水庫移民專業(yè)項(xiàng)目提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模的投資處理方法研究

吳應(yīng)真 蔣為軍

【摘 要】對(duì)水庫移民專業(yè)項(xiàng)目擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)（等級(jí)）或改變功能較“三原”增加的投資處理，國務(wù)院471號(hào)令、水口規(guī)范、電口規(guī)范都有相應(yīng)的規(guī)定，但因項(xiàng)目性質(zhì)不同，規(guī)范規(guī)定不同，專業(yè)設(shè)施的權(quán)屬人或主管部門不同，參建各方代表的利益群體不同，致使對(duì)該事項(xiàng)處理結(jié)果差異很大。本文結(jié)合實(shí)踐，創(chuàng)造性地提出了對(duì)涉及的專業(yè)項(xiàng)目不按水利、水電工程分類，而是改為按公益性、經(jīng)營性分類，同一類按同一原則處理的建議。這個(gè)建議，一是對(duì)營利和公益性質(zhì)的專業(yè)項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，二是將補(bǔ)償和發(fā)展區(qū)別對(duì)待，三是將項(xiàng)目法人按“三原”應(yīng)投資的部分和應(yīng)由營利性機(jī)構(gòu)結(jié)合實(shí)際自行投資建設(shè)的部分區(qū)別對(duì)待。這種處理方法，尋找到了各方利益的平衡點(diǎn)，既符合相關(guān)法規(guī)、規(guī)范精神，又合理區(qū)分了應(yīng)由各方且應(yīng)由承擔(dān)的建設(shè)資金，對(duì)促進(jìn)水利水電開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)必將產(chǎn)生極大和極深遠(yuǎn)的影響。

【關(guān)鍵詞】專業(yè)項(xiàng)目；投資概算；處理方法

一、對(duì)水庫移民專業(yè)項(xiàng)目擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)（等級(jí)）或改變功能增加投資處理的相關(guān)規(guī)定

對(duì)水庫移民專業(yè)項(xiàng)目擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)（等級(jí)）或改變功能增加投資處理的規(guī)定主要有：

1.國務(wù)院令第471號(hào)第二十四條規(guī)定：“工礦企業(yè)和交通、電力、電信、廣播電視等專業(yè)項(xiàng)目以及中小學(xué)的遷建或者復(fù)建，應(yīng)當(dāng)按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償?！?/p>

其釋義中說明：制定本條的目的“明確工礦企業(yè)、專業(yè)項(xiàng)目和中小學(xué)的遷建或者復(fù)建按‘三原原則補(bǔ)償?！痹摋l繼續(xù)說明“工礦企業(yè)和交通、電力、電信、廣播電視等專業(yè)項(xiàng)目以及中小學(xué)的遷建或者復(fù)建補(bǔ)償原則為：原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能。原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則，是對(duì)被征用土地上附著物的補(bǔ)償原則。遷建或者復(fù)建的建設(shè)規(guī)模按照批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃確定的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。對(duì)于擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)和改變功能等增加的投資，由有關(guān)單位自行解決?！?/p>

2.《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL290-2009）中：

（1）工業(yè)企業(yè)處理中明確：“因提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模、進(jìn)行技術(shù)改造以及轉(zhuǎn)產(chǎn)所需增加的投資，不應(yīng)列入建設(shè)征地移民補(bǔ)償投資概（估）算?！?/p>

（2）專業(yè)項(xiàng)目處理中明確：“專業(yè)項(xiàng)目的淹沒處理方案應(yīng)符合國家有關(guān)政策規(guī)定，遵循技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的原則。對(duì)恢復(fù)改建的項(xiàng)目，應(yīng)按原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，所需投資列入建設(shè)征地移民補(bǔ)償投資概估算。因擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)（等級(jí)）或改變功能需要增加的投資，不應(yīng)列入建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償投資概（估）算?！?/p>

3.《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（DL/T5064-2007）

前言中明確：“增加了企業(yè)處理規(guī)劃設(shè)計(jì)的有關(guān)規(guī)定。要求對(duì)需要遷建的企事業(yè)單位應(yīng)按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原有生產(chǎn)能力或辦事能力的原則，擬定遷建補(bǔ)償方案。沒有條件遷建的企業(yè)和國家政策規(guī)定不允許遷建的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償評(píng)估，提出合理補(bǔ)償方案?！?/p>

（1）建設(shè)征地影響的專業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則和國家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定，進(jìn)行恢復(fù)或改建；不需要或難以恢復(fù)的，應(yīng)根據(jù)其受征地影響的具體情況，分析確定處理方案。

（2）在可行性研究報(bào)告階段，對(duì)需要結(jié)合地方發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)（等級(jí)）或改變功能的項(xiàng)目，應(yīng)由省級(jí)主管部門和項(xiàng)目法人協(xié)商一致，并明確投資分?jǐn)偡桨??！?/p>

《水電工程建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概（估）算編制規(guī)范》（DL/T5382-2007）總則中明確：“工礦企業(yè)和交通、電力、電信、廣播電視等專業(yè)項(xiàng)目和中小學(xué)校的遷建或者復(fù)建，在滿足國家相應(yīng)規(guī)定的基礎(chǔ)上按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)原功能遷移或者復(fù)建，所需資金，列入建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用。

原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模低于國家規(guī)定下限的，從國家規(guī)定下限建設(shè)；原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模高于國家規(guī)定上限的，從國家規(guī)定范圍的上限建設(shè)；原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模在國家規(guī)定范圍內(nèi)的，按照原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模建設(shè)。

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模高于上述規(guī)定范圍的，超過部門的資金不列入建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算，由有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目所在地人民政府或有關(guān)單位自行解決?！?/p>

二、上述規(guī)定實(shí)施效果分析

一是水利、水電規(guī)范對(duì)復(fù)建采用的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模規(guī)定不同。水利規(guī)范規(guī)定“應(yīng)按原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，所需投資列入建設(shè)征地移民補(bǔ)償投資概估算?！?，水電規(guī)范則規(guī)定“在滿足國家相應(yīng)規(guī)定的基礎(chǔ)上按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)原功能遷移或者復(fù)建，所需資金，列入建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用”。在滿足國家相應(yīng)規(guī)定的基礎(chǔ)上，一個(gè)限制條件的差異，則顯示出對(duì)復(fù)建采用的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模規(guī)定不同，進(jìn)而造成水利、水電工程對(duì)計(jì)算擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)（等級(jí)）或改變功能增加投資計(jì)算的基數(shù)不同，由此計(jì)算出的差額資金也是不同的。

二是計(jì)算規(guī)定缺乏具體操作意見。471號(hào)令釋義中雖說明了“工礦企業(yè)和交通、電力、電信、廣播電視等專業(yè)項(xiàng)目以及中小學(xué)的遷建或者復(fù)建補(bǔ)償原則為：原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能。原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則，是對(duì)被征用土地上附著物的補(bǔ)償原則”但實(shí)施中，對(duì)遷（復(fù)）建項(xiàng)目，都是按規(guī)劃設(shè)計(jì)成果計(jì)列投資的，而不是按“對(duì)被征用土地上附著物的補(bǔ)償原則”計(jì)列投資，設(shè)計(jì)單位也沒測(cè)算過被征用土地上附著物的補(bǔ)償投資，也就不存在復(fù)建投資與補(bǔ)償投資的差額問題，分?jǐn)側(cè)狈夹g(shù)支撐。

三是“對(duì)需要結(jié)合地方發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)（等級(jí)）或改變功能的項(xiàng)目，應(yīng)由省級(jí)主管部門和項(xiàng)目法人協(xié)商一致，并明確投資分?jǐn)偡桨浮！钡囊?guī)定缺乏操作性，也缺乏硬約束和違反規(guī)定的處罰意見。水利工程，因項(xiàng)目法人與地方利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)整體，因而對(duì)分?jǐn)偼顿Y爭議不大，也沒有擴(kuò)大規(guī)模提高標(biāo)準(zhǔn)的沖動(dòng)；而水電工程，項(xiàng)目法人與地方人民政府代表不同的利益群體，地方人民政府對(duì)規(guī)模擴(kuò)大、標(biāo)準(zhǔn)提高的沖動(dòng)愈演愈烈，各方對(duì)應(yīng)分?jǐn)偠嗌偻顿Y爭議很大，但最終一般以項(xiàng)目法人讓步，標(biāo)準(zhǔn)就高、規(guī)模擴(kuò)大，投資不分?jǐn)偠Y(jié)束爭吵，從而造成了水電工程建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)明顯高于水利工程的現(xiàn)象。

三、處理建議

本著維護(hù)各方合法權(quán)益，庫區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則綜合考慮，結(jié)合實(shí)踐和相關(guān)規(guī)定，筆者建議根據(jù)淹沒涉及專業(yè)項(xiàng)目營利性質(zhì)的不同分類處理。即：

一是對(duì)同一類專業(yè)設(shè)施，水利、水電遷（復(fù)）建均采用同一處理原則，不再按水利、水電分類處理。

二是專業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)償投資按公益、營利分類處理，補(bǔ)償投資也按兩類采用不同的原則計(jì)列。對(duì)公益性專業(yè)項(xiàng)目，如交通、中小學(xué)校的遷（復(fù)）建，按照行業(yè)強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行遷（復(fù)）建規(guī)劃設(shè)計(jì)，所需資金，根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)成果列入建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用。對(duì)工礦企業(yè)、電力、電信、廣播電視等營利性專業(yè)項(xiàng)目按原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則即對(duì)被征用土地上附著物的補(bǔ)償?shù)脑瓌t計(jì)列補(bǔ)償投資，但建設(shè)規(guī)模仍按照批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃確定的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，規(guī)劃投資超過“三原”原則計(jì)算的補(bǔ)償費(fèi)用部分，由專業(yè)設(shè)施項(xiàng)目法人或權(quán)屬人自行解決，不計(jì)入概算。

四、結(jié)語

本分類處理方法的提出，主要考慮到以下因素：

1.都是水庫移民，應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的政策，不能因是水利或水電工程人為造成不平衡。同時(shí)，無論那類項(xiàng)目，都應(yīng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃確定的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，滿足保障移民生活水平不低于搬遷前這一基本要求。

2.按“三原”原則予以補(bǔ)償，補(bǔ)償資金滿足恢復(fù)原功能要求。對(duì)營利類項(xiàng)目，遷（復(fù)）建規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)高于“三原”部分，高多少，需要建設(shè)哪些項(xiàng)目，由企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展而決定，屬企業(yè)自主行為，水利水電開發(fā)項(xiàng)目法人按“三原”足額補(bǔ)償?shù)轿患纯?，沒有必要包辦；對(duì)公益性項(xiàng)目，主要是考慮到一是促進(jìn)移民和安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)，致富一方群眾需要建設(shè)這些專業(yè)項(xiàng)目；二是水利水電開發(fā)大多位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，急需建設(shè)而地方財(cái)力有限，超過“三原”部分資金作為水利水電建設(shè)項(xiàng)目法人的社會(huì)責(zé)任，這也符合“建一個(gè)項(xiàng)目，樹一座豐碑，造福一方百姓”的水電開發(fā)企業(yè)的宗旨。因此遷（復(fù)）建規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)高于“三原”所需資金納入建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償投資概算。

上述分類處理方法，既符合相關(guān)法規(guī)、規(guī)范精神，又合理區(qū)分了應(yīng)由各方且應(yīng)承擔(dān)的建設(shè)資金，尋找到了各方利益的平衡點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)水利水電開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)必將產(chǎn)生極大和極深遠(yuǎn)的影響。