善治理論視角下國家體育公共服務(wù)的“多元治理”模式研究

裘 鵬，付 甲

善治理論視角下國家體育公共服務(wù)的“多元治理”模式研究

裘 鵬1，付 甲2

（1.吉林大學(xué) 體育學(xué)院，吉林 長春130022；2.北京體育大學(xué) 研究生院，北京100084）

采用文獻(xiàn)資料法、專家訪談法、邏輯分析法、管理實(shí)踐法等，運(yùn)用政治學(xué)理論、管理學(xué)理論、公共服務(wù)理論等，通過分析體育公共服務(wù)從“一元治理”到“多元治理”的轉(zhuǎn)變過程，明確體育公共服務(wù)與善治的關(guān)系，闡述“多元共建”的必要性，進(jìn)一步理清政府、市場、社團(tuán)之間的關(guān)系，這對于新的歷史時期探索國家體育公共服務(wù)的發(fā)展方向和改革路徑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。

善治；體育公共服務(wù)；多元治理

改革并提升政府體育公共服務(wù)能力，增強(qiáng)體育事業(yè)發(fā)展的動力與活力，不僅是社會良性運(yùn)行的權(quán)宜之計(jì)，更是國家有序發(fā)展的戰(zhàn)略之舉。然而，在體育公共服務(wù)的治理上，公眾需求日盛而供給缺乏、政府管制有余而服務(wù)不足、部門壟斷依舊而共享式微，已經(jīng)成為制約國家體育公共服務(wù)持續(xù)發(fā)展的巨大瓶頸，備受學(xué)界的關(guān)注和輿論的熱議?；诖耍母锊⑻嵘w育公共服務(wù)能力，形成“政府宏觀調(diào)控，市場、社會協(xié)同共建”的體育發(fā)展格局，已經(jīng)是人心所向和大勢所趨。本文通過分析體育公共服務(wù)從政府“一家獨(dú)大”到“多元治理”的轉(zhuǎn)變過程，分析政府、市場、社團(tuán)三者所扮演的社會角色，目的是探索未來國家體育公共服務(wù)的發(fā)展方向和改革趨勢。

1 國家體育公共服務(wù)與政府善治

1.1 體育公共服務(wù)與善治的內(nèi)涵

體育公共服務(wù)是指以政府為核心的公共部門，為實(shí)現(xiàn)公眾的體育公共權(quán)益，提供不同形態(tài)的體育公共產(chǎn)品和所實(shí)施的體育行為的總稱。體育公共產(chǎn)品包括體育設(shè)施建設(shè)、發(fā)展體育公共事業(yè)，發(fā)布體育公共信息等；體育公共服務(wù)方向包括局部的競技體育、群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)等。提供有效的體育公共服務(wù)需要政府治理，有效的治理即善治。

所謂國家體育公共服務(wù)的“善治”，是政府、社團(tuán)、市場三者依法平等、獨(dú)立、協(xié)作的管理模式，它謀求政府、社團(tuán)、市場三者共同促進(jìn)，共同發(fā)展?！吧浦巍蹦Ｊ降奶卣魇牵旱谝?，轉(zhuǎn)變管理主體，由過去的一元主體政府變成政府、市場、社會、公民多元；第二，轉(zhuǎn)變管理理念，由管制轉(zhuǎn)向善治、轉(zhuǎn)向服務(wù)，轉(zhuǎn)變過去政府一家獨(dú)大的局面，形成全民參與。將“追求效率”與“追求公共利益最大化二者相協(xié)調(diào)”；第三，治理方式變革，由過去強(qiáng)制變成民主、協(xié)作；第四，治理績效變化，由過去的以奪標(biāo)、拿金牌為核心，變成以育人為核心。公共服務(wù)是政府的主要職能之一，其核心特征就是公共性和服務(wù)性。體育公共服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，也具有這兩個主要特征。公共性即強(qiáng)調(diào)政府在履行體育職能的過程中，要正確處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，界定政府作用的領(lǐng)域和范圍；服務(wù)性表現(xiàn)在政府履行體育職能時不再以管制者和統(tǒng)治者的身份對公民進(jìn)行控制、監(jiān)督，而是要提供幫助和服務(wù)，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的體育需求。因此，這種體育公共服務(wù)的善治，不是如何“治”體育，而是如何治政府。政府善治是體育公共服務(wù)的基本條件，即政府要為公共利益的最大化服務(wù)，公民從政府獲得體育公共服務(wù)和體育公共產(chǎn)品。政府要抓大放小，管得更少，管得更好［2］，提倡小政府，大社會；政府要提高效益，以較小的成本獲得較高的效率、效益［3］。

1.2 國家體育公共服務(wù)與善治的目的

1.2.1 促進(jìn)人的發(fā)展 當(dāng)前，國家倡導(dǎo)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，國家體育的治理也應(yīng)以人為本。各級政府在體育工作中更加關(guān)注人民群眾以及體育運(yùn)動參與者的需求和利益，維護(hù)社會的公平、正義、有序，使體育真正成為人們鍛煉體魄、陶冶情操、磨練意志、豐富情感的有效手段，使人的身心健康得到有效促進(jìn)，從而有利于人的全面發(fā)展，使人活得更幸福、更有尊嚴(yán)。

1.2.2 實(shí)現(xiàn)社會和諧 公共服務(wù)是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是考察政府及社會管理的能力、反映社會和諧的要素。體育公共服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，是政府體育管理的主要職能之一。通過政府治理，可以改善體育公共服務(wù)配置不均衡、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間差距的狀況，滿足人們多樣化、差異化的體育需求，不僅使人們在運(yùn)動參與過程中增加了集體和家庭的凝聚力，還能起到規(guī)范社會秩序，促進(jìn)社會和諧的作用。

1.2.3 提升國家形象 體育對國家形象的塑造和國際聲譽(yù)的提升具有不可估量的作用，它可以折射國家政治形象、彰顯國家經(jīng)濟(jì)形象、展示國家文化精華、體現(xiàn)國民整體素質(zhì)。當(dāng)前，競技體育巨大的社會功能和綜合效應(yīng)受到各國政府的高度重視，奧運(yùn)會、大運(yùn)會、亞運(yùn)會等世界級別的競技賽場不僅是展示國家競技實(shí)力的舞臺，更成為了對外展現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的重要舞臺。

2 “多元治理”的必要性分析

2.1 推進(jìn)體育公共服務(wù)治理的規(guī)范化

在以政府管理為主的“官本位”體制下，政府與公民之間處于非對等，重“管治”輕“服務(wù)”。在此背景下，政府既是體育公共資源的壟斷提供者［4］，又是體育公共服務(wù)的安排者和生產(chǎn)者。政府高度的集權(quán)化，造成了管理層與決策層、執(zhí)行層與操作層之間職責(zé)不明，推諉現(xiàn)象嚴(yán)重?，F(xiàn)行舉國體制的格局分為四個層次，最高層是領(lǐng)導(dǎo)層，即國家體育總局、各省市體育局的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；第二層次是管理層，即管理中心；第三層次是執(zhí)行層，即實(shí)體協(xié)會；第四個層次是操作層，即廣大群眾。管理中心既有政府職能又有商業(yè)職能、社團(tuán)職能，是典型的利益集團(tuán)，和基層、俱樂部、民間團(tuán)體爭利，這在管理學(xué)中是最可怕的，是一種怪胎。而在三元治理模式下，政府、社團(tuán)、公眾處于一種和諧的關(guān)系之下，各利益主體之間建立邊界清晰的合作關(guān)系，能夠正確處理各種利益關(guān)系，從而有效推進(jìn)體育公共服務(wù)治理的規(guī)范化、有序化。

2.2 推進(jìn)體育公共服務(wù)治理的市場化

為保證給水泵在運(yùn)轉(zhuǎn)中不發(fā)生汽蝕，必須使泵吸入口壓力具有高于飽和壓力一定的富余壓力值，該值稱為裝置的有效汽蝕余量，用 NPSHa表示。該值由給水泵吸入測管路、系統(tǒng)和裝置決定，與泵本身無關(guān)，由下式求得：

政府主導(dǎo)的體制之下，政府充當(dāng)掌舵者和劃槳者的雙重角色，對市場過度干預(yù)，市場缺陷頗多，表現(xiàn)在：一是競賽的表演市場缺少真正職業(yè)化、市場化的項(xiàng)目，足球、籃球作為傳統(tǒng)的集體項(xiàng)目職業(yè)化發(fā)展步履維艱。在缺乏制度約束、缺乏監(jiān)督機(jī)制、球員缺乏職業(yè)道德的情況下，中國足球職業(yè)聯(lián)賽假球、黑哨、腐敗丑聞頻出，職業(yè)籃球領(lǐng)域，傳統(tǒng)體育俱樂部實(shí)行人財(cái)管理分離，缺乏市場化經(jīng)營，使曾一枝獨(dú)秀的八一男籃走向衰落；二是體育健身市場，許多健身機(jī)構(gòu)投入高、效益低，盲目參與競爭，走貴族化道路，缺乏對體育健身活動這一體育公共服務(wù)體系具有多層次、多品質(zhì)的理性思考，導(dǎo)致市場處于無序狀態(tài)；三是體育裝備市場高耗低效，粗放式發(fā)展。四是體育中介市場，政府體育管理職能缺位，中介、信息、技術(shù)組織和經(jīng)紀(jì)人不完善，導(dǎo)致目前體育明星在發(fā)展過程中形象受損，如“王濛打架事件”和“孫楊師徒矛盾事件”等。政府、市場和社會共同管理，推進(jìn)體育市場化，可以使國辦與民營處于平等、協(xié)作的地位，既有利于尊重個體的自主選擇，促進(jìn)公民體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使體育管理由過去政府“配餐”到公民自主“點(diǎn)菜”，避免政府與民爭利；同時市場化將打破政府獨(dú)家壟斷的格局，催生出體育公共服務(wù)的多個供給主體，保證體育資源由政府和市場共同提供，官民平等競爭，從而有效提高供給效率，實(shí)現(xiàn)共贏。

2.3 推進(jìn)體育公共服務(wù)治理的大眾化

在“舉國體制”下，體育一度變成少數(shù)人的專利，成為少數(shù)人獨(dú)享的利益美餐。政府財(cái)政收入絕大部分投入到競技體育領(lǐng)域，部分政府部門和官員唯金牌論，功利主義思想嚴(yán)重，過度重視競技獎牌，忽視了競技體育與群眾體育的均衡發(fā)展，廣大群眾參與體育的權(quán)利也未能得到有效保障，偏離了體育“提高國民健康水平和發(fā)展身心素質(zhì)”的重心。群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)成了國家體育整體發(fā)展的短板，部分民眾由于體育場地設(shè)施的缺乏失去了參與體育鍛煉和消遣的機(jī)會。當(dāng)前，國家體育公共服務(wù)在城鄉(xiāng)差異化、地區(qū)差異化、競技體育與群眾體育投入差異化等幾方面問題較為突出［5］。體育資源配置的不均衡使城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間處于基本體育公共服務(wù)享有不均等化的境地［6］。推進(jìn)“一元管理”向“三元治理”轉(zhuǎn)變，有利于建立政府、體育企業(yè)、社會、公民相互支持、共同協(xié)作的關(guān)系，有利于競技體育、群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，有利于推進(jìn)基本體育公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，每個公民都可以享受到最基本的體育公共服務(wù)，公共服務(wù)體系將覆蓋全社會，從而推進(jìn)體育公共服務(wù)治理的大眾化。

3 中國體育公共服務(wù)的“多元治理”

3.1 “多元治理”的核心：轉(zhuǎn)變政府職能

從新中國成立之初直至2013年“兩會”召開過程中《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》改革出臺，國務(wù)院一共進(jìn)行了6次機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)從最初的100縮減到目前的25個。通過幾次機(jī)構(gòu)改革，充分體現(xiàn)出國家對政府與市場和社會的關(guān)系認(rèn)識上在不斷深化，服務(wù)型政府的模式不斷清晰——政府職能的側(cè)重點(diǎn)由過去“管理”逐步向公共服務(wù)加以轉(zhuǎn)變。功能的轉(zhuǎn)變必然伴隨的是結(jié)構(gòu)的變化。同樣，國家體育服務(wù)改革要想緊跟國家改革步伐，努力形成政府宏觀調(diào)控為主，市場、社會為輔的多元化治理格局，政府職能如何轉(zhuǎn)變，便成為了當(dāng)前國家體育公共服務(wù)改革的核心問題。

3.1.1 明確政府的權(quán)力和職責(zé) 政府是公共權(quán)力的受托者和代理者，是公共制度的制定者和執(zhí)行者，是公共服務(wù)的提供者和保障者。在國家體育權(quán)力方面，由政府獨(dú)攬轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣謾?quán)，在協(xié)作共贏、互惠互利的原則下，實(shí)現(xiàn)官民合作治理、接受社會監(jiān)督，以促進(jìn)體育公共服務(wù)的民主化、公平化和透明化。

3.1.2 政府應(yīng)由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變 首先，要進(jìn)一步完善政策法規(guī)，優(yōu)化制度環(huán)境，依法治體，穩(wěn)定體育公共服務(wù)秩序；第二，要引入競爭機(jī)制，鼓勵民營資本和民間社團(tuán)參與體育公共服務(wù)的供給，促進(jìn)體育公共服務(wù)的實(shí)體化、市場化、多元化；第三，政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，以德治體，強(qiáng)化體育道德建設(shè)，提高體育參與者的素質(zhì)和境界，凝聚人心；其四，政府提供補(bǔ)貼獎懲，德法兼治，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量。

3.2 多元治理的重點(diǎn)：完善體育社團(tuán)

3.2.1 體育社團(tuán)加強(qiáng)自治管理，發(fā)揮自身的職能和價值體育社團(tuán)的職能和價值首先是制約權(quán)力，監(jiān)督政府行為，維護(hù)體育俱樂部的合法權(quán)利；其次，駕馭資本，抵御市場失序，有效制約“老板”的行為；再次，依法自我管理，積極遏制社會失序。體育協(xié)會與俱樂部之間的關(guān)系不對等，體育協(xié)會既是機(jī)關(guān)、又是“老板”，這種強(qiáng)勢與體育俱樂部弱勢形成的落差使俱樂部在維護(hù)自身權(quán)利的過程中困難重重。體育社團(tuán)要做政府這支“有形之手”和體育市場“無形之手”的中介，成為第三支手，促進(jìn)政府簡政避嫌。

3.2.2 推進(jìn)項(xiàng)目管理中心協(xié)會實(shí)體化—社會化 首先，管理中心要將行政管理權(quán)還給政府；其次，將商業(yè)經(jīng)營權(quán)還給市場，即合并管理層和執(zhí)行層兩層次“實(shí)體協(xié)會”間的聯(lián)系，促進(jìn)體育市場交換關(guān)系的發(fā)展，保證市場交易的公平與公正，推動統(tǒng)一、有序的市場體系形成；最后，促使協(xié)會行使協(xié)調(diào)政府、溝通市場的職能。現(xiàn)代西方管理學(xué)之父德魯克曾說過：“政府應(yīng)把角色從經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┱?，也就是政府設(shè)定經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，然后將業(yè)務(wù)發(fā)包給私人承辦?！蓖苿禹?xiàng)目管理中心協(xié)會實(shí)體化、社會化，發(fā)揮社團(tuán)在體育公共服務(wù)中的作用，就是實(shí)現(xiàn)這一理想。

3.2.3 規(guī)范體育社團(tuán)管理 完善體育社團(tuán)的社會組織管理體系：健全監(jiān)管機(jī)制，分級分層管理，相互協(xié)調(diào)配合、實(shí)行統(tǒng)一登記［7］。準(zhǔn)入門檻設(shè)置彈性化，主動培育更多有發(fā)展?jié)摿Φ捏w育社團(tuán)，使監(jiān)管體系形成法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的局面。

3.3 多元治理的要務(wù)：培育體育市場

3.3.1 協(xié)調(diào)政府與體育市場的關(guān)系 政府與體育市場的關(guān)系是政府體育管理職能的核心內(nèi)容。政府和體育市場作為推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩個重要主體，兩者相互依賴、相互促進(jìn)。在體育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，界定政府與市場的職能邊界，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動和理性結(jié)合是體育產(chǎn)業(yè)和體育事業(yè)健康發(fā)展的重要前提。

3.3.2 政府干預(yù)體育市場有限化 實(shí)現(xiàn)政企分開，政資分開，發(fā)揮市場在體育資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府要努力將體育資源的配置權(quán)交給體育市場，專注于為其發(fā)展提供有效的制度環(huán)境，避免政府主導(dǎo)可能導(dǎo)致的諸如腐敗與尋租、過度投資、體育企業(yè)創(chuàng)新活動受到壓抑等弊端。

3.3.3 政府對市場要“超前引領(lǐng)”，避免“事后調(diào)節(jié)” 國際“活躍”的體育個體戶NBA總裁斯特恩在1984年至2009年的25年期間，將年收入由當(dāng)初的1.9億美元提升到現(xiàn)在的36億美元；將球隊(duì)由僅有23支擴(kuò)建到30多支；將球員由一國為主發(fā)展現(xiàn)今32國77名國際球員。借助國際選秀、國際傳播、國際商業(yè)運(yùn)作等形式打造聯(lián)盟品牌，發(fā)揮聯(lián)盟作用；強(qiáng)化人本管理，將上一年總收入的48%用于支付下一年度的球員工資，借助球員工會保護(hù)球員的合法權(quán)益。美國政府則為其提供法律保障，2007年規(guī)定不在高中選秀，出讓更多的場館冠名權(quán)，驗(yàn)證了政府“管得更少，管得更好”，“工作更好，花費(fèi)更少”的基本理念。

3.3.4 體育市場運(yùn)用法律和商品價值規(guī)律 規(guī)范企業(yè)、商業(yè)、政府和個人的行為，在滿足用戶要求的高質(zhì)量的體育產(chǎn)品前提下，追求利潤最大化，保證體育產(chǎn)品的競爭與合作的統(tǒng)一性，生產(chǎn)與消費(fèi)的同時性?！懊绹殬I(yè)體育之所以能成燎原之勢，關(guān)鍵在于政府、聯(lián)盟及從業(yè)人員‘想盡一切辦法保護(hù)其特征’”。政府應(yīng)健全法律體系維護(hù)體育市場的存續(xù)，保證經(jīng)營者獲利，控制市場不越界。

4 結(jié)論

國家體育公共服務(wù)的善治是政府、社團(tuán)、市場三者依法平等、獨(dú)立、協(xié)作管理國家體育的模式。多元治理不是全面否定舉國體制，而是完善它，建立一個“新舉國體制”——全民體制。僅靠政府“有形之手”的能力是有限的，靠市場“無形之手”運(yùn)作也有其隨機(jī)性。政府要進(jìn)一步發(fā)揮體育社團(tuán)這一民間力量，抑制政府“管辦合一”造成的權(quán)力過大，規(guī)范體育市場的有序競爭，并以此為契機(jī)，使政府、市場、社團(tuán)三者能夠“互相監(jiān)督，加強(qiáng)合作，共同發(fā)展”，最大程度放大政府的體育功能。最終將以政府為主導(dǎo)的“精英體育”轉(zhuǎn)向以服務(wù)民生為核心內(nèi)容的“惠民體育”。這是國家改革體育公共服務(wù)的有效途徑之一，也是我國體育政府部門由管制型政府向責(zé)任政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的契機(jī)［8］，是新的歷史時期探索國家體育未來發(fā)展方向的題中應(yīng)有之意。

［1］宋繼新，貢 娟.論國家體育管理體制變革的重心——體育管理組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的再研究［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（5）：578－579.

［2］曹現(xiàn)強(qiáng).公共管理學(xué)概論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：3.

［3］詹姆斯·Q·威爾遜.美國官僚政治［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，1995：447.

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［5］王景波.加強(qiáng)體育行政部門體育公共服務(wù)職能的研究［J］.沈陽體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（1）：19－20.

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［7］余長明.創(chuàng)新社會組織管理助推“四化兩型”建設(shè)［M］.北京：人民論壇，2011：11.

［8］王景波，趙順來，魏丕來，等.地方政府體育公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的研究［J］.沈陽體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）：1－2.

Government Pluralization of Chinese Sports Public Service Based on the Theory of Good Governance

QIU Peng1，F(xiàn)U Jia2
（1.PE Institute of Jilin University，Changchun 130022，Jilin，China；2.Graduate School，Beijing Sport University，Beijing 100084，China）

The authors of this article used literature reviews，expert interviews，logical analysis and management practices，and applied political theory，management theory and the theory of public service.Through analyzing the changing process of sports public service from the“Administration centralize”to“Government Pluralization”，we studied the relationship between the sporting public service and good governance，expounded the necessity of“Government Pluralization”，clarified further the relationship between the government，the market and community，and explored the direction of development of the national sports public service and reform trends.

good governance；sports public service；Government Pluralization

G80－053

A

1004－0560（2013）02－0024－03

2012-12-15；

2013-02-09

國家體育總局哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目，編號為1631SS12024。

裘 鵬（1979－），男，講師，博士，主要研究方向?yàn)轶w育理論。

責(zé)任編輯：喬艷春