監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)管。由于“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法高風(fēng)險性，在安排相應(yīng)崗位人員時要堅持“政治堅強、業(yè)務(wù)過硬、值得信賴”標(biāo)準(zhǔn)，對投訴或反映較多、能力不足和責(zé)任心不強的關(guān)員要堅決調(diào)離，從人員安排上防范“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”風(fēng)險。

(二)創(chuàng)新科技手段，最大限度地將“系統(tǒng)外”作業(yè)轉(zhuǎn)化為“系統(tǒng)內(nèi)”控制

2012年，海關(guān)總署印發(fā)了《“十二五”海關(guān)信息化發(fā)展規(guī)劃》(科技函﹝2012﹞44號)，勾勒出“十二五”期間海關(guān)信息化發(fā)展藍圖和重點任務(wù)。要以《規(guī)范》實施為契機，積極推進海關(guān)信息化進程，最大限度地將相互牽制的業(yè)務(wù)流程轉(zhuǎn)化為計算機程序、將人工判斷轉(zhuǎn)化為信息系統(tǒng)的邏輯檢驗、將制度規(guī)范和內(nèi)控節(jié)點轉(zhuǎn)化為信息系統(tǒng)參數(shù)和指標(biāo)，從而從技術(shù)上解決“不能違”的問題，實現(xiàn)“機控”與“人控”的有機統(tǒng)一。一是擴大系統(tǒng)覆蓋面。積極推進“金關(guān)(二期)工程”建設(shè)，對已經(jīng)開發(fā)試點的信息化系統(tǒng)加快推廣應(yīng)用步伐，對目前已上線系統(tǒng)不盡完善的功能盡快修改升級，對各關(guān)開發(fā)的關(guān)級執(zhí)法類項目應(yīng)盡可能上升為署級統(tǒng)一執(zhí)法類項目。二是實現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)互通。積極推進海關(guān)與進出口企業(yè)、口岸、外經(jīng)、國稅、銀行、外匯等各單位之間數(shù)據(jù)交換和聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，強化海關(guān)各項業(yè)務(wù)、各個系統(tǒng)之間資源整合和業(yè)務(wù)協(xié)同，從而變各個部門“信息孤島”為“信息群島”，形成有機統(tǒng)一的執(zhí)法管理鏈條。三是應(yīng)用新的科技手段。研究運用單兵系統(tǒng)、平板電腦、智能手機、3G、GPS、視頻監(jiān)控等技術(shù)，促使外勤活動可視化、適時化和智能化。探索推廣應(yīng)用貨物電子標(biāo)簽、集裝箱電子銘牌、電子關(guān)鎖、電子車牌(船牌)、GPS等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)對貨物、運輸工具、集裝箱物流信息的適時跟蹤和自動采集，減少人工作業(yè)量，確保實際監(jiān)管到位。

(三)實行分類控制，強化“系統(tǒng)外”執(zhí)法內(nèi)控的針對性和有效性

針對外勤、外出執(zhí)法等業(yè)務(wù)，建立復(fù)查復(fù)驗、拍照存檔、隨案督察、回訪等內(nèi)控制度。針對物流監(jiān)控業(yè)務(wù)，加大對監(jiān)管場所的清理、規(guī)范力度，重點整治長期不達標(biāo)、內(nèi)外貿(mào)兼營和監(jiān)管場所經(jīng)營人從事運輸、貨代、報關(guān)“一條龍”作業(yè)等高風(fēng)險場所；加大作業(yè)記錄、處領(lǐng)導(dǎo)巡視、機動核查、視頻監(jiān)控監(jiān)督力度，加強對艙單、理貨等內(nèi)、外部數(shù)據(jù)對碰監(jiān)控分析。針對審批類業(yè)務(wù)，加強對審批材料的復(fù)核力度，對審批時效、質(zhì)量和程序等情況進行通報。針對通關(guān)申報和審單業(yè)務(wù)，在加快“無紙化”改革基礎(chǔ)上，加強批量復(fù)審、現(xiàn)場抽查、稅收抽樣考核、自查自糾力度，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法差錯。針對結(jié)合部業(yè)務(wù)，建立首辦(問)負(fù)責(zé)制、明確的交接制度、協(xié)調(diào)督辦制度，防止相互推諉、扯皮。針對法律救濟業(yè)務(wù)，要注重實體合法和程序合法的雙重監(jiān)控，加強執(zhí)法過程記錄控制，嚴(yán)格執(zhí)行法律文書送達、相關(guān)人員簽字等規(guī)定，并存卷備查。

(四)完善制度建設(shè)，增強管理規(guī)范化和制度約束力

進一步完善制度機制、加強權(quán)力運行監(jiān)督制約是防范“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”風(fēng)險的重要保障。一是推行規(guī)范化管理。結(jié)合正在進行的“清權(quán)確權(quán)”工作，理順“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和事權(quán)關(guān)系，建立崗位職責(zé)體系，明確崗位職責(zé)、程序、操作要點、內(nèi)控要求和執(zhí)法依據(jù)，形成權(quán)責(zé)一致、操作明確、運轉(zhuǎn)順暢的管理秩序。二是規(guī)范自由裁量權(quán)。通過清權(quán)確權(quán)摸清自由裁量權(quán)底數(shù)，設(shè)立嚴(yán)格的自由裁量權(quán)運作程序，確保權(quán)力的行使遵循擬訂、審核、復(fù)核、審批、執(zhí)行等若干步驟。對于行政處罰、行政強制等大量且反復(fù)進行的裁量行為，建立更為細(xì)化的自由裁量基準(zhǔn)值體系，根據(jù)統(tǒng)一、合理的原則，將權(quán)力理性分割為若干裁量檔次，確保裁量的幅度、種類等與實際情況相當(dāng)、并滿足統(tǒng)一性的要求。三是加強監(jiān)督制約。對目前海關(guān)總署梳理的734個“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”內(nèi)控節(jié)點，要根據(jù)權(quán)力集中程度、使用頻率和風(fēng)險程度劃分“高”、“中”、“低”等3個風(fēng)險等級，并制定差異化監(jiān)督措施。將“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”內(nèi)控節(jié)點納入自查自糾和復(fù)查復(fù)核范圍，建立基層海關(guān)主動查錯、及時糾錯和有效防錯的自我制約機制。四是加大問責(zé)力度。堅持依法依紀(jì)辦案，嚴(yán)格落實“一案雙查”，堅決查辦系統(tǒng)外執(zhí)法活動中違反紀(jì)律、失職瀆職、受賄放私等案件，嚴(yán)肅查處侵害行政相對人權(quán)益的案件。認(rèn)真開展責(zé)任分析，嚴(yán)肅進行責(zé)任追究，充分發(fā)揮問責(zé)的治本功能，防止“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法權(quán)力的濫用。

(五)擴大政務(wù)公開，充分運用“體制外”力量

黨的十八大報告提出，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。因此，有效防范“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法活動風(fēng)險，不能單憑“體制內(nèi)”力量，而應(yīng)自覺運用“體制外”力量，充分借助群眾監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制，形成“體制外”對“體制內(nèi)”權(quán)力的有效制約和促進。首先，應(yīng)加強政務(wù)公開。不但要公布海關(guān)執(zhí)法活動的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以及海關(guān)執(zhí)法崗位、職責(zé)和人員等靜態(tài)信息，還要公布海關(guān)具體執(zhí)法活動過程和結(jié)果等動態(tài)信息，而且通過海關(guān)網(wǎng)站、“關(guān)訊通”、公開欄、宣傳手冊等多種便民形式充分公開，從而擴大公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，規(guī)范行政審批。建立健全“網(wǎng)上辦事大廳”，將海關(guān)行政審批、進出口申報等事項均通過網(wǎng)上“一站式”辦理，這樣既可提供便民服務(wù)，又可減少權(quán)力尋租機會。再次，深入整治利益沖突。切斷執(zhí)法關(guān)員與進出口企業(yè)包括送收“紅包”在內(nèi)的任何不當(dāng)利益關(guān)系，確保執(zhí)法關(guān)員客觀、公正執(zhí)法，切實防范廉政風(fēng)險。加強信訪、舉報和投訴工作，暢通網(wǎng)絡(luò)舉報和反映渠道，探索建立海關(guān)微博，加強網(wǎng)上輿情監(jiān)測，適時掌握外界對海關(guān)反映和關(guān)注情況。

〔1〕海關(guān)總署監(jiān)管司.海關(guān)通關(guān)作業(yè)無紙化改革調(diào)研論證報告(征求意見稿)〔R〕.監(jiān)管函〔2011〕501號.

〔2〕楊國勛.通關(guān)管理信息化的法律問題分析〔J〕.電子政務(wù)，2009(7).

〔3〕廣東分署課題組.廣東海關(guān)“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”執(zhí)法行為風(fēng)險的現(xiàn)實考量與防控策略〔J〕.廣東分署政研參考，2012(28).

〔4〕柴以福,程偉.推進監(jiān)管場所物流信息化建設(shè)的思考與實踐構(gòu)思〔J〕.海關(guān)監(jiān)管實務(wù)與研究，2012(1).

〔5〕夏春.關(guān)于建立健全H2010海關(guān)保稅監(jiān)管信息化管理系統(tǒng)的若干思考〔J〕.海關(guān)研究,2010(1).

〔6〕王福濤.物聯(lián)網(wǎng)：海關(guān)監(jiān)管改革的機遇與挑戰(zhàn)〔J〕.海關(guān)研究,2010(5).