立法：不謀全局者不足謀一域
——市人大常委會(huì)2013年度立法計(jì)劃解讀

文/張明君

立法：不謀全局者不足謀一域
——市人大常委會(huì)2013年度立法計(jì)劃解讀

文/張明君

2月27日，市十四屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議審議通過了2013年度立法計(jì)劃，為新一屆人大常委會(huì)明確了開局之年的立法任務(wù)。這份立法計(jì)劃凝聚著兩屆市人大常委會(huì)的心血——早在2012年9月底，市十三屆人大常委會(huì)就未雨綢繆，提前做起了立項(xiàng)選項(xiàng)等基礎(chǔ)性工作。

首次引入立項(xiàng)聯(lián)合論證制度

2012年9月底，市人大常委會(huì)法工委就啟動(dòng)了2013年度立法計(jì)劃的編制工作。為了把好立法項(xiàng)目的入口關(guān)，提高選項(xiàng)的科學(xué)性，確立了“圍繞中心、服務(wù)大局，與貫徹落實(shí)‘創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展’總方針相適應(yīng)的立法項(xiàng)目”,“人大代表、常委會(huì)組成人員依法聯(lián)名提出的法規(guī)案，適應(yīng)客觀需要又具備可行性的立法項(xiàng)目”,“為保障和改善民生、促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方式提供法制保障的立法項(xiàng)目”和“國家法律明確要求地方人大制定相應(yīng)實(shí)施性規(guī)定的項(xiàng)目，與上位法相銜接、地方性法規(guī)需要作相應(yīng)修改或者廢止的項(xiàng)目”等立項(xiàng)遴選原則，增強(qiáng)了法規(guī)選項(xiàng)的針對性和及時(shí)性。

在征集立法建議項(xiàng)目過程中，各方面的立法積極性比較高，常委會(huì)法工委共收到30家單位申報(bào)的56件立法項(xiàng)目，其中申報(bào)正式項(xiàng)目19件，預(yù)備項(xiàng)目13件，調(diào)研項(xiàng)目24件。申報(bào)單位嚴(yán)格按照《上海市人大常委會(huì)立法項(xiàng)目立項(xiàng)論證工作試行辦法》的要求，撰寫并提交了高質(zhì)量的立項(xiàng)論證報(bào)告。

隨后，常委會(huì)法工委召開了四次溝通會(huì)，分別與內(nèi)司委、城建環(huán)保委、財(cái)經(jīng)委、教科文衛(wèi)委、預(yù)算工委、市政府法制辦就各自領(lǐng)域的立法項(xiàng)目進(jìn)行溝通，重點(diǎn)了解申報(bào)項(xiàng)目的必要性、可行性和成熟度等情況，并就各部門對申報(bào)項(xiàng)目的傾向性意見進(jìn)行深入討論。經(jīng)過溝通，常委會(huì)法工委與有關(guān)專門委員會(huì)、市政府法制辦一致認(rèn)為，針對內(nèi)司領(lǐng)域和財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中存在較大爭議的五個(gè)申報(bào)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行立項(xiàng)聯(lián)合論證。常委會(huì)法工委擬定了《2013年度立法計(jì)劃建議項(xiàng)目立項(xiàng)聯(lián)合論證工作方案》，經(jīng)黨組會(huì)討論通過后，于12月6日組織召開聯(lián)合論證會(huì)，分別對上海市信息化條例（暫定名）等五個(gè)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行了聯(lián)合論證。由于在立法計(jì)劃編制階段，立項(xiàng)聯(lián)合論證在全國尚屬首次，因此，全國人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員也專程來滬觀摩了本次論證會(huì)。

常委會(huì)法工委匯總了各方意見和聯(lián)合論證會(huì)的論證意見，在分別征求市十三屆人大常委會(huì)組成人員和市十四屆人大常委會(huì)組成人員意見的基礎(chǔ)上形成了市人大常委會(huì)2013年度立法計(jì)劃（草案）。

立法決策注重推動(dòng)和引領(lǐng)全局工作

2013年度立法計(jì)劃分為三類：第一類是上年度結(jié)轉(zhuǎn)至本年度擬繼續(xù)安排審議的項(xiàng)目，共1件；第二類是擬適時(shí)提請初次審議的項(xiàng)目，共10件；第三類是條件成熟即提請審議的預(yù)備項(xiàng)目，共14件。另外附設(shè)立法調(diào)研項(xiàng)目35件。

根據(jù)初步安排，擬適時(shí)提請常委會(huì)審議的10件正式項(xiàng)目緊緊圍繞黨的十八大報(bào)告和市委十次黨代會(huì)精神，重點(diǎn)對六個(gè)方面提供法制保障：

為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供法制保障。如促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（暫定名），針對本市面臨的改革動(dòng)力不足、改革遇到國家和本市現(xiàn)有法律制度障礙、改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不夠等問題，規(guī)定了為改革創(chuàng)新提供法制保障、明確改革創(chuàng)新的基本程序、建立改革創(chuàng)新的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、建立改革創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究與責(zé)任豁免機(jī)制等內(nèi)容。如信息化若干規(guī)定，也將從信息化規(guī)劃、信息資源開發(fā)利用等方面為本市的信息化發(fā)展提供法制保障。

為民生改善提供法制保障。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)和管理?xiàng)l例（暫定名），針對本市人口老齡化、高齡化，需要加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀，重點(diǎn)從厘清政府部門的服務(wù)和管理職責(zé)、制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃、明確營利性和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和程序以及細(xì)化監(jiān)督和管理責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范。此外，還有實(shí)施《中華人民共和國殘疾人保障法》辦法、未成年人保護(hù)條例等也是涉及民生改善的立法項(xiàng)目。

為基層民主政治提供法制保障。如村民委員會(huì)選舉辦法列入今年立法計(jì)劃正式項(xiàng)目，就是根據(jù)2010年12月全國人大常委會(huì)對《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的修改情況，對村委會(huì)中婦女成員的規(guī)定、暫緩選舉的程序和期限、選民資格的界定等內(nèi)容，結(jié)合本市實(shí)際進(jìn)行及時(shí)修改和完善。

為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供法制保障。如軌道交通管理?xiàng)l例，針對本市軌道交通進(jìn)入了由大規(guī)模建設(shè)為主向運(yùn)營管理為主轉(zhuǎn)型、由單一線路運(yùn)行向網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行轉(zhuǎn)型的新階段，擬對條例從理順管理體制和職責(zé)分工、明確規(guī)劃編制主體、完善運(yùn)營安全管理、加強(qiáng)應(yīng)急管理以及調(diào)整行政處罰職權(quán)等方面進(jìn)行修訂。此外，建筑市場管理?xiàng)l例的修訂，也將進(jìn)一步完善本市建筑市場管理體制和運(yùn)作機(jī)制。

為促進(jìn)資源節(jié)約提供法制保障。如地下空間利用管理?xiàng)l例（暫定名），基于本市地下空間使用功能和開發(fā)方式，從分清輕重緩急、注重公共利益等角度，提出了地下空間管理部門職責(zé)、規(guī)劃分層原則和編制要求、互聯(lián)互通規(guī)則、地下空間用地取得方式和權(quán)籍管理，管線管理機(jī)制，信息化管理機(jī)制等幾個(gè)方面的制度性規(guī)定。

為推動(dòng)文化建設(shè)提供法制保障。如文物保護(hù)條例（暫定名），就是為了貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于文化改革發(fā)展戰(zhàn)略方針的需要，擬通過立法加快建設(shè)上海國際文化大都市的進(jìn)程，有效保護(hù)城市的文物古跡、歷史文脈，合理開發(fā)、利用文物資源。條例擬在建立健全文化保護(hù)管理體制，制定城市建設(shè)中地上、地下文物保護(hù)措施和規(guī)范，完善文物保護(hù)工程與一般建設(shè)工程的管理機(jī)制，建立針對上海特色建筑的保護(hù)制度等六個(gè)方面作出規(guī)范。

2013年度市人大常委會(huì)立法計(jì)劃（摘要）

上年度結(jié)轉(zhuǎn)至本年度擬繼續(xù)安排審議的項(xiàng)目為地面沉降防治管理?xiàng)l例。

擬適時(shí)提請常委會(huì)初次審議的正式項(xiàng)目有10件。其中，制定項(xiàng)目5件：分別為促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（暫定名）、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)和管理?xiàng)l例（暫定名）、文物保護(hù)條例（暫定名）、信息化若干規(guī)定（暫定名）、地下空間利用管理?xiàng)l例（暫定名）。修改項(xiàng)目5件：分別為軌道交通管理?xiàng)l例（修訂）、建筑市場管理?xiàng)l例（修訂）、村民委員會(huì)選舉辦法（修訂）、未成年人保護(hù)條例（修正）、實(shí)施《中華人民共和國殘疾人保障法》辦法（修訂）。

條件成熟即提請常委會(huì)審議的預(yù)備項(xiàng)目有14件：分別為見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例（暫定名）、關(guān)于預(yù)防職務(wù)犯罪若干問題的決定（暫定名）、工資集體協(xié)商條例（暫定名）、社會(huì)信用體系建設(shè)條例（暫定名）、老年人權(quán)益保障條例、道路交通管理?xiàng)l例、精神衛(wèi)生條例、特種行業(yè)和公共場所治安管理?xiàng)l例、酒類商品產(chǎn)銷管理?xiàng)l例、遺體捐獻(xiàn)條例、防汛條例、公園管理?xiàng)l例、實(shí)施《中華人民共和國大氣污染防治法》辦法、公路管理?xiàng)l例。