如何破解基層環(huán)保部門執(zhí)法難題

喬曉玲

【摘 要】文章分析了縣級環(huán)境執(zhí)法中存在的問題，剖析了環(huán)境執(zhí)法存在的問題的原因，并結(jié)合縣級環(huán)境執(zhí)法工作實際提出切實可行的對策建議。

【關(guān)鍵詞】縣級環(huán)境；基層環(huán)保；執(zhí)法難題

縣級環(huán)保行政執(zhí)法是依法行政的重要組成部分，是環(huán)保執(zhí)法體系的基礎(chǔ)，是落實各項管理制度和環(huán)境法律、法規(guī)、政策的重要手段。當(dāng)前縣級環(huán)境行政執(zhí)法工作由于受諸多因素的影響，存在一些問題和不足，使許多環(huán)境違法行為得不到及時糾正和應(yīng)有查處，一些環(huán)境管理制度和政策未能很好地落實。在依法治國，強(qiáng)化依法行政的今天，如何加大縣級環(huán)境執(zhí)法力度是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。

1.存在的問題

1.1環(huán)境執(zhí)法力度不夠

目前，縣級環(huán)境執(zhí)法力度不夠，具體表現(xiàn)為建設(shè)項目管理力度不大，審批權(quán)得不到很好的落實，新的污染源不斷產(chǎn)生；排污收費(fèi)力度不大，存在人情收費(fèi)、協(xié)議收費(fèi)、隨意提高或降低征收標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法的嚴(yán)肅性不夠等現(xiàn)象；一些限期治理企業(yè)遲遲完不成治理任務(wù)，限期治理成了“無期”治理，此種情況造成治理達(dá)標(biāo)效率低，許多環(huán)境違法行為得不到應(yīng)有的糾正和處理，如有的企業(yè)拒絕現(xiàn)場檢查，拒絕排污申報登記，拒交排污費(fèi)等。

1.2環(huán)境執(zhí)法氛圍差

有些縣鄉(xiāng)兩級地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績，不顧環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)要求，盲目上項目，干擾環(huán)境執(zhí)法的落實，大部分企業(yè)，不顧環(huán)境效益，只關(guān)系眼前利益和自己的局部利益，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，做出一些環(huán)境違法行為，還拿發(fā)展經(jīng)濟(jì)作借口。廣大公民環(huán)境法制意識淡薄，有“民比官難”的思想，認(rèn)為辦個企業(yè)，上個項目，投資那么多錢不容易，怎么說關(guān)就關(guān)人家的門呢？不去主動與環(huán)境違法行為做斗爭，不去揭發(fā)、檢舉違法行為。

1.3環(huán)保執(zhí)法隊伍缺乏生機(jī)和活力

環(huán)保隊伍缺乏活力，有些違法案件雖然受到了查處，但處罰卻得不到落實，雷聲大，雨點??；主要表現(xiàn)為環(huán)保部門職責(zé)不清，相互扯皮，執(zhí)法人員素質(zhì)較差，有些根本不懂環(huán)保法律法規(guī)，不宣傳法律、不講政策，執(zhí)法程序混亂，破壞了環(huán)保執(zhí)法形象。環(huán)境執(zhí)法體制存在不足，沒有競爭約束機(jī)制，干與不干一個樣，干多干少一個樣，人浮于事。

1.4環(huán)境執(zhí)法效果差

環(huán)境執(zhí)法不到位，主要表現(xiàn)在：有些執(zhí)法程序雖規(guī)范，手續(xù)也齊全，卻仍然收不上來排污費(fèi)；有些環(huán)境案件提交到法院強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行了多年，到頭來卻不了了之。按法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到強(qiáng)制執(zhí)行的，無法落實到位。

2.原因剖析

上述環(huán)境執(zhí)法存在的問題是由諸多因素造成的，有人為因素、體制因素、內(nèi)部因素和外部因素，還有法律法規(guī)不完備因素，歸納起來主要有：

2.1地方保護(hù)主義和不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)使環(huán)境執(zhí)法困難重重

目前，我國有相當(dāng)一部分縣生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，人民生活比較貧窮，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為了顯政績、出成績，快速促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧國家產(chǎn)業(yè)政策，不考慮可持續(xù)發(fā)展，撇開環(huán)保部門上項目，建企業(yè)，出現(xiàn)一些“書記工程”、“縣長工程”、“地區(qū)一號工程”等，這些被貫以重點保護(hù)的“明星企業(yè)”，往往都是“排污大戶”。對這些企業(yè)環(huán)保部門是管理難。治理也難，關(guān)停更難。

2.2環(huán)境法制觀念淡薄和環(huán)保法律法規(guī)不完善，為執(zhí)法操作帶來了困難

一些地方或單位領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境法制觀念淡薄，為了本地區(qū)、本部門利益、不惜以犧牲環(huán)境為代價來換取局部的眼前利益，認(rèn)為環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督管理就是想收點錢，沒有什么用。另外。我國一些環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不完善，原則性規(guī)定得多，實際性操作性差，有些法律法規(guī)還相互交叉，在一定程度上影響了環(huán)境執(zhí)法，造成在管理體制上，從形式上看各部門各司其職，互相協(xié)調(diào)，相互監(jiān)督，但在實踐中，各部門誰都有責(zé)，但誰都不負(fù)責(zé)，互相扯皮，沒有約束機(jī)制，法律法規(guī)落不到實處。

2.3環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不健全和環(huán)境執(zhí)法程序不完善

環(huán)境執(zhí)法本身既是執(zhí)法過程，也是一個環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用過程，需要環(huán)境監(jiān)測來判斷，環(huán)境監(jiān)察來調(diào)查，環(huán)境法制來處理，環(huán)境稽查來執(zhí)行。但在實際中，機(jī)構(gòu)不健全，又沒有明確職責(zé)，沒有行政執(zhí)法責(zé)任制，干錯了不追究，不干也不追究，執(zhí)行不了還不追究。環(huán)境執(zhí)法制度不完善，執(zhí)法程序不規(guī)范，該監(jiān)測的不監(jiān)測，該詢問的不詢問，現(xiàn)場勘察無記錄，造成環(huán)保執(zhí)法無據(jù)可查。

2.4環(huán)保執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高和執(zhí)法手段滯后。

由于國家對環(huán)保工作的日益重視，在地方上很多人認(rèn)為環(huán)保部門是個好單位，畢業(yè)的學(xué)生往這里分配，轉(zhuǎn)業(yè)軍人向這里安排，外單位人員往這兒調(diào)動，進(jìn)了大批非專業(yè)人員，相當(dāng)一部分人根本就不懂環(huán)保法律法規(guī)。有些對法律理解不夠，對違法者的違法事實掌握不準(zhǔn)；有些人思想素質(zhì)差，吃、拿、卡、要，嚴(yán)重影響了環(huán)境執(zhí)法者形象。同時，因縣級環(huán)保部門大部分經(jīng)費(fèi)緊張，沒有必要的執(zhí)法裝備，有的至今無交通工具，通信設(shè)施跟不上。另外，執(zhí)法的基礎(chǔ)工作監(jiān)測站建設(shè)不健全。有些就根本沒有監(jiān)測設(shè)備，有些設(shè)備通過計量認(rèn)證，不能出據(jù)有法律效力的監(jiān)測數(shù)據(jù)，制約了環(huán)境執(zhí)法。

3.對策建議

3.1加大宣傳教育力度，提高環(huán)境法制意識。

環(huán)境宣傳教育是開展好環(huán)保工作的一項重要手段，為環(huán)保執(zhí)法制造了良好的宣傳輿論氛圍。只有加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育工作，提高全體公民的環(huán)境意識和法制意識，特別是提高地方領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)廠長、經(jīng)理們的環(huán)境法制意識，才能使人民自覺執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)，正確行使職權(quán)，形成全社會共同參與、共同監(jiān)督的執(zhí)法氛圍。同時，地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境法制意識強(qiáng)了，在決策中，就會把環(huán)境問題納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之中，堅持可持續(xù)發(fā)展，從而減少了地方保護(hù)主義和不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，有利于提高環(huán)境行政執(zhí)法效果。

3.2健全環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，完善執(zhí)法程序和制度

第一，健全執(zhí)法機(jī)制從內(nèi)容上有外部機(jī)制，即政府各職能部門之間，互相協(xié)調(diào)、共同參與，形成齊抓共管機(jī)制；有內(nèi)部機(jī)制，即監(jiān)測站負(fù)責(zé)監(jiān)測，監(jiān)察站調(diào)查取證，環(huán)保法制部門處理與收繳分離機(jī)制，在機(jī)構(gòu)改革后要強(qiáng)化這些機(jī)制；第二，要實行執(zhí)法責(zé)任制，堅持一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門各負(fù)其責(zé)的責(zé)任制，責(zé)任落實到部門、崗位和人員，形成強(qiáng)有力的齊抓共管執(zhí)法機(jī)制；第三，完善充實環(huán)境執(zhí)法的各項規(guī)章制度，如執(zhí)法工作程序，行政征收工作程序，以及環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度，如執(zhí)法工作程序，排污費(fèi)征收工作程序，以及環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度，環(huán)境執(zhí)法考證辦法、行政賠償追究制度、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度，等等。使執(zhí)法行為規(guī)范化、程序化、制度化，提高執(zhí)法法制化，減少執(zhí)法的隨意性和人為性。

3.3完善有關(guān)法律法規(guī)

盡快修改完善有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，在明確職責(zé)的同時，要設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任。減少原則性規(guī)定，增強(qiáng)可操作性，使環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能細(xì)化，并規(guī)定具體措施，增加環(huán)境保護(hù)部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，規(guī)定具體監(jiān)督措施，如相關(guān)部門“不作為”，環(huán)保部門可有權(quán)向同級政府或法院提請責(zé)令改正或裁定撤銷，對法院不執(zhí)行由人大監(jiān)督執(zhí)行并追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

3.4落實地方行政領(lǐng)導(dǎo)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》。建立地方行政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制。在具體操作上實行目標(biāo)管理，推行“一票”否決制，對完不成任務(wù)者，年終不得評先進(jìn)，不能提干，對嚴(yán)重失職的降級撤職，促使黨政領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實環(huán)保法律法規(guī)和政策，減少行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，使環(huán)境部門敢于執(zhí)法。

3.5加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法人員管理水平，提高環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)。 一要加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對環(huán)保執(zhí)法人員的培訓(xùn)；二要引入競爭機(jī)制，每年對每一個執(zhí)法崗位，實行競爭上崗，對未競爭到崗位的人員待崗處理，連續(xù)兩年競爭不到崗位的，自動辭職；三要加強(qiáng)考核和監(jiān)管，對上年度完不成執(zhí)法任務(wù)的要實行待崗一年，加強(qiáng)人員管理，凡發(fā)現(xiàn)有執(zhí)法違法者或重大過失執(zhí)法者待崗處理。

3.6充實完善執(zhí)法手段。提高執(zhí)法效能。

執(zhí)法手段如何一方面直接關(guān)系到執(zhí)法效能，另一方面關(guān)系到執(zhí)法成敗。為此，一要盡快建立完善監(jiān)測站化驗室，并通過計量認(rèn)證，為環(huán)境執(zhí)法提供及時而有效的法律數(shù)據(jù)；二要配備必要的執(zhí)法裝備，如執(zhí)法車輛、通信工具、建設(shè)移動執(zhí)法設(shè)備，以利于提高環(huán)境執(zhí)法效能。