我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制現(xiàn)狀分析及建議

馮 聰，薛亞洲

(1．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

目前，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，能源資源需求將呈剛性增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源、環(huán)境之間的矛盾更加突出。我國(guó)雖然礦產(chǎn)資源總量豐富，但主要資源人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平，加上增長(zhǎng)方式仍較粗放，國(guó)內(nèi)資源供給難以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，重要資源對(duì)外依存度將會(huì)進(jìn)一步攀升。目前，我國(guó)已成為世界煤炭、原油進(jìn)口大國(guó)，2012年進(jìn)口量分別達(dá)2.8億t和2.7億t，原油、鐵礦石等超過(guò)一半依賴進(jìn)口。緩解我國(guó)的礦產(chǎn)資源供需矛盾，必須堅(jiān)持開(kāi)源節(jié)流并舉，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合開(kāi)發(fā)利用，是解決資源短缺問(wèn)題的重要途徑。

1 我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用現(xiàn)狀

根據(jù)《中國(guó)資源綜合利用年度報(bào)告(2012)》發(fā)布的數(shù)據(jù)，全國(guó)約1/3的共伴生礦產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)綜合利用。全國(guó)共伴生金屬礦產(chǎn)約70%得到綜合利用，綜合利用的金屬量占到全國(guó)金屬總產(chǎn)量的15%。全國(guó)35%的黃金、90%的銀、100%的鉑族元素、75%的硫鐵礦來(lái)自于綜合利用。近些年，我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平取得了較大的提高，如，實(shí)現(xiàn)了白云鄂博鐵礦中回收稀土元素；攀枝花釩鈦磁鐵礦中回收鐵、釩、鈦等；金川鎳礦，主礦產(chǎn)為鎳、鈷，綜合回收Cu、Pt、Pd、Au等10種元素。2010～2012年,通過(guò)對(duì)全國(guó)過(guò)近2000家礦山企業(yè)跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，石油采收率普遍提高約1～11個(gè)百分點(diǎn)，煤炭開(kāi)采回采率提高2～11個(gè)百分點(diǎn)，鐵礦開(kāi)采回采率提高3～13個(gè)百分點(diǎn)，選礦回收率提高0.4～12個(gè)百分點(diǎn)；銅礦開(kāi)采回采率提高1～9個(gè)百分點(diǎn)，選礦回收率提高2～6個(gè)百分點(diǎn)；金礦采礦回采率提高3～19百分點(diǎn)，選礦回收率提高1～5百分點(diǎn)；磷礦采礦回采率提高6～10個(gè)百分點(diǎn)，選礦回收率提高0.6～8百分點(diǎn)；鉀鹽資源回收率提高8個(gè)百分點(diǎn)。

通過(guò)先進(jìn)適用技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用，我國(guó)礦產(chǎn)資源的采選工藝技術(shù)有了很大進(jìn)展，部分采選技術(shù)達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，盤(pán)活了一大批復(fù)雜難利用資源。如：神華集團(tuán)公司自主研發(fā)的“一步酸溶法”循環(huán)流化床粉煤灰生產(chǎn)氧化鋁工業(yè)化項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)格爾煤田高鋁、富鎵煤炭資源的綜合利用，“高鋁”粉煤灰有望成為鋁土礦的替代資源(圖1)。

圖1 循環(huán)流化床粉煤灰制取氧化鋁工藝流程

我國(guó)貧礦多、富礦少，共(伴)生礦多、單一礦少，難選冶礦多的礦產(chǎn)資源稟賦特點(diǎn)以及粗放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展過(guò)多依賴能源資源消耗的增長(zhǎng)方式，決定我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用整體水平還較低。中國(guó)礦產(chǎn)資源的綜合回收率平均不超過(guò) 50%，總體上綜合利用率約為 20%～30%。對(duì)礦產(chǎn)廢棄物的回收利用和無(wú)害化處理也剛剛起步，全國(guó)現(xiàn)有 2000座金屬礦山尾礦庫(kù)，存尾礦約60億t，每年新增排放固體廢棄物約億t，而平均利用率只有8.3%。

多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和礦業(yè)大國(guó)都比較重視對(duì)礦產(chǎn)資源的節(jié)約與綜合利用，制定了一系列的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策。例如，通過(guò)加強(qiáng)立法工作，制定礦產(chǎn)資源綜合利用相關(guān)的規(guī)章制度；設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，保障相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策順利實(shí)施；完善制度管理，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)性，提高礦業(yè)開(kāi)發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)的集約化和科學(xué)化水平，通過(guò)完善管理和技術(shù)創(chuàng)新，不斷提高資源綜合利用水平。相比而言，我國(guó)的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制還不完善，運(yùn)行機(jī)制尚未建立。突出表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用主體的利益訴求與國(guó)家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求不一致。礦山企業(yè)對(duì)綜合利用的經(jīng)濟(jì)效益追求與國(guó)家對(duì)資源環(huán)境效益的追求之間缺乏有效的對(duì)接機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。政府的管理體制與運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)的需要。缺乏高效的管理體制，政府突出強(qiáng)調(diào)國(guó)家資源效益、社會(huì)環(huán)境效益，而利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)礦山企業(yè)合理利用資源的手段還不夠完善。礦產(chǎn)資源的價(jià)格形成機(jī)制沒(méi)有理順，沒(méi)能充分反映礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本?，F(xiàn)行的資源稅費(fèi)政策，造成資源權(quán)益嚴(yán)重被資本權(quán)益擠占，國(guó)家對(duì)資源所有者收益未能體現(xiàn)資源的壟斷價(jià)值和級(jí)差效應(yīng)，礦山企業(yè)為了追求更高利潤(rùn)，采富棄貧和資源利用水平低下成為一種正常的市場(chǎng)現(xiàn)象。

2 我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制發(fā)展歷程

國(guó)土資源部作為我國(guó)負(fù)責(zé)土地資源 、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的節(jié)約與綜合利用負(fù)有主要責(zé)任。

1952年，地質(zhì)部統(tǒng)一管理全國(guó)的地質(zhì)普查和資源勘探工作，礦業(yè)的開(kāi)發(fā)管理職能按礦種分別隸屬于各工業(yè)部門(mén)(當(dāng)時(shí)的重工業(yè)部、燃料工業(yè)部，后來(lái)的冶金部、化工部、煤炭部、石油部、建設(shè)部等)。

1965年，針對(duì)大躍進(jìn)時(shí)期暴露的礦產(chǎn)資源破壞浪費(fèi)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》，明確提出“綜合回收礦產(chǎn)資源、努力提高回收率”。

1982年，地質(zhì)部改名為地質(zhì)礦產(chǎn)部，隨著1983年全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)的恢復(fù)，明確了地質(zhì)礦產(chǎn)部的礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)職能。

1986 年，六屆全國(guó)人大第十五次會(huì)議頒布了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，明確了地質(zhì)礦產(chǎn)部是全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的主要行政主管部門(mén)。

1988 年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步明確了地質(zhì)礦產(chǎn)部的管理職能：對(duì)地質(zhì)、礦產(chǎn)資源進(jìn)行綜合管理，管理地質(zhì)勘查行業(yè)活動(dòng)，對(duì)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。

1996 年，國(guó)務(wù)院成立了全國(guó)礦產(chǎn)資源委員會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的管理。該委員會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量的確認(rèn)，統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)、保護(hù)和管理方面的大政方針，協(xié)調(diào)各部門(mén)和國(guó)有大公司的工作。

1998年，國(guó)務(wù)院組建了國(guó)土資源部，把由原冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、中國(guó)核工業(yè)總公司、中國(guó)有色金屬工業(yè)總公司以及中國(guó)石油天然氣總公司、中國(guó)石油化工總公司、中國(guó)海洋石油總公司等部門(mén)和單位的礦產(chǎn)資源管理職能統(tǒng)一劃入國(guó)土資源部。

2.2 我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制現(xiàn)狀

2.2.1 管理機(jī)構(gòu)構(gòu)成

礦產(chǎn)資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用是國(guó)土資源部的重要管理職能。同時(shí)，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)(能源局)、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、環(huán)境保護(hù)部、建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)總局等部門(mén)根據(jù)各自職責(zé)行使其相應(yīng)的礦產(chǎn)資源管理職能，從宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等角度參與對(duì)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的管理。如，國(guó)家能源局的能源行業(yè)管理職能：負(fù)責(zé)煤、石油、天然氣等能源行業(yè)的管理，負(fù)責(zé)能源節(jié)能和資源綜合利用。工業(yè)和信息化部的礦業(yè)生產(chǎn)與行業(yè)管理職能：負(fù)責(zé)資源綜合利用和清潔生產(chǎn)促進(jìn)；稀土行業(yè)發(fā)展；參與擬訂能源節(jié)約和資源綜合利用，清潔生產(chǎn)促進(jìn)規(guī)劃。環(huán)境保護(hù)部的礦山生產(chǎn)污染防治監(jiān)管職能，在生態(tài)文明建和工作日益受到重視的情況下，對(duì)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用政府職能的發(fā)揮是一種硬約束。

2.2.2 管理體制的原則

礦產(chǎn)資源管理工作適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源保障和環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持開(kāi)源節(jié)流并舉，著力提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，鞏固提升生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，體現(xiàn)“找得出、管得住、用得好”的基本思路和原則。逐步打破條塊分割，確立以了國(guó)土資源部為主的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制。礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理工作體現(xiàn)資源所有者權(quán)益和承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任；直接面向礦業(yè)企業(yè)，對(duì)企業(yè)盈利模式產(chǎn)生直接影響，間接影響礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式?？傮w上理清資源管理與資源產(chǎn)業(yè)管理之間的關(guān)系。明確資源管理的基礎(chǔ)性地位，通過(guò)立法、規(guī)劃等手段，相對(duì)于產(chǎn)業(yè)管理職能奠定基礎(chǔ)性、約束性和指導(dǎo)性作用。國(guó)土資源部協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)管理部門(mén)制定相關(guān)政策，建立激勵(lì)約束機(jī)制，指導(dǎo)和參與資源產(chǎn)業(yè)管理。

2.2.3 管理工作的具體內(nèi)容

國(guó)土資源部對(duì)于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用負(fù)有主要責(zé)任，開(kāi)展了大量工作。主持?jǐn)M定和出臺(tái)了一系列法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和相關(guān)政策，如：《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008～2015年)》、《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用“十二五”規(guī)劃》等，初步形成了綜合利用制度框架；積極開(kāi)展資源現(xiàn)狀調(diào)查與潛力評(píng)價(jià)，夯實(shí)管理工作基礎(chǔ)；科學(xué)編制并嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃，促進(jìn)資源合理配置；創(chuàng)新建立了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，通過(guò)審查開(kāi)發(fā)利用方案，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)審批管理；加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用監(jiān)督管理，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)整合，形成礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)秩序與合理利用監(jiān)管并重的格局，持續(xù)加強(qiáng)資源合理利用和保護(hù)工作。

國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)將實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用作為轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式，加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。近期由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)擬定，國(guó)務(wù)院印發(fā)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》，提出在“十二五”期間，礦產(chǎn)資源總回收率由35%提高至40%；共伴生資源綜合利用率由40%提高至45%；工業(yè)固體廢棄物綜合利用率由69%提高至72%，利用量由16.18億t提高至31.26億t。同時(shí)，要求按照自然資源開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)品生產(chǎn)制造產(chǎn)業(yè)即動(dòng)脈產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，統(tǒng)籌對(duì)廢棄物資源化利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)即經(jīng)脈產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局。在構(gòu)建循環(huán)工業(yè)體系中，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用工作做出明確具體的要求和部署，共涉及七大產(chǎn)業(yè)，28個(gè)重點(diǎn)方向(表1)。

工業(yè)和信息化部。履行礦業(yè)生產(chǎn)與行業(yè)管理職能，編制并發(fā)布了《大宗工業(yè)固體廢物綜合利用“十二五”規(guī)劃》、《非金屬礦工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《建材工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《金屬尾礦綜合利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(2010～2015年)》、《鋁工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《有色金屬工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》以及《再生有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)計(jì)劃》等文件，均將礦產(chǎn)資源的節(jié)約與綜合利用作為重要內(nèi)容，對(duì)行業(yè)內(nèi)部的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作提出了明確要求。

表1 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略計(jì)劃》提出礦產(chǎn)資源綜合利用的重點(diǎn)領(lǐng)域

3 目前我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源管理體制、管理基礎(chǔ)以及工作運(yùn)行機(jī)制與加強(qiáng)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理工作的要求還不相適應(yīng)。國(guó)土資源部明確具有監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的職能，但在實(shí)際工作中，受機(jī)構(gòu)演變歷史、職權(quán)職責(zé)定位、管理工作基礎(chǔ)等因素的影響，存在“重找礦、輕利用，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)”的問(wèn)題。在開(kāi)源與節(jié)流的重視程度上失衡，往往將加大勘查力度，形成新的礦產(chǎn)地作為增強(qiáng)資源保障能力的主要手段。對(duì)實(shí)現(xiàn)資源科學(xué)合理供給、促進(jìn)節(jié)約與綜合利用等環(huán)節(jié)依然沒(méi)有給予足夠的重視。盡管對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃管理、準(zhǔn)入管理，優(yōu)化了礦業(yè)權(quán)設(shè)置，逐步規(guī)范礦山儲(chǔ)量管理，但資源利用效率、生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)管理工作的影響權(quán)重不大，缺乏有效的約束手段和監(jiān)管機(jī)制。

從國(guó)務(wù)院管理職能的分工上看，國(guó)土資源部的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理工作側(cè)重在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的采選環(huán)節(jié)，與國(guó)家能源局、工信部的資源節(jié)約與綜合利用職能存在部分交叉。由于職能交叉、權(quán)責(zé)不清，降低了行政效率，限制了相關(guān)法律政策整體作用發(fā)揮。同時(shí)，部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)配合，綜合協(xié)調(diào)職能缺失，難以形成有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效機(jī)制。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用分別由有關(guān)的工業(yè)主管部門(mén)管理，逐步形成了不同的礦業(yè)工業(yè)部門(mén)，各礦種之間缺少協(xié)調(diào)與配合，缺少整體規(guī)劃和全盤(pán)考慮，造成部門(mén)分割與行業(yè)封閉。目前，我國(guó)礦產(chǎn)資節(jié)約與源綜合利用具體標(biāo)準(zhǔn)的制定工作還處于部門(mén)和行業(yè)條塊分割管理的狀態(tài)，標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)性、配套性較差，尚未建立完整的礦產(chǎn)資源科學(xué)分類(lèi)體系，礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平評(píng)價(jià)體系，礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和礦業(yè)企業(yè)環(huán)境指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

4 結(jié)論及建議

1) 進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制。國(guó)土資源管理工作要從資源供給角度參與宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)供需雙向調(diào)節(jié)和差別化管理。通過(guò)制度創(chuàng)新推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用，從保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境、保障發(fā)展的角度設(shè)計(jì)管理職能。

確定資源管理的基礎(chǔ)性地位。通過(guò)立法、規(guī)劃等手段，奠定資源管理的基礎(chǔ)性、約束性和指導(dǎo)性作用。資源管理要充分體現(xiàn)資源所有者的權(quán)益，其剛性約束作用體現(xiàn)在政策制定、規(guī)劃編制、審批登記等環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)履行法定職能。在管理方式上，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政和科技手段，不斷提高服務(wù)和監(jiān)管效能。發(fā)揮資源管理工作的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)“以供導(dǎo)需，供需雙向”調(diào)節(jié)，從產(chǎn)業(yè)源頭建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。資源管理部門(mén)要協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)管理部門(mén)制定相關(guān)政策，指導(dǎo)和參與資源產(chǎn)業(yè)管理。

法制建設(shè)著力于維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)者權(quán)益，突出法律法規(guī)的引導(dǎo)和約束作用，加強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)開(kāi)發(fā)利用資源全過(guò)程的監(jiān)督管理。全面落實(shí)《礦產(chǎn)資源法》、《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以及《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律法規(guī)的有關(guān)要求，依法推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作。在《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)中增加相關(guān)內(nèi)容，提高礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用在礦法中的地位，從法律層面進(jìn)一步明確和增強(qiáng)企業(yè)綜合勘查、綜合評(píng)價(jià)、綜合開(kāi)發(fā)與綜合利用的法律義務(wù)。研究制定《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理辦法》，為國(guó)土資源管理部門(mén)監(jiān)督管理礦山企業(yè)的資源開(kāi)發(fā)利用情況提供法律依據(jù)。

按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求深化行政體制改革。資源管理部門(mén)要從資源供給角度參與宏觀調(diào)控，完善在資源合理開(kāi)發(fā)利用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理工作，明確在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的管理地位和責(zé)任分工。強(qiáng)化宏觀調(diào)控，更好發(fā)揮礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的約束和引導(dǎo)作用；實(shí)現(xiàn)源頭監(jiān)管，建立健全礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采監(jiān)管體系。強(qiáng)化事業(yè)支撐能力，提高事業(yè)單位在資源節(jié)約與綜合利用領(lǐng)域的公益服務(wù)水平，建立完善的事業(yè)支撐體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁紐帶作用，培養(yǎng)發(fā)展各類(lèi)中介組織，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式調(diào)動(dòng)各方面積極性，實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體多元化、服務(wù)方式多樣化。

2) 構(gòu)建礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用長(zhǎng)效機(jī)制。工作機(jī)制上，應(yīng)以完善礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用管理體制為基礎(chǔ)，構(gòu)建以“稅費(fèi)調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、激勵(lì)約束、示范引領(lǐng)”為核心的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用長(zhǎng)效機(jī)制。

推進(jìn)稅費(fèi)改革。適度提高資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改革完善反應(yīng)資源級(jí)差的稅費(fèi)體系。完善減免稅優(yōu)惠政策，研究制定對(duì)開(kāi)展資源節(jié)約與綜合利用企業(yè)實(shí)行減免企業(yè)所得稅、增值稅的優(yōu)惠政策及配套的認(rèn)定管理辦法。引導(dǎo)節(jié)能減排、環(huán)境治理稅費(fèi)優(yōu)惠政策向資源節(jié)約與綜合利用領(lǐng)域傾斜。對(duì)于以節(jié)約與綜合利用礦產(chǎn)資源為主的礦山企業(yè)，制定資源稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)與礦產(chǎn)品價(jià)格形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，健全共、伴生，難選冶資源的開(kāi)發(fā)成本分?jǐn)倷C(jī)制，保證企業(yè)的合理利潤(rùn)空間。對(duì)采用先進(jìn)適用技術(shù)從廢石、尾礦中回收礦產(chǎn)品的企業(yè)，免繳、減繳礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。

完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。強(qiáng)化礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作水平的認(rèn)定能力。建立礦產(chǎn)資源開(kāi)展全國(guó)重要礦產(chǎn)資源“三率”調(diào)查與評(píng)價(jià)工作，摸清共生、伴生礦產(chǎn)的資源潛力及空間分布。以“三率”調(diào)查與評(píng)價(jià)工作為基礎(chǔ)，制定礦產(chǎn)資源綜合利用強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，帶動(dòng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。制定和修改完善礦產(chǎn)資源綜合開(kāi)發(fā)利用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，為引導(dǎo)和規(guī)范礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐。設(shè)立考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和管理辦法，將礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平作為政績(jī)考核重要指標(biāo)。

建立約束激勵(lì)機(jī)制。發(fā)揮相關(guān)規(guī)劃在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用領(lǐng)域的統(tǒng)籌調(diào)控作用；明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將“科學(xué)勘查、合理利用”作為行業(yè)的重要準(zhǔn)入條件；在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案中突出“綜合勘查、綜合評(píng)價(jià)、綜合利用”；開(kāi)發(fā)利用年檢工作將“三率”水平作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。建立“儲(chǔ)量審計(jì)”制度，由有資質(zhì)的中介監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)礦山企業(yè)的資源開(kāi)發(fā)利用情況進(jìn)行審計(jì)。適度獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)。對(duì)于成績(jī)突出的企業(yè)，依法優(yōu)先配置資源，保障礦業(yè)用地；通過(guò)綜合利用獲得的稀土、鉬、鎢等資源，優(yōu)先配置生產(chǎn)指標(biāo)。

堅(jiān)持示范引領(lǐng)。通過(guò)穩(wěn)定的財(cái)政投入拉動(dòng)社會(huì)投入，引導(dǎo)鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研交流合作。建立健全先進(jìn)適用技術(shù)推廣目錄發(fā)布制度，通過(guò)發(fā)布修訂《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進(jìn)適用技術(shù)推廣目錄》，推廣重點(diǎn)領(lǐng)域先進(jìn)技術(shù)。鼓勵(lì)成立專(zhuān)業(yè)化的礦產(chǎn)資源綜合利用服務(wù)公司，參照“合同能源管理機(jī)制”，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].2012.

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