如何界定部門(mén)之間的執(zhí)法權(quán)限——從行政訴訟的角度點(diǎn)評(píng)

文/赫成剛

2013年第9期《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志刊載了《消防產(chǎn)品無(wú)3C認(rèn)證該如何處理》的案例討論。細(xì)讀案例，主要涉及到兩個(gè)問(wèn)題——部門(mén)之間執(zhí)法權(quán)限的界定和聯(lián)合執(zhí)法模式的確定。下面，結(jié)合案情和給出的三個(gè)處理意見(jiàn)從行政訴訟的角度略作點(diǎn)評(píng)，供同仁們?cè)诮窈蟮膱?zhí)法工作中參考。

第一，部門(mén)之間執(zhí)法權(quán)限的界定。以不服行政處罰為由的行政訴訟案件進(jìn)入審理階段，一般要經(jīng)歷事實(shí)審和法律審兩個(gè)方面的審理。而在法律審理方面，法院首先要依法審查執(zhí)法主體是否適格，即相關(guān)組織是否具備進(jìn)行行政處罰的資格。質(zhì)監(jiān)部門(mén)的行政執(zhí)法的外向性決定了在執(zhí)法適用法律問(wèn)題上，存在著適用法律層次重疊、執(zhí)法職能交叉的困難。稍有不慎就會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)范適用沖突或者越權(quán)執(zhí)法之嫌。當(dāng)然，越權(quán)執(zhí)法的深層次原因往往在于質(zhì)監(jiān)部門(mén)識(shí)別法律依據(jù)不清、法律規(guī)范沖突原則把握不準(zhǔn)所致。因此，在本案中，在事實(shí)認(rèn)定清晰的假定前提下，如何界定消防、質(zhì)監(jiān)和工商三家的行政處罰權(quán)限，掌握法律適用原則至關(guān)重要。

本案中，第一、二兩種意見(jiàn)提出的以后法優(yōu)于前法和特別法優(yōu)于普通法以及上位法高于下位法來(lái)界定三家行政部門(mén)行政處罰權(quán)的說(shuō)法是否正確，我想最好還是參照最高法院早在2004年印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）的相關(guān)規(guī)定。

對(duì)于特別規(guī)定和一般規(guī)定的適用關(guān)系，《綱要》是這么界定的：同一法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章內(nèi)的不同條文對(duì)相同事項(xiàng)有一般規(guī)定和特別規(guī)定的，優(yōu)先適用特別規(guī)定。法律之間、行政法規(guī)之間或者地方性法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，原則上應(yīng)按照下列情形適用：新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定；新的一般規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的，適用新的一般規(guī)定。

對(duì)于新舊法律規(guī)范的適用關(guān)系，《綱要》指出，根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識(shí)和做法，行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；(二)適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。

通過(guò)對(duì)《綱要》上述表述的理解，不難看出特別規(guī)定與一般規(guī)定的適用原則僅限于上述兩種情形：一是同一部法律文件中所確立的法律規(guī)范存在一般規(guī)定與特別規(guī)定的情形，二是同一法律效力或稱(chēng)同一位階的法律文件中存在特別規(guī)定與一般規(guī)定的情形。在本案的討論中，《認(rèn)證認(rèn)可條例》和《消防產(chǎn)品監(jiān)督管理規(guī)定》，一個(gè)是行政法規(guī)，一個(gè)是三部門(mén)聯(lián)合制定的行政規(guī)章，由于是兩個(gè)不同法律效力的法律文件，不在同一法律位階，因此，不存在一般規(guī)定與特別規(guī)定的適用原則的裁量空間。對(duì)于后法優(yōu)于前法或者稱(chēng)新舊法律規(guī)范的選擇適用，《綱要》給出的原則有二：一是實(shí)體問(wèn)題適用舊法、程序問(wèn)題適用新法。二是如果第一個(gè)原則與更好地保護(hù)相對(duì)人利益相悖，則第一個(gè)原則無(wú)效。根本的原因在于從實(shí)體權(quán)利義務(wù)尤其是行政處罰義務(wù)的厘定，實(shí)體法往往都有加嚴(yán)的趨勢(shì)，而相對(duì)人程序上的權(quán)利義務(wù)往往都有權(quán)利增付義務(wù)減少的趨勢(shì)。必須提到的是，這里的實(shí)體法和程序法并不必然的屬于同一位階，因?yàn)橐?guī)定實(shí)體問(wèn)題的法律文件一般要比規(guī)定程序問(wèn)題的法律文件效力要高。

通過(guò)上面的分析可以看出，本案中第一種和第二種意見(jiàn)立意出發(fā)點(diǎn)是不正確的。一味強(qiáng)調(diào)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限、片面理解相關(guān)法律適用原則，反映出狹隘的部門(mén)意識(shí)和法律適用上機(jī)會(huì)主義，將有越權(quán)執(zhí)法導(dǎo)致行政訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

無(wú)獨(dú)有偶，早在《綱要》出臺(tái)以前，2004年2月16日，最高法院就曾對(duì)湖北省高院的《關(guān)于對(duì)塔式起重機(jī)的監(jiān)督管理權(quán)限如何選擇適用行政規(guī)章的請(qǐng)示》做出明確答復(fù)：你院《關(guān)于塔式起重機(jī)的監(jiān)督管理權(quán)限如何選擇適用行政規(guī)章的請(qǐng)示》收悉，經(jīng)研究，答復(fù)如下：國(guó)家建設(shè)部、工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合制定的《施工現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)用具及機(jī)械設(shè)備使用監(jiān)督管理規(guī)定》，對(duì)起重機(jī)械的監(jiān)督管理權(quán)限作了明確劃分。人民法院審查行政機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》施行前作出的相關(guān)具體行政行為，應(yīng)當(dāng)參照《施工現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)用具及機(jī)械設(shè)備使用監(jiān)督管理規(guī)定》。該《規(guī)定》明確要求，對(duì)于施工現(xiàn)場(chǎng)在用的塔式起重機(jī)的監(jiān)督管理權(quán)應(yīng)當(dāng)由建設(shè)行政部門(mén)行駛，因此，質(zhì)監(jiān)部門(mén)不得以《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》為由強(qiáng)調(diào)質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)工地在用塔式起重機(jī)的監(jiān)督管理權(quán)限。本案中對(duì)于消防產(chǎn)品的監(jiān)督管理權(quán)限在法律權(quán)限上的界定問(wèn)題，盡管《消防產(chǎn)品監(jiān)督管理規(guī)定》出臺(tái)晚于《認(rèn)證認(rèn)可條例》，但根據(jù)程序問(wèn)題適用新法規(guī)定的要求，理所當(dāng)然的由三部門(mén)分別對(duì)涉案相對(duì)人依據(jù)各自適用的法律進(jìn)行處罰。

第二，聯(lián)合執(zhí)法模式的選取。為便于行政執(zhí)法、提高執(zhí)法的效率，地方上尤其是基層執(zhí)法部門(mén)往往在重大突發(fā)事件發(fā)生后或者節(jié)假日時(shí)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。對(duì)于因聯(lián)合執(zhí)法而發(fā)生的行政訴訟如何確定被告的問(wèn)題，最高法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十九條確立的原則是誰(shuí)在行政決定上署名誰(shuí)當(dāng)被告（當(dāng)然，我國(guó)的行政公文往往以加蓋行政公章為生效標(biāo)志）。由于上述規(guī)定，為避免共同作出行政決定，在以后的行政訴訟中充當(dāng)共同被告而相互推諉，在聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐中，一般采取先在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)共同案源、共同調(diào)查，撤離現(xiàn)場(chǎng)后再依職權(quán)分別進(jìn)一步進(jìn)行取證直至最后以本部門(mén)名義做出行政處罰的模式。因此，本案中第三種意見(jiàn)所謂的先有消防部門(mén)立案調(diào)查、再有三部門(mén)共同作出行政處罰的做法既不經(jīng)濟(jì)也不可行。