清政府善災決策形成機制研究
——以乾隆五十三年荊州大水為例

徐 爽

（中山大學 歷 史系，廣東 廣 州510275）

在缺乏現(xiàn)代科技手段的傳統(tǒng)時期，當一次大災害發(fā)生，政府是怎樣對其成因進行分析和判斷，從而確定災害性質(zhì)、制定救災政策的？災荒成因的定性對于救災決策的形成和實施具有決定性的影響，是整個救濟過程中十分關(guān)鍵的一環(huán)，卻向來為救濟過程的其他環(huán)節(jié)所掩蓋。

有清一朝于荒政一端比較重視，不少研究者也從不同角度論述了清代救荒的基本程序和措施①，其中，倪玉平指出清政府為了防止水旱災害，從中央到地方建立了一套完備的制度，包括在中央和地方設(shè)立水利官員和專管經(jīng)費、建立江河歲修制度、制定工程規(guī)章、設(shè)立常平倉和義倉、開捐輸捐納等，皇帝本人也通過儀式和親巡堤圍等方式表達對防災的重視。②具體到制度的運作層面，絕大部分的研究者從具體的災荒個案出發(fā)探討荒政制度的實施及影響，然真正涉及到政府決策層面的則較少③。在這個意義上，魏丕信注意到了“水利國家”或“代表”會為了一些與水利背道而馳的原因，如風水等因素，而做出不合理的水利決策④。美國學者羅威廉進一步將視野拓展到了政府的決策層面，通過清政府在水利建設(shè)中的決策程序來看地方與中央政府之間的關(guān)系，認為中央政府的決策在很大程度上受地方社會的影響，并呈現(xiàn)為各種利益集團相互影響的多元體制⑤。

在上述研究的基礎(chǔ)上，筆者將以乾隆五十三年的荊州大水為例，⑥對荒政中至關(guān)重要的一環(huán)——政府對災害成因的定性及在此基礎(chǔ)上的決策生成機制——展開探討。

乾隆五十三年的水災

乾隆五十三年六月，長江中游荊江河段的湖北省荊州府發(fā)生了一次特大水災⑦。根據(jù)中國第一歷史檔案館留下的關(guān)于本次水災的眾多檔案材料，我們能大體呈現(xiàn)其基本情況。乾隆五十三年六月，長江進入汛期，川西各地連降暴雨，長江上游山洪暴發(fā)。與此同時，湖北各地普降暴雨造成長江和洞庭湖水泛漲，江水自三峽奔涌而出，荊州府城首當其沖。六月十九日開始，荊江兩岸連日暴雨如注，荊江水勢異常盛漲。⑧湖北布政使陳淮此時正在長陽查勘水災情形，聽聞荊江大水泛漲，荊郡告急，便急忙起程前往荊州。六月二十日，陳淮率沔陽州州同婁業(yè)曜到達荊州府城，見“大江泛漲”，于是加緊搶修護城各堤塍。然水勢太猛，人力難施，傍晚時分大水終于將郡城西面最為緊要的萬城堤沖決，一發(fā)不可收拾，繼而將郡城的西門、北門沖開，沖垮城墻多處，水直入城。時“漢城內(nèi)水高一丈七八尺不等”，“滿漢兩城文武衙署、兵民房屋以及倉庫監(jiān)獄俱被淹沒”，百姓們只能赴城上、屋頂、樹上等處躲避，“其奔走不及者皆被淹斃”，甚至連當時隨同陳淮辦事的沔陽州州同婁業(yè)曜也葬身水中⑨。

關(guān)于此次水災的受災情況，湖廣總督舒常于七月十日寫過一份詳細的奏折，指出“城廂內(nèi)外淹斃大小男婦民人共一千三百六十三名”，又“被水乏食貧民共二萬余戶”⑩。荊州府城、沿江大堤損毀嚴重，“西北、小北、東四門城樓俱已倒塌，各處城墻共塌卸二十余處，各寬數(shù)十丈至二三十丈不等，余皆臌裂……沿江堤工已漫潰二十余處，各寬十余丈至數(shù)十丈不等……”。城內(nèi)房屋、荊州滿營幾乎全部倒塌，“坍塌瓦草房屋共四萬零八百一十五間”，所存軍裝、器械、馬匹、大部分的火藥等全部被淹沒。

乾隆五十八年（1893）重修的《江陵縣志》稱：“乾隆戊申六月二十日，堤自萬城至玉路口，決二十余處，水沖西門水津門兩路入城。官廨民房傾圮殆盡，倉庫積儲漂流一空。水積丈余，兩月方退。兵民淹斃萬余，號泣之聲曉夜不輟。登城全活者露處多日，艱苦萬狀。下鄉(xiāng)一帶田禾盡被淹沒，誠千古奇災也?！边@ “千古奇災”一經(jīng)奏報，立即得到了乾隆帝的高度重視。他一面命令湖北各級官員加緊籌辦撫恤事宜，一面命令親信阿桂赴荊州總理善后一切事宜，查找水災原因，提出治水對策。

水災性質(zhì)的爭論——以阿桂和舒常為中心

阿桂在離京之前，于軍機處查得，荊州城在乾隆四十四（1779）和四十六年（1781）已兩被淹浸，此次更是千古奇災，心中起疑，便向熟悉荊州情況的人詢問，被告知：

荊州府治對岸一帶，向有泄水之路八處，近惟虎渡一處現(xiàn)在尚可泄水，其余七處俱久就湮廢。江水分泄之路既少，又沙市對岸有地名窖經(jīng)灘，向來只系南岸小灘，近來沙勢增長，日加寬闊，江流為其所逼，漸次北趨，所謂南漲北坍，以致府城瀕江堤岸多被沖塌，屢致淹浸，其故或由于此，亦未可定。

這“熟悉荊州情況”的人是誰，我們不得而知，但他提到了泄水之路的阻塞對水災形成的影響，也提到了府城對岸大江中的窖經(jīng)灘，這也使得阿桂對此沙洲有了先入為主的印象。

七月十五日，阿桂自京起程，行二十余日，在途中遇到了荊州佐領(lǐng)德楞阿，因德楞阿是土生土長的荊州人，便向其詢問水災的原因：

據(jù)德楞阿回稟以窖經(jīng)洲沙漲，日益增廣，江水漸逼北岸，堤根堤外沙灘都被沖刷，是以屢有漫潰等語。

作為十分熟悉荊州情況的本地人，德楞阿看法與“前此在京詢訪情形相符”。這進一步使阿桂相信，窖經(jīng)灘確實與水災的發(fā)生有著莫大的聯(lián)系。

八月七日，阿桂到達荊州。八月二十一日，他上奏皇帝，詳細描述了自己訪查的情形，說當?shù)乇癖娍谝辉~，言辭鑿鑿，都說是窖金洲（即窖經(jīng)灘）逼溜北趨，才引發(fā)了這次大水災。奏折中還稱窖金洲上蘆葦叢生，遮蔽江面，蘆葦根因具有固沙作用致使洲沙不斷淤積。二十余年來，窖金洲愈長愈大，江面因此愈來愈窄，江流至此一分為二，并不斷逼溜北趨。

詢之該洲地戶，洲長約有十余里，寬處約有五里……洲之迤南江面不及二里，迤北江面最窄處并不及一里，而此洲所占江面轉(zhuǎn)居十分之六七……一遇川江漲發(fā)之時，以上游奔騰浩放寬至十余里江面之水迸流而下，偏注此不及一里之江面，烏能容納悍湍宣泄暢達，是以上游水勢雍高，所在決溢。四十四年沖潰沙市之觀音塔等堤，四十六年沖潰沙市之太山廟等堤，其故實由于此。

阿桂最后確認，窖金洲就是引發(fā)水災的罪魁禍首，接著便對在窖金洲上種植蘆葦?shù)氖捫找患疫M行查處。蕭姓乃當?shù)貏葑?，多人為官，家財豐厚，窖金洲正是蕭家產(chǎn)業(yè)之一。蕭姓一族被押交刑部治罪，華亭知縣蕭夢文、貤封都司蕭夢鼎被革職查辦，并查抄全族宗產(chǎn)。然而，事情并未就此結(jié)束，皇帝認為蕭姓能夠獨占江中沙洲，必系“地方官受其賄賂因而準行”，因此責難一干湖北官員。

事情似乎環(huán)環(huán)相扣。然而為何當?shù)孛癖娊猿忠辉~？這就要追溯到乾隆四十四年和四十六年的兩次水災，兩次都將荊州府城下游的沙市堤段沖毀。當?shù)厝苏J為，窖金洲正位于沙市上游，洪水至此水位被抬高，因而將兩次水災歸結(jié)為窖金洲的阻塞。當1788年的水災發(fā)生，人們自然而然地也將責任都推給了窖金洲，正是它害得他們家園盡毀，流離失所。而這背后的官官相護、官員們的不作為和縱容甚至是貪污斂財便無需言喻。這也是隨后乾隆帝嚴厲懲戒湖北多名官員的重要原因。

然而在此之前，就在乾隆帝接到阿桂詢問德楞阿奏折的同一天，湖廣總督舒常也將查訪結(jié)果繪圖上報，認為此次水災“與窖金洲無涉”，原因有二：

第一，在舒常的貼圖中，距離萬城堤潰決處不遠，畫有一道沙洲名曰龍尾洲，此洲適處沮漳河出口，使得本就窄狹的河口宣泄水流更加困難。發(fā)水當日，洪水首先將萬城堤沖毀，而此堤恰恰在龍尾洲的上游（見圖1），舒常據(jù)此認為“該堤適處龍尾洲上游，自因江水至此為沙洲所遏，不能迅速東注，以致雍高沖決。”

圖1 乾隆年間長江江陵河段河道及沙洲示意圖

第二，此次水災沒有沖潰沙市堤，因此舒常也根據(jù)前兩次水災沖潰沙市堤的經(jīng)驗，認為“與窖金洲無涉”，真正的原因乃是龍尾洲，洪水首先就是沖開了這部分的萬城堤段。

舒常的主張?zhí)岢隽怂疄膯栴}的另一個面向，但是隨即他的主張就被阿桂否定，并被指責在窖金洲一事上的失職，也因此被乾隆帝撤掉了湖廣總督一職，由河南巡撫畢沅繼任。

水災的定性——朝廷的抉擇

由于在窖金洲和堤工事務上的失職，湖北一眾官員上至總督、巡撫下至縣丞等大小20余人遭到了查處，范圍涉及到了十年以內(nèi)主管堤工的地方官員，懲處力度之大十分罕見。因為水災而對失職的官員進行懲處，本無可厚非，但長江河段的官員懲罰措施向來都較黃河堤工為輕，康熙五十四年（1715）皇帝諭旨“江堤與黃河堤塍不同，黃河水流無定，時常改移，故特設(shè)河官看守。江水并不改移，故止交與地方官看守，如江水泛漲，亦非人力能保?！睉土P措施也改為“湖廣堤岸沖決，府州縣官各罰俸一年，該撫罰俸六月。”因而此次水災的大范圍懲罰措施背后另有深意。

水災之前，湖北官場一連串的大案相繼浮出水面，積年的案牘積壓，“活埋”、“冒賑”以及“鹽務私設(shè)匣費”案的敗露，使得乾隆帝認定湖北官場的腐敗和黑暗已達到了十分嚴重的程度。而水災發(fā)生時，又適值清廷對臺灣林爽文起義進行善后，朝廷認為起事的主要原因為閩浙總督富勒渾及巡撫雅德在任時的貪污及無所事事而引起的民憤，這使得乾隆帝對官場貪腐的后果心有余悸，因而對此次在水災問題上的嚴厲問責，暗含借機整治湖北吏治之意。這一點乾隆帝也曾對舒常明言，他之所以加大懲戒力度，將十年以內(nèi)主管水利的官員都包括在內(nèi)，是因為“以十年為限，非于十年以來督撫等有所偏重，即如楚省匣費日漸加增，而近年督撫等所得尤厚”。正因為對湖北官員的不信任，在水災成因的認定上，乾隆帝自然更相信阿桂而非舒常。

窖金洲成為水災的“罪魁禍首”，還與沙市有關(guān)。沙市是湖北地區(qū)的重鎮(zhèn)，清代的四大米市之一，經(jīng)濟發(fā)達，人煙稠密。此前的兩次水災，不管窖金洲是不是主因，但既然對沙市帶來了損害，除去窖金洲，就是保護了當?shù)氐慕?jīng)濟利益。當然另一個很重要的因素就是水災過后民眾的憤怒情緒，必須在窖金洲上找到宣泄的出口。

水災原因確定之后，一系列水利措施圍繞窖金洲展開：對沿江大堤進行全面修整，潰堤之處重新進行修筑；將窖金洲上的蘆葦全行鏟去，以后每年進行一次翻犁，不準民人在洲上種植作物；于江北岸的楊林洲之上修建雞嘴石壩，挑水沖刷窖金洲。此后，乾隆帝不斷得到窖金洲幾被沖刷除盡的奏報。至此，由水災引發(fā)的一系列事件終于塵埃落定。

然而，上文的分析已經(jīng)表明，選擇窖金洲作為水災的罪魁禍首是一個對政治、經(jīng)濟和地方社會作綜合考慮的結(jié)果，并非純水利角度的認定，如果我們的目光不局限在乾隆五十三年，而是從一個更長的歷史時段來審視這次水災，并結(jié)合現(xiàn)代歷史地理學的成果來探討，更能證明本文的分析并非虛言。

一個基于歷史地理學成果的審視

為了對這次水災及其政治后果有妥貼的理解，筆者有必要對荊州地理環(huán)境稍作交待。荊州地處荊江流域內(nèi)的江漢平原腹地，地勢低洼，又適處長江上、中游的轉(zhuǎn)折位置，江水自上游進入中游地區(qū)，地勢陡降，四周又無高山為屏，每遇江水泛漲，蜿蜒的河道不易宣泄洪水，極易泛濫成災，因而這里是長江流域水患災害最嚴重的地區(qū)之一，自古就有“萬里長江，險在荊江”的說法。當?shù)厝碎L期以來通過建立牢固的堤防系統(tǒng)以保護耕地，這個堤防系統(tǒng)包含兩個層次，一層是沿江長堤，用來防御長江、漢江主河道內(nèi)的江水，另一層則是圍繞垸田而筑的垸堤，其主要功能就是在洪水期保護垸田不受洪水侵襲，是沿江大堤之外的又一道防御體系。但是堤防的大量修筑束縛了江流，使得原本具有較強蓄水功能的湖泊、沼澤、濕地等失去了補給，漸漸消失，長江兩岸眾多的分流穴口也慢慢被阻塞，宣泄洪水的渠道變得更加單一。

自然與人為力量長時期的塑造，使得荊州水災的成因非常復雜，不能簡單歸為某種要素，從某種意義上講，這也使得對荊州水災的認定變得很簡單，因為無論認定哪種要素都不會毫無根據(jù)，而最終選擇什么要素，取決于對政治、經(jīng)濟與社會的綜合考量。阿桂與乾隆帝認定窖金洲為水災主因也許不無道理，但舒常為窖金洲“開脫”的分析盡管在當時不合時宜，但卻未必毫無說服力，這一點從阿桂的言論中可窺知一二。除去沙洲和堤工不固的因素，阿桂曾經(jīng)提及乾隆五十三年異常迅猛的水勢：

惟查方城口堤內(nèi)，距城尚有六十余里，一望皆系平原，若非江水異常盛漲，即潰堤而入，一遇平衍之區(qū)，自應散漫無力，何至沖決入城。且堤內(nèi)水雖消退，其樹木被淹痕跡尚在，約計水高堤頂實有數(shù)尺。是此次荊州被水固由堤塍不固，而川江異漲，一時宣泄不及以致雍高漫溢，似實在情形。

阿桂的這段文字讀來很耐人尋味。荊州城既然離沖決的方城口堤“尚有六十余里”，且“一望皆系平原”，即使水潰堤而入，遇上六十余里的“平衍之區(qū)”，水勢放緩，也不至于沖垮荊州城。惟一的原因就是當時水勢太盛，高“堤頂實有數(shù)尺”，人力難施。如此看來，水災的原因是水勢太盛，連阿桂也不得不承認“似實在情形”。事實上，如前文所述，1788年宜昌監(jiān)測到的洪水水位達到57．50米，相應的洪峰流量達到86000立方米每秒，遠遠超過了上荊江河道安全泄量的50000立方米每秒和下荊江河道安全泄量的35000立方米每秒，水災是勢所難免。

回到沙洲本身來考慮，阿桂曾經(jīng)寫道：

……窖金洲鏟去蘆葦即除去大余□水之物，水漲時沙洲不過平出水面數(shù)尺，將來堤塍再行加高，計堤高于洲約有七八尺，即遇異漲年份，北岸既有峻堤攔護，江中僅高數(shù)尺之洲，當不至頂阻為害。

阿桂的這段文字同樣為我們說明了問題，其言下之意，即使不鏟去窖金洲，那么水漲時也只不過“平出水面數(shù)尺”，只要堤塍堅固，“江中僅高數(shù)尺之洲，當不至頂阻為害”。從這兩段文字中，我們不難發(fā)現(xiàn)一些蛛絲馬跡：即使極力主張將窖金洲作為罪魁禍首的阿桂，也不得不承認水災原因另有其他。

事過境遷，阿桂當年對水災原因的認定和善后成果逐漸受到質(zhì)疑。乾隆五十九年（1794），距離水災過去5年，江陵縣（即荊州府城）重修縣志，對大江情形進行繪制，并標示了相關(guān)的沙洲情況（見圖2，箭頭所示為窖金洲）。從圖中可以清晰地看出，窖金洲并沒有被清除干凈，仍保持著相當?shù)拿娣e。嘉慶二十二年（1817），剛剛上任湖廣總督的阮元來荊州閱兵，兼閱江堤，見阿桂筑磯攻窖金洲沙歷時三十余年，洲沙反而有增無減，有感寫下《荊州窖金洲考》，間接表明了乾隆五十三年的荊州大水與窖金洲無關(guān)。他寫道：

乾隆五十三年荊州萬城大堤潰水入城，大學士阿文成公來荊州相度江勢，以為此洲阻遏江流，故有此潰。乃于江堤外筑楊林嘴石磯，冀挑江流而南之，以攻其洲之沙。今三十年矣，元來閱荊州兵兼閱江堤，計自造磯后保護北岸誠為有力，但不能攻窖金之沙，且沙倍多于三十年前矣。昔江流至此分為二，一行洲南一行洲北，今大派走北者十之七八，洲南夏秋尚通舟，冬竟涸焉。議者多所策，余曰無庸也，惟堅峻兩岸堤防而已。

阮元的描述告訴我們：阿桂自1788年制定的筑石磯以攻洲沙的方案并不如預期，窖金洲沙反而倍于三十年前，致使江水大派走江北，反而加劇了北岸的風險。但即使這樣，只要堅竣堤防就可保無虞。這就間接表明，只要堤防堅固，水勢又在可控范圍之內(nèi)，即使窖金洲變大，也不至于造成水災。

阮元還進一步分析了荊州水道的形勢，從地理環(huán)境角度進行了說明：

或謂荊州舊有九穴，今惟南岸虎渡口調(diào)弦口二穴尚通，北岸郝穴等口皆塞，議開各穴口以分江流。此又不知今昔形勢之不同也，虎渡調(diào)弦二口之水所以入洞庭湖也，春初湖水不漲，湖低于江，江水若漲則其分入湖也尚易。若至春夏間，洞庭湖水已漲，由岳州北注于江，則此二口之水入湖甚微緩矣。若湖漲而江不甚漲之時，則虎渡之水尚且倒漾而上至公安，安能分泄哉？余于丁丑立夏后親至調(diào)弦察其穴，水平緩竟有不流之勢矣。至于郝穴則內(nèi)低于外，更無可開之理，惟冬泄內(nèi)水于外尚便利耳。

這里涉及到了荊江與洞庭湖之間的分洪關(guān)系。洞庭湖位于荊江右岸，自古以來荊江通過右岸的支流向洞庭湖泄洪，以此削減水勢，平息水患。明末，荊江原有的九穴十三口俱已湮廢，只余荊江右岸的虎渡和調(diào)弦二口。而洞庭湖由于長江流注帶來的大量水沙沉積，導致湖底不斷淤高、水面擴展，原來

圖2 江陵縣江防圖

的八百里洞庭到了清中葉時已達到了6000平方公里。由于湖底抬高迅速，荊南地勢也隨之抬高。荊北地區(qū)則由于堤防的修建，得不到長江泥沙的灌注沉積，其地勢相比荊南逐漸降低，形成了北低南高的局面，導致洞庭湖對荊江的分洪之勢明顯減弱?？梢?，1788年時，荊江的水文環(huán)境不容樂觀。

另一位對水利頗有研究的嘉慶名臣陶澍也表達了自己的看法：

自江陵而下洲渚漸少，兩岸藉堤為防，北岸至沔陽州之茅埠口，南岸至巴陵之城陵磯，堤長各五百余里。寸地失防千里為壑，是以江陵等處向有九穴十三口以泄?jié)q勢，后俱湮廢。而荊州之水患日甚矣，乾隆五十余年間荊州大水壞城，漂沒無算，議者歸罪于窖金洲民，謂其種柳洲上所致，其時水已漫城，兩堤無泄，九十九洲皆在波底，雖無窖金一洲恐亦難免決潰，故言水利于湖北宜以江陵為先，而漢沔下游安危視此矣。

比起阮元，陶澍的口吻很直接，也更顯而易見，窖金洲與水災的發(fā)生根本沒有關(guān)系，甚至也不能將責任算在大堤的不固之上。因為水漫城時，“兩堤無泄，九十九洲皆在波底”，結(jié)合上文阿桂所說的水勢異漲直說，陶澍的說法應是可信的。他也將水災的原因總結(jié)為地理環(huán)境的轉(zhuǎn)變。

道光十二年（1832），王鳳生治江漢水利，歷時六個月考察寫下了《楚北江漢宣防備覽》一書，亦將窖金洲繪入其中（見圖3，箭頭所示為窖金洲）。從中我們可以看出1832年左右，窖金洲與新淤洲已合為一個沙洲，新淤洲此時也被稱為窖金新洲，在江中占據(jù)著較大的面積。這個圖也再次印證了阮元的說法，窖金洲確實沒有被沖刷干凈，反而在不斷的淤長，靠近南岸。

而成書于同治十三年（1874）的《荊州萬城堤志》，對清代中后期長江水文環(huán)境的轉(zhuǎn)變給予了重視。其繪圖中顯示，1874年左右江陵河段中除窖金洲以外，南岸已經(jīng)淤出大面積的江心洲（見圖4，箭頭所示為窖金洲，其上為面積較大的江心洲）。

郡城南官工楊林洲石磯，專為攻窖金洲而設(shè)，磯成數(shù)年該州果塌六十余丈，今則磯頭早在江岸，去水數(shù)十步左右，皆已淤滿，江心又復生洲，逼水北歸。

同書還指出，“近年江身較乾隆戊申年約高丈許……戊申阿文成公修防竣工立鐵牛于堤頂，今不及堤之半”。由此可知清代后期荊江河底洲沙演變之劇烈，上游來的大量泥沙在這里不斷沉積，江身越來越高，江流則越來越狹。

綜上所述，乾隆五十三年的荊州水災，將窖金洲作為水災的罪魁禍首是以阿桂為代表的中央政府的刻意選擇，窖金洲也絕非引發(fā)水災的主要原因。阿桂等在制定水利措施時，沒有對當?shù)氐牡乩憝h(huán)境作周密的技術(shù)性的調(diào)查，沒有看到長江中下游水災的發(fā)生和多種因素之間密切的關(guān)系，最后所采取的筑石磯攻窖金洲沙的措施也是治標不治本。

圖3 江陵縣水道圖

圖4 萬城大堤全圖

結(jié)論

乾隆五十三年的荊州大水，為考察政府在災荒中的行政操作，尤其是對于如何認識災害，并采取相應措施的具體操作流程提供了一個絕佳的視角。

在這次水災善后過程中，乾隆帝的親信阿桂在未啟程前往災區(qū)之前，就已通過軍機處檔案和身邊的人脈關(guān)系了解了荊州的相關(guān)情況，并大體知道了窖金洲的危害。而在前往荊州的途中，路遇荊州佐領(lǐng)，又從其口中再次確認了窖金洲一事，此時的阿桂，對于窖金洲引發(fā)水災一事已確信不疑。因此在到達荊州后，阿桂與否認窖金洲為罪魁禍首的湖廣總督舒常對于水災成因一事產(chǎn)生了分歧。阿桂遍訪地方官員和百姓，發(fā)現(xiàn)大家都對窖金洲怨聲載道，他自己也親自對此塊沙洲作了勘察，最后斷定是窖金洲引發(fā)了水災。在這個過程中，阿桂并未對荊州附近的地理環(huán)境作全面考察，便無視舒常等人的意見，認為窖金洲一事反映出的實則是官員的腐敗，并從整治吏治的角度對舒常等大小二十余位前后主管水利的官員做出了懲處，以迎合乾隆帝整肅吏治的決心。最后阿桂制定的挑溜窖金洲的措施，極大地安撫了當?shù)匕傩毡瘧嵓な幍那榫w，穩(wěn)固了民心，雖收一時之效，終歸卻治標不治本，以失敗而告終。失敗的最大的原因在于阿桂不了解當?shù)氐乃Y結(jié)所在，未作出正確的水利決策。

綜觀整個過程，我們可以看到，在清代“人治”的背景下，雖然政府對于災荒事務設(shè)有種種健全的制度，但是在實際操作過程中，政府官員對于具體事務的判斷和分析并非建立在制度化的信息搜集上，更多時候起作用的是官員的主觀判斷、情感取向和個人經(jīng)驗，這些通常容易受到社會輿論和政治、經(jīng)濟等各方面壓力的影響，所作決策也并非從全局、從源頭出發(fā)去解決水旱災害，更多的是為了穩(wěn)固民心，并在政治和經(jīng)濟等各方壓力之下做出平衡，正是只解燃眉之急，卻不作長久計。而更大的問題在于，清代的荒政于水旱災害事務上設(shè)有專管官員，卻沒有相應的信息監(jiān)測和匯報機制，一旦出事，專管官員也無法摸清原因，只能憑借自己或他人的經(jīng)驗作決策。具體到水利事務上來說，就是對災害發(fā)生影響至深的水利環(huán)境的變遷缺乏相應的信息監(jiān)測和匯報機制，政府對于當?shù)厮h(huán)境的變化缺乏全局的了解，因而官員在處理善后事務上處于信息真空狀態(tài)，災害發(fā)生之后再去亡羊補牢地對環(huán)境進行考察，然而僅僅針對一地一隅的考察和搶救無異于杯水車薪，無法扭轉(zhuǎn)全局，這就注定了水利決策的失敗和覆轍重蹈的結(jié)局。

由乾隆五十三年的荊州大水看到的災后決策的形成，在筆者看來，很好地代表了有清一代的狀況，且與吏治好壞、國力強弱無關(guān)，它體現(xiàn)的是制度層面的對于信息監(jiān)測、搜集和分析的缺失。

注釋

①見李向軍：《清代荒政研究》，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，1995年；楊明：《清朝救荒政策述評》，《四川師范大學學報》1988年第3期；葉依能：《清代荒政述論》，《中國農(nóng)史》1998年第4期；倪玉平：《試論清代的荒政》，《東方論壇》2002年第4期；張祥穩(wěn)：《清代乾隆時期自然災害與荒政研究》，北京，中國三峽出版社，2010年。

②倪玉平：《水旱災害與清代政府行為》，《南京社會科學》2002年第6期。

③此類論著甚多，恕筆者不一一列舉，參見朱滸：《二十世紀以來清代災荒史研究述評》，《清史研究》2003年第2期；邵永忠：《二十世紀以來荒政史研究綜述》，《中國史研究動態(tài)》2004年第3期。

④（法）魏丕信（Pierre-Etienne Will）著，徐建青譯：《水利基礎(chǔ)設(shè)施管理中的國家干預》，見陳峰主編：《明清以來長江流域社會發(fā)展史論》，武漢：武漢大學出版社，2006年，第614-647頁。

⑤（美）羅威廉（William T．Rowe）：《治水與清政府決策程序》，《安徽史學》1996年第3期。

⑥關(guān)于1788年的荊州大水，直接以其為對象進行研究的則有三篇文章：萬謙、王瑾：《1788年洪水對荊州城市建設(shè)的影響》，《建筑》2006年第3期；徐凱希：《乾隆五十三年的荊州大水及善后》，《歷史檔案》2006年第3期；宮崎洋一：《清代十八世紀の水害とその対策》，《史淵》134，1997年。

⑦據(jù)《清代長江流域西南國際河流洪澇檔案史料》（北京：中華書局，1991年）的統(tǒng)計，清代長江流域三次較大的水災分別發(fā)生在1788年、1860年和1870年，三次水災宜昌水位的記錄值達到57．50米、58．32米和59．14米，相應洪峰流量分別為86000立方米每秒、92500立方米每秒和105000立方米每秒。

⑧中國第一歷史檔案館檔案·軍機處錄副奏折（以下簡稱《錄副》）：乾隆五十三年七月二十四日，姜晟田禾雨水情形奏。

⑨《錄副》：乾隆五十三年六月二十四日，陳淮荊州府城被水情形奏。

⑩乾隆帝對舒常奏報的死亡人數(shù)十分不滿意，他認為舒常的匯報一定存在著諱飾，他直截了當指出“外省官員于災傷向有諱飾，茲報出者已有一千三百余名之多，則其諱匿不報者必尚不止此數(shù)，想來不下萬余?！?/p>