2012年英國(guó)強(qiáng)制性第二支柱養(yǎng)老金改革及其對(duì)中國(guó)的啟示*

王雯 李珍

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100872)

英國(guó)自1908年頒布養(yǎng)老金法案，已經(jīng)歷經(jīng)了100多年的發(fā)展歷史，尤其是1948年英國(guó)建成福利國(guó)家后，經(jīng)過20世紀(jì)50-60年代經(jīng)濟(jì)繁榮期，公共養(yǎng)老金制度得到極大的發(fā)展。自1979年以來，英國(guó)不斷進(jìn)行減少公共養(yǎng)老金并增加私人部門養(yǎng)老金的改革。私有化改革引起了許多問題，過去的30年間又不斷通過補(bǔ)丁式的改革進(jìn)行修補(bǔ)。到本世紀(jì)初呈現(xiàn)的問題是，公共養(yǎng)老金制度極其繁雜且保障水平低，職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋率低，老年收入制度非常脆弱。

2005年英國(guó)養(yǎng)老金委員會(huì)發(fā)布了一攬子改革建議，其主要內(nèi)容一是簡(jiǎn)化公共養(yǎng)老金(State Pension)，提供非繳費(fèi)型普遍覆蓋的第一支柱基本養(yǎng)老金(Universal Basic State Pension);二是將現(xiàn)行的非強(qiáng)制性的職業(yè)養(yǎng)老金改造成強(qiáng)制性的職業(yè)年金計(jì)劃，強(qiáng)化第二支柱的作用。該計(jì)劃通過全部雇員“自動(dòng)注冊(cè)”參加一項(xiàng)高質(zhì)量的雇主養(yǎng)老金計(jì)劃或者一項(xiàng)新設(shè)立的國(guó)家養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄計(jì)劃(National Pension Savings Scheme，以下簡(jiǎn)稱NPS)，為個(gè)人退休后收入進(jìn)行儲(chǔ)蓄。2006年英國(guó)就業(yè)和養(yǎng)老金部發(fā)布《退休保障:建立新的養(yǎng)老金體系》的白皮書，(Security in retirement:towards a new pensions system)，吸收了養(yǎng)老金委員會(huì)建立NPS的建議，主張實(shí)施“自動(dòng)注冊(cè)”的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。2012年10月起該計(jì)劃開始實(shí)施。

一、英國(guó)養(yǎng)老金制度的現(xiàn)狀及主要問題

英國(guó)的養(yǎng)老金制度由國(guó)家養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人自愿性儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金三大支柱構(gòu)成。第一支柱主要包括兩部分，第一部分是對(duì)全體符合條件的納稅人提供的國(guó)家基本養(yǎng)老金(Basic State Pension，BSP)，第二部分是對(duì)雇員提供的與收入相關(guān)聯(lián)的國(guó)家第二養(yǎng)老金(State Second Pension，S2P)，兩者都采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。職業(yè)養(yǎng)老金是由公私部門雇主為雇員提供的養(yǎng)老金計(jì)劃，包括待遇確定型、繳費(fèi)確定型和混合型三種類型。目前大多數(shù)公司都是采取的繳費(fèi)確定型。個(gè)人自愿性儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金是個(gè)人在市場(chǎng)上選擇購買的養(yǎng)老金產(chǎn)品。

英國(guó)是最早建立養(yǎng)老金制度的國(guó)家之一。在20世紀(jì)50-60年代，由于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮，公共年金得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。除了普惠的國(guó)家基本養(yǎng)老金，還建立了收入關(guān)聯(lián)的國(guó)家第二養(yǎng)老金。雖然有少量的職業(yè)年金，但公共年金是居民老年收入的主要來源。1979年，撒切爾夫人在英國(guó)實(shí)施私有化改革，其中的內(nèi)容之一就是將國(guó)家第二養(yǎng)老金(S2P)私有化，鼓勵(lì)雇員從該制度中退出，加入到企業(yè)年金計(jì)劃。當(dāng)時(shí)的企業(yè)年金計(jì)劃多半是待遇確定型(DB計(jì)劃)，當(dāng)人口老齡化加劇時(shí)，企業(yè)發(fā)現(xiàn)DB計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)由企業(yè)承擔(dān)，便進(jìn)一步將風(fēng)險(xiǎn)向個(gè)人轉(zhuǎn)移，越來越多的企業(yè)轉(zhuǎn)身繳費(fèi)確定型計(jì)劃(DC計(jì)劃)，即個(gè)人賬戶計(jì)劃。在DC計(jì)劃下，許多人退休收入不足，英國(guó)政府又開始實(shí)施各種打補(bǔ)丁的計(jì)劃?？傮w來說，自1979年國(guó)家第二養(yǎng)老金制度改革后的今天，英國(guó)的養(yǎng)老金制度越來越碎片化;退休收入下降;私人部門養(yǎng)老金制度越來越重要。

澳大利亞金融研究中心(ACFS)從適當(dāng)性、可持續(xù)性、整體性三方面建立指標(biāo)對(duì)全球18個(gè)國(guó)家退休收入體系進(jìn)行評(píng)估，英國(guó)等級(jí)為C+，處于中間水平。［1］Scottish Widows 2012年的《英國(guó)養(yǎng)老金報(bào)告》顯示，2012年英國(guó)養(yǎng)老金的各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)較上一年度有所惡化，綜合指數(shù)為8年以來的最低水平。報(bào)告顯示英國(guó)人口為退休進(jìn)行準(zhǔn)備的程度在下降，其主要原因在于以DB型養(yǎng)老金計(jì)劃作為退休收入主要來源的人口比例下降了6%。(從33%下降到27%)為退休做好充分準(zhǔn)備的比例由51%下降到46%，沒有為退休進(jìn)行任何儲(chǔ)蓄的比例從20%上升到22%。［2］具體看，英國(guó)養(yǎng)老金制度主要存在以下問題:

首先，公共養(yǎng)老金(BSP，S2P)替代率低，可及性差。(見表1)雖然在總養(yǎng)老金替代率水平上，英國(guó)高于OECD國(guó)家的平均水平，但是公共養(yǎng)老金替代率比較低，具有平均工資水平的男性退休者得到的公共養(yǎng)老金僅為個(gè)人工資的31.9%，低于OECD平均水平10個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，由于條件嚴(yán)苛，仍有相當(dāng)一部分人群無法獲得公共養(yǎng)老金。2010年有19%的工作年齡人口不符合領(lǐng)取BSP的條件，有28%的工作年齡人口不滿足領(lǐng)取S2P的條件。［3］英國(guó)全部養(yǎng)老金的替代率較高主要得益于自愿性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃的替代率較高。值得注意的是，在養(yǎng)老金的各個(gè)組成部分中，公共養(yǎng)老金所起的作用最為基礎(chǔ)，最有可能提供再分配。由于強(qiáng)制性的私人養(yǎng)老金和自愿性DC計(jì)劃很大程度上取決于雇員收入多少和雇主的規(guī)模大小，實(shí)際上第二支柱和第三支柱的覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于第一支柱。也就是說，即使自愿性的儲(chǔ)蓄計(jì)劃能夠提供超過35%的替代率，對(duì)于一些低收入者仍然是可望而不可即。

其次，私人養(yǎng)老金覆蓋率低。2009年英國(guó)工作年齡人口中(16-64歲)職業(yè)養(yǎng)老金的覆蓋率49%，個(gè)人養(yǎng)老金的覆蓋率僅為18%。［4］私人養(yǎng)老金計(jì)劃(包括職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金)在不同年齡組、不同收入組人群中的覆蓋率顯示，收入與私人養(yǎng)老金覆蓋率呈正相關(guān)關(guān)系，收入越高，私人養(yǎng)老金的覆蓋率越高，最高收入組的覆蓋率為80.5%，而最低收入組的覆蓋率僅為15.3%。在不同年齡的人群中，45-54歲人群享有最高的覆蓋率，為62.1%，35-44歲年齡組和55-64歲年齡組緊隨其后，覆蓋率為56.8%和55.3%。16-24歲年齡組享有私人養(yǎng)老金計(jì)劃的比例最低，為11.9%。［5］總之，私人養(yǎng)老金不僅在全部工作年齡人口上的覆蓋率低，而且在不同年齡、不同收入的人群中分布不均。高收入者和中老年人享有更高的覆蓋率，而低收入者和年輕人則很少參加。

第三，私人養(yǎng)老金參保率下降且易受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響。不管是從國(guó)家第二養(yǎng)老金制度退出并加入到職業(yè)年金計(jì)劃，或者是原來就參加了職業(yè)年金計(jì)劃的參保人，其活躍參與人數(shù)(即持續(xù)繳費(fèi)人數(shù)，不包括退休人口和暫停繳費(fèi)人口)呈現(xiàn)明顯的下滑趨勢(shì)，由2000年的570萬人下降到2011年的290萬人。而這一指標(biāo)在沒有退出國(guó)家第二養(yǎng)老金制度的人口中則較為穩(wěn)定，在2000年、2008年和2011年分別為440萬人、540萬人和530萬人。而在職業(yè)養(yǎng)老金中，選擇DC型計(jì)劃的遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于選擇DB型計(jì)劃的，而且雇主規(guī)模越小，越傾向于選擇DC型計(jì)劃。相對(duì)于DB計(jì)劃而言，DC計(jì)劃更容易受到市場(chǎng)波動(dòng)，并且繳費(fèi)率更低，個(gè)人承擔(dān)更多的養(yǎng)老責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。就職業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金的絕對(duì)數(shù)量看養(yǎng)老金的高低差距較大，2010/11年領(lǐng)取的職業(yè)養(yǎng)老金的平均值是每周189英鎊，但中位值為119英鎊，類似地，個(gè)人自愿性養(yǎng)老金的平均值是97英鎊，中位值僅為 39 英鎊。［6］

總之，在公共養(yǎng)老金作用越來越小，職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋率低且不均衡的情況下，私人部門的雇員，尤其是低收入者和年輕雇員難以從第二支柱、第三支柱中獲得有效的養(yǎng)老保障。

二、“強(qiáng)制性”第二支柱改革的主要內(nèi)容

基于對(duì)上述問題的認(rèn)識(shí)，英國(guó)的改革方面不再是一個(gè)打補(bǔ)丁的改革，而是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)的方案。改革的主要內(nèi)容是簡(jiǎn)化公共養(yǎng)老金并強(qiáng)制實(shí)施職業(yè)年金，提高職業(yè)年金的覆蓋率和保障水平。簡(jiǎn)化公共養(yǎng)老金的主要內(nèi)容是將先前基于收入調(diào)查的零支柱、普惠性質(zhì)的國(guó)家養(yǎng)老金、收入關(guān)聯(lián)的國(guó)家第二養(yǎng)老金以及其他種種的補(bǔ)丁式制度取消，建立單一的國(guó)家基本養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的保障水平高于最低收入水平。所有就業(yè)人口都需要參加這一制度。在此基礎(chǔ)上，自2012年10月起，到2017年為止，實(shí)施“自動(dòng)注冊(cè)”的退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃，(Auto-enrolment retirement savings scheme)，以督促就業(yè)者為退休進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，其實(shí)質(zhì)是“強(qiáng)制性”第二支柱。根據(jù)英國(guó)就業(yè)和和養(yǎng)老金部的估計(jì)，近1100萬雇員將自動(dòng)注冊(cè)參加一項(xiàng)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。在OECD國(guó)家中，這種自動(dòng)注冊(cè)制度最早由新西蘭在2007年以KiwiSaver的方式引入，在提高新就業(yè)群體養(yǎng)老金覆蓋面方面發(fā)揮了重要作用，退出率僅為20%。［7］此項(xiàng)改革的要點(diǎn)包括以下內(nèi)容:

(一)廣泛的改革對(duì)象

此項(xiàng)自動(dòng)注冊(cè)的退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃屬于職業(yè)養(yǎng)老金的一種，是由雇主實(shí)施的旨在增加為退休準(zhǔn)備的個(gè)人儲(chǔ)蓄的制度安排。凡是符合以下條件的雇員將被自動(dòng)注冊(cè)加入此項(xiàng)職業(yè)養(yǎng)老金:

(1)沒有參加某項(xiàng)合格的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃(合格的養(yǎng)老金計(jì)劃可以是達(dá)到最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的DC計(jì)劃，也可以使符合一定條件的DB計(jì)劃或者混合計(jì)劃);

(2)年齡在22歲到領(lǐng)取國(guó)家養(yǎng)老金的年齡之間;

(3)年收入在8105英鎊以上(2012年標(biāo)準(zhǔn));①2012年上半年英國(guó)家庭平均可支配收入為7370英鎊(剔除了物價(jià)影響)。資料來源:英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年第二季度報(bào)告(The Economic Position of households-Q2 2012)

(4)在英國(guó)就業(yè)或者英國(guó)為其就業(yè)的主要國(guó)家。

該項(xiàng)政策將首先在大型雇主中實(shí)施，接下來的6年中逐步擴(kuò)大到中小雇主。此項(xiàng)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃也可以稱為公司養(yǎng)老金或工作養(yǎng)老金。對(duì)于不符合上述自動(dòng)注冊(cè)條件的雇員，如果愿意加入這一計(jì)劃，可以向雇主申請(qǐng)，雇主則必須接受。

(二)有彈性的強(qiáng)制性

在實(shí)行職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的國(guó)家中，有的國(guó)家采取強(qiáng)制性，如澳大利亞和智利;有的國(guó)家采取半強(qiáng)制性，由全國(guó)范圍或者行業(yè)范圍內(nèi)的集體談判決定，如丹麥和荷蘭;還有的國(guó)家則采取自愿形式。英國(guó)歷來有自由主義的傳統(tǒng)，因此職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃沒有采取強(qiáng)制的形式。此次自動(dòng)注冊(cè)的職業(yè)養(yǎng)老金改革在這方面實(shí)現(xiàn)了重大突破。這種自動(dòng)注冊(cè)的方式在本質(zhì)上屬于有彈性的強(qiáng)制性，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

第一，強(qiáng)制性是針對(duì)雇主而言的，雇員享有一定程度的彈性。根據(jù)法案規(guī)定，符合條件的雇主必須按時(shí)為沒有參加某項(xiàng)合格的養(yǎng)老金計(jì)劃的全部雇員提供合格的職業(yè)養(yǎng)老金，并為其繳費(fèi)。而雇員則有權(quán)利選擇退出。如果雇員在自動(dòng)注冊(cè)成為職業(yè)養(yǎng)老金成員后的1個(gè)月內(nèi)退出，將可以得到自己繳費(fèi)的返還。

第二，在落實(shí)改革措施方面具有強(qiáng)制性，但是具體實(shí)施時(shí)間上具有彈性。在接到了養(yǎng)老金管理者關(guān)于何時(shí)“自動(dòng)注冊(cè)”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的通知后，雇主可以選擇推遲實(shí)施時(shí)間，最長(zhǎng)不超過3個(gè)月。一旦決定推遲，雇主必須書面通知雇員。雇主也可以對(duì)那些剛剛符合資格條件的雇員應(yīng)用3個(gè)月的推遲期間。

第三，“自動(dòng)注冊(cè)”具有強(qiáng)制性，但對(duì)雇員退出或者加入的管理具有彈性。雇員可以選擇退出這項(xiàng)計(jì)劃，退出計(jì)劃之后的雇員還會(huì)定期地被重新注冊(cè)(通常為每3年一次)，如果雇員仍然不愿留在此項(xiàng)計(jì)劃中，還可以選擇退出。退出后的雇員可以選擇再次加入(每12個(gè)月有一次重新加入的機(jī)會(huì))。鼓勵(lì)雇員保留在此計(jì)劃中的激勵(lì)因素是雇主的繳費(fèi)和稅收優(yōu)惠。定期重新注冊(cè)是為了督促個(gè)人養(yǎng)成儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，為退休后的收入提前做好準(zhǔn)備。

(三)先易后難，逐步實(shí)施

這項(xiàng)政策將根據(jù)雇員所在的企業(yè)規(guī)模的大小逐次實(shí)施。由企業(yè)規(guī)模大的雇主開始，逐漸推行到企業(yè)規(guī)模小的雇主，遵循了先易后難的原則。其中，雇員在250人以上的大雇主將在2012年10月-2014年2月期間實(shí)施“自動(dòng)注冊(cè)”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃;雇員在50到249人的中型雇主將從2014年4月開始，到2015年4月完成“自動(dòng)注冊(cè)”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃;雇員在49人以下的小型雇主將在2017年5月-2018年2月期間完成“自動(dòng)注冊(cè)”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。

此外，對(duì)于2012年4月之后新成立的雇主(無論其規(guī)模大小)，他們參加這一計(jì)劃的時(shí)間為2017年5月-2018年2月。

目前已有DB計(jì)劃或者DB+DC混合計(jì)劃職業(yè)養(yǎng)老金的雇主，到2017年9月30日之前也需要加入“自動(dòng)注冊(cè)”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，在養(yǎng)老金管理者處進(jìn)行登記，接受管理。

這樣，無論企業(yè)規(guī)模的大小、無論是老企業(yè)還是2012年4月以后建立的企業(yè)，無論此前是否有無為雇員提供職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，預(yù)期到2018年，所有的雇員都會(huì)被強(qiáng)制參加統(tǒng)一管理的職業(yè)養(yǎng)老金制度。

(四)雇主、雇員共同繳費(fèi)，政府提供一定稅收優(yōu)惠

此項(xiàng)職業(yè)養(yǎng)老金大部分為DC方案或者是貨幣購買方案。這就意味著全部的繳費(fèi)都將用于投資，直到雇員退休。退休時(shí)可得到的養(yǎng)老金取決于繳費(fèi)的多少和投資收益。政府設(shè)定了選擇DC方案的最低繳費(fèi)額，這一限額從低水平起步，逐年提高。雇員如果愿意在最小繳費(fèi)比例之上增加繳費(fèi)也是可以的。繳費(fèi)基數(shù)為雇員收入超過5564英鎊，不足42475英鎊的部分(2012年數(shù)據(jù))。

表1 全部繳費(fèi)額用于DC方案的最小繳費(fèi)比例(含雇員繳費(fèi)、雇主繳費(fèi)及稅收優(yōu)惠)

那些“自動(dòng)注冊(cè)”DB方案或者混合方案職業(yè)養(yǎng)老金的雇員所得到的養(yǎng)老金取決于參加職業(yè)養(yǎng)老金方案的年數(shù)，工資收入等一系列因素。大部分的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃下(無論是DC還是DB)，雇員都可以在退休時(shí)取得養(yǎng)老金的部分免稅。

(五)管理與指導(dǎo)并重，將服務(wù)融入改革

這項(xiàng)改革在英國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展史上首次強(qiáng)制雇主為有資格的雇員建立職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃并承擔(dān)雇主部分的繳費(fèi)，具有里程碑的意義。雖然能幫助雇員提高養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，緩解養(yǎng)老金不足的壓力，但是對(duì)于從未實(shí)行過職業(yè)養(yǎng)老金的雇主來說可謂難度不小。為了落實(shí)改革措施，相關(guān)管理者在管理的同時(shí)加強(qiáng)必要指導(dǎo)。英國(guó)建立了養(yǎng)老金監(jiān)管局(Pensions Regulator)負(fù)責(zé)監(jiān)管雇主遵守該項(xiàng)法律，并且制定了相應(yīng)的指導(dǎo)方案幫助雇主實(shí)施該計(jì)劃。監(jiān)管當(dāng)局將依據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小，在某個(gè)雇主將“自動(dòng)注冊(cè)”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃之前的12個(gè)月和3個(gè)月分別致信給對(duì)方，敦促企業(yè)實(shí)施職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃;同時(shí)，通過大眾傳媒進(jìn)行宣傳提高雇主的責(zé)任意識(shí);此外，還在網(wǎng)站上提供詳細(xì)的指南和互動(dòng)工具，向雇主和雇員提供有效指導(dǎo)。監(jiān)管當(dāng)局還要求雇主及時(shí)以書面方式告知將被自動(dòng)注冊(cè)加入職業(yè)養(yǎng)老金的雇員，使其充分了解該項(xiàng)政策的內(nèi)容。

(六)建立國(guó)家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托NEST，輔助計(jì)劃的實(shí)施

為了配合強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金的實(shí)施，英國(guó)在2011年成立了由政府運(yùn)營(yíng)的低成本的國(guó)家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托(National Employment Savings Trust)。NEST是非營(yíng)利的受托人，提供固定繳費(fèi)型(DC)的養(yǎng)老金方案，負(fù)有為成員的最大利益服務(wù)的法定責(zé)任。英國(guó)的職業(yè)養(yǎng)老金管理市場(chǎng)是充分競(jìng)爭(zhēng)的，雇主可以自由選擇養(yǎng)老金計(jì)劃的管理人，NEST的建立為職業(yè)養(yǎng)老金的管理提供了又一個(gè)選擇。NEST具有以下顯著特征:首先，對(duì)所有的雇主開放(具有公共服務(wù)的職責(zé))，而其他的養(yǎng)老金管理人可能設(shè)置準(zhǔn)入門檻;其次，其建立的經(jīng)費(fèi)通過政府貸款獲得，需要?dú)w還本金及利息，通過成員管理費(fèi)自籌資金并且管理費(fèi)低，主要面向中低收入者;第三，有繳費(fèi)上限，(2012年為4247英鎊);第四，限制在不同養(yǎng)老金計(jì)劃之間轉(zhuǎn)移(除非在有限的特殊情況下);第五，NEST的運(yùn)營(yíng)受到政府一定程度的制約，并且通過就業(yè)和養(yǎng)老金部對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。總的來看，NEST為個(gè)人進(jìn)行退休儲(chǔ)蓄提供了一個(gè)低管理成本的選擇，是輔助強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金實(shí)施的重要措施。

(七)對(duì)雇主行為的限制

為了保護(hù)雇員利益，法案還對(duì)雇主行為有所限制，防止雇主利用優(yōu)勢(shì)地位損害雇員利益。其內(nèi)容包括以下三點(diǎn):一是雇主不得鼓勵(lì)雇員退出職業(yè)養(yǎng)老金;二是雇主不得在招聘期間鼓勵(lì)雇員退出職業(yè)養(yǎng)老金或者暗示只有選擇退出職業(yè)養(yǎng)老金才能被雇傭;三是雇主不得因?yàn)楣蛦T留在職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃中而不公平地解雇員。

三、對(duì)強(qiáng)制性第二支柱改革的簡(jiǎn)要分析與評(píng)價(jià)

本次改革的實(shí)質(zhì)是將原有的自愿性的第二支柱改變?yōu)閺?qiáng)制性的第二支柱，以達(dá)到提高第二支柱養(yǎng)老金覆蓋率的目的。但是這種“強(qiáng)制性”是有彈性的，屬于自愿性和強(qiáng)制性的折中方案。在實(shí)施方式上，通過立法強(qiáng)制雇主在職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃中“自動(dòng)注冊(cè)”全部符合條件的雇員，同時(shí)賦予雇員的退出權(quán)利，既督促了雇主履行相應(yīng)的責(zé)任，又保持了一定的靈活性，特別是賦予雇員極大的自由度，被視為替代“強(qiáng)制加入”的一個(gè)選擇方案。在實(shí)行“自動(dòng)注冊(cè)”模式的國(guó)家中，新西蘭的KiwiSaver計(jì)劃顯著地提高了覆蓋率，在工作年齡人口中55%的人擁有職業(yè)養(yǎng)老金，是沒有實(shí)施強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金的OECD國(guó)家中覆蓋率最高的。德國(guó)的Riester計(jì)劃由于有國(guó)家直接補(bǔ)貼，明顯吸引了低收入者加入這一計(jì)劃，與其他的職業(yè)養(yǎng)老金相比更有優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，這種“自動(dòng)注冊(cè)”模式下職業(yè)養(yǎng)老金的覆蓋率與實(shí)行強(qiáng)制性或者半強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金的國(guó)家相比(70%以上)仍然有一定的差距。［8］

此次改革剛剛實(shí)施幾個(gè)月，對(duì)其效果進(jìn)行有效評(píng)估為時(shí)尚早，但仍不妨礙對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)。首先，改革進(jìn)行較為平穩(wěn)，沒有遇到大規(guī)模的罷工、示威等反抗行為。這一方面是因?yàn)榇隧?xiàng)改革從決定到實(shí)施已有4年時(shí)間，給予民眾充分的時(shí)間來了解和接受。2012年3月進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，39%的受訪者了解自動(dòng)注冊(cè)這項(xiàng)改革內(nèi)容，主要渠道是媒體。在未參加養(yǎng)老金計(jì)劃的受訪者中，近六成(58%)不打算在自動(dòng)注冊(cè)后退出，16%的人計(jì)劃退出，其余26%的人尚未決定;［9］另一方面是因?yàn)榇隧?xiàng)改革不同于提高退休年齡、削減養(yǎng)老金水平等直接影響退休者待遇的改革，雖然“自動(dòng)注冊(cè)”在一定程度上增強(qiáng)了強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性是有彈性的，對(duì)個(gè)人自由的侵犯并不嚴(yán)重。

其次，增強(qiáng)第二支柱的強(qiáng)制性，從個(gè)人角度增加了對(duì)其退休后收入的保障來源，也為進(jìn)一步縮小政府責(zé)任提供了空間。政府對(duì)此次改革充滿信心，希望促進(jìn)英國(guó)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄資產(chǎn)出現(xiàn)“革命性”的變化。但是，其實(shí)際效果還需等待時(shí)間檢驗(yàn)。強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄對(duì)總養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的影響一直沒有統(tǒng)一的結(jié)論。改革對(duì)雇主的影響大于對(duì)雇員的影響。由于雇主比雇員承擔(dān)更多的強(qiáng)制性，因此雇主承擔(dān)了較大的養(yǎng)老責(zé)任，尤其是對(duì)小規(guī)模雇主而言更是如此。雖然法案對(duì)雇主行為做出了一定的限制，但仍然難以避免雇主的相機(jī)抉擇行為。比如，降低工資或減緩工資上升速度，提高產(chǎn)品的價(jià)格，或者壓低利潤(rùn)等等。一旦雇主負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)超過了其負(fù)擔(dān)能力，結(jié)果要么是破產(chǎn)，要么就是轉(zhuǎn)嫁成本。好在改革緩步實(shí)施，給小規(guī)模雇主預(yù)留了數(shù)年的時(shí)間。

四、英國(guó)強(qiáng)制性第二支柱改革對(duì)中國(guó)的啟示

雖然英國(guó)第二支柱改革的才剛開始，但從改革的初衷、改革的內(nèi)容及其實(shí)施的方法對(duì)中國(guó)還是具有一定的借鑒意義的。

第一，中國(guó)需要養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計(jì)。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金水平不斷下降的情況下，我們需要強(qiáng)化職業(yè)養(yǎng)老金制度的建設(shè)。英國(guó)的第二支柱改革方案是養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計(jì)方案的一部分。前面提到過，英國(guó)養(yǎng)老金制度體系在數(shù)10年的私有化改革后，越來越繁雜低效，［10］同時(shí)覆蓋率和替代率都在下降。2010年英國(guó)養(yǎng)老金替代率為31%，在34個(gè)OECD國(guó)家?guī)缀跏亲畹偷摹Ｍ瑫r(shí)英國(guó)的第二支柱覆蓋率過低。為了彌補(bǔ)養(yǎng)老金的不足，英國(guó)才采取實(shí)施強(qiáng)制性第二支柱的措施。

中國(guó)也面臨類似的問題，即公共養(yǎng)老金保障不足和企業(yè)(職業(yè)年金)發(fā)展不足并存的問題。從退休金制度轉(zhuǎn)型而來的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金對(duì)社會(huì)平均工資的替代率，從1997年的78%逐年快速下降，到2011年只有44%。養(yǎng)老金收入已經(jīng)低于城鎮(zhèn)人口平均收入。按照制度敲定的參保和計(jì)發(fā)辦法，社會(huì)養(yǎng)老金的替代水平下降具有不可逆轉(zhuǎn)的傾向。即使未來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在退休年齡、領(lǐng)取的資格等方面進(jìn)行改革，也不會(huì)對(duì)已然下降了的養(yǎng)老金替代率產(chǎn)生正面影響。

按照中國(guó)制度的設(shè)計(jì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)是以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，職業(yè)年金為輔的多層次的老年收入保障體制。但事實(shí)上企業(yè)(職業(yè))年金制度發(fā)展緩慢，2011年底參加企業(yè)年金制度的人口為1577萬，只占參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度2.8億人口的0.56%，更是只占城鎮(zhèn)就業(yè)人口3.6億的0.44%。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代水平快速下降是人們猝不及防的，第二支柱的建設(shè)又沒有跟上，這一事實(shí)帶來了兩個(gè)問題:一是養(yǎng)老收入不足;二是人們普遍焦慮。中國(guó)目前的情況是，勞動(dòng)力供求關(guān)系正由買方市場(chǎng)向結(jié)構(gòu)性賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，一部分企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率得到有效提高;同時(shí)公共部門退休金制度向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的改革開始胎動(dòng)，發(fā)展企業(yè)年金的時(shí)間窗口已經(jīng)打開。此時(shí)開始鼓勵(lì)職業(yè)年金至少可以使有條件的用人單位和個(gè)人更多地建立個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，使多層次養(yǎng)老金制度向健康方向發(fā)展。如果政府通過稅惠鼓勵(lì)職業(yè)年金發(fā)展，會(huì)產(chǎn)生一定的累退作用并引起公平的損失，但更多的人能從第二支柱獲得養(yǎng)老收入對(duì)養(yǎng)老金制度適當(dāng)性、可持續(xù)性產(chǎn)生的正面效果又可能正面影響社會(huì)福利最大化，兩相權(quán)衡，選擇鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)年金可能利大于弊。

第二，英國(guó)改革中的“彈性原則”和“漸進(jìn)原則”值得學(xué)習(xí)。美國(guó)的企業(yè)年金以401K計(jì)劃為最重要的私人養(yǎng)老金制度，401K也是具有彈性的，即雇主可以不繳費(fèi)，但雇員必須繳費(fèi);英國(guó)的自動(dòng)注冊(cè)制度則相反，雇員可以不繳費(fèi)，雇主必須繳費(fèi)。同時(shí)，雇主的繳費(fèi)率由低到高逐次提高。中國(guó)的企業(yè)年金制度規(guī)定，企業(yè)營(yíng)利狀況好才可建立企業(yè)年金，且雇主雇員需共同供款。這一規(guī)定可能阻止了許多潛在需求，因?yàn)槠髽I(yè)和個(gè)人的行動(dòng)意愿和能力未必總是一致的，企業(yè)沒有意愿和能力為全體員工提供年金供款并不等于它的部分員工也這是這樣;相反部分員工在某一段時(shí)間內(nèi)沒有意愿和能力向自己的企業(yè)年金賬戶供款并不等于他們的雇主同他們一樣。如果我們可以結(jié)合英國(guó)的自動(dòng)注冊(cè)制度和401K的靈活性，并引入費(fèi)率逐步提高的原則，允許有意愿、有能力的企業(yè)和員工建立養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶，應(yīng)該對(duì)中國(guó)的第二支柱的發(fā)展是有幫助的。

第三，改革過程中與公眾的溝通非常重要。英國(guó)養(yǎng)老金制度一攬子改革過程中，先有公眾的討論后有改革的政策，政策實(shí)施過程重視政策的宣傳，增強(qiáng)受益人對(duì)政策的理解，此外，還特別重視政策實(shí)施過程中的透明度，這些措施都會(huì)增加受益人對(duì)改革的支持，以保證改革的順利實(shí)施。

［1］Deborah Ralston.Melbourne Mercer Global Pension Index2012.Australia:Australian Centre for Financial Studies，2012

［2］［9］Toby Strauss.The Scottish Widows UK Pensions Report(Eighth annual report).UK:The Scottish Widows，2012

［3］［6］［7］［8］Pension Facts 2012.UK:Pensions Policy Institute，2012

［4］Pensions at a Glance 2011:Retirement-income systems in OECD and G20 countries.France:OECD，2011

［5］OECD Pension Outlook 2012 Media brief.France:OECD，2012

［10］李珍、王海東:《英國(guó)養(yǎng)老金私有化改革的歷程與評(píng)價(jià)》，載《保險(xiǎn)研究》，2011(2)。