城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和人口自然融合之路

陳功

最近，我去了一趟湖北咸寧，發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)很有特點(diǎn)的城市。咸寧市地廣人稀，較低的人口密度，對(duì)應(yīng)的是合理的城市尺度和規(guī)模。城里到處桂花飄香，大部分建筑的高度與街道寬度比例合適，整個(gè)城市顯得非常宜人。另外，自2008年以來(lái)，咸寧的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在9%左右，城市與經(jīng)濟(jì)的相容性比較理想。這可以算是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)典型。

十八大以來(lái)，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的討論就沒(méi)有停止過(guò)。在我看來(lái)，新型城鎮(zhèn)化的路線圖中有兩個(gè)關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)化即中小城鎮(zhèn)化，另一個(gè)是城鎮(zhèn)化為產(chǎn)業(yè)化服務(wù)。

中小城鎮(zhèn)化解決的是未來(lái)城鎮(zhèn)化的方向，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以大城市為主導(dǎo)，新型城鎮(zhèn)化將從大城市轉(zhuǎn)向中小城市。具體而言，就是現(xiàn)階段不同規(guī)模的城市，城鎮(zhèn)化的重心也不一樣，大城市是管理和運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，小城鎮(zhèn)是建設(shè)的問(wèn)題。而產(chǎn)業(yè)化要解決的是就業(yè)問(wèn)題，是農(nóng)民致富的問(wèn)題，是農(nóng)民工進(jìn)城以后，城市能否提供足夠的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)的問(wèn)題。

種種跡象表明，中國(guó)的城鎮(zhèn)化還有討論的空間。首先是政策面上還有繼續(xù)收緊而不是放松的跡象，其次是各地出現(xiàn)了一些不良跡象。十八大報(bào)告第一次提出了“美麗中國(guó)”的全新概念，“美麗鄉(xiāng)村”的概念也隨之而起。網(wǎng)上搜索各地建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的政策文件，不外乎打著“美麗鄉(xiāng)村辦”的名義大收土地，希望利用這個(gè)機(jī)會(huì)炒作一把，還是走土地財(cái)政的老路線。好的概念卻成為圈地賣地的旗號(hào)和手段，與中央的精神南轅北轍。

之前傳聞已久的由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部等十多個(gè)部委參與編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》也顯示出這種跡象，其中的一大戰(zhàn)略框架就是，要“優(yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、基礎(chǔ)條件較好的中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市”。這意味著新型城鎮(zhèn)化的投資，尤其是基建方面的資金，大部分將向中小城鎮(zhèn)傾斜。

中小城鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)具有重要意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)小城鎮(zhèn)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度都明顯快于城市，同時(shí)接納了全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)的40%，但基礎(chǔ)建設(shè)的投入水平僅相當(dāng)于大城市的1/13，用地的增長(zhǎng)幅度低于大城市且基本集中于工業(yè)發(fā)展。因此，新型城鎮(zhèn)化框架下的中小城鎮(zhèn)發(fā)展將著重于增加基建投入、調(diào)整用地指標(biāo)、增加公共服務(wù)投入、提升政府效率等方面。

按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律，城鎮(zhèn)化理應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自發(fā)結(jié)果。但是中國(guó)的城鎮(zhèn)化逐漸變成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具和前提。新型城鎮(zhèn)化的框架下，有必要糾正這一錯(cuò)誤觀念。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化多走“人造城鎮(zhèn)”的路線，各地大興土木大造新城，使得全國(guó)上下新城區(qū)“產(chǎn)能過(guò)?！薄⒄哓?fù)債，而雷同性的工業(yè)招商也可能造成全國(guó)新城產(chǎn)能過(guò)剩。新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)路徑，是城市、產(chǎn)業(yè)和人口增長(zhǎng)的自然融合。這其中，產(chǎn)業(yè)差異化至關(guān)重要。例如：資本發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)中高端制造、消費(fèi)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)；后發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)各自優(yōu)勢(shì)資源稟賦，差異化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，尋求產(chǎn)業(yè)路徑的多樣化，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)差異化競(jìng)爭(zhēng)，而不是雷同的拼土地、拼政策、拼項(xiàng)目。