政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為分析

戴儉慧，高斌

（1.蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021；2.安徽科技學(xué)院 體育部，安徽 鳳陽(yáng) 233100）

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的一種新理念、新機(jī)制和新方法，在推動(dòng)地方政府建設(shè)、增加社會(huì)福利供給、發(fā)展社會(huì)組織、拓展公共服務(wù)的方法與手段等方面發(fā)揮了積極的作用，近年來(lái)作為政府提高公共服務(wù)水平的重要途徑，正被我國(guó)各級(jí)地方政府廣泛實(shí)踐于社會(huì)公共服務(wù)的多個(gè)領(lǐng)域并取得了一定的成效。2012年7月11日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確指出，在基本公共服務(wù)供給方面(包括公共文化體育)要“建立多元供給機(jī)制”，“在實(shí)踐證明有效的領(lǐng)域積極推行政府購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等提供基本公共服務(wù)的方式”[1]。政府購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)將成為“十二五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期政府履行公共服務(wù)職責(zé)的“創(chuàng)新供給模式”。

在體育公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐探索也日趨活躍，上海靜安區(qū)、廣東佛山市、湖南長(zhǎng)沙市、深圳龍崗區(qū)等地方政府陸續(xù)開(kāi)始了政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的實(shí)踐探索，嘗試性地將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)運(yùn)用到體育公共服務(wù)實(shí)踐中。政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)對(duì)滿足人們多元化的體育需求，整合、優(yōu)化體育資源，提高管理水平和緩解政府公共財(cái)政壓力具有重要的作用[2]。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)供給方式的改革，將政府從體育公共服務(wù)的微觀生產(chǎn)領(lǐng)域解脫出來(lái)，使政府從“無(wú)限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，以保障體育作為公益性事業(yè)存在的合法性以及公民體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[3]。

從政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為要素來(lái)看，目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)行為的實(shí)踐與理論亟需回答4個(gè)基本問(wèn)題：政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為目標(biāo)，主要討論“為何購(gòu)買(mǎi)”的問(wèn)題；政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為主體，涉及的行為主體有3個(gè)，即安排者(購(gòu)買(mǎi)主體)、生產(chǎn)者(供應(yīng)主體)和消費(fèi)者(服務(wù)對(duì)象)，主要討論“誰(shuí)來(lái)購(gòu)買(mǎi)、向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、為誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)”的問(wèn)題；政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為對(duì)象，主要討論“購(gòu)買(mǎi)什么”的問(wèn)題；政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為方式，主要討論“如何購(gòu)買(mǎi)”的問(wèn)題，從而對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為構(gòu)成有總體的認(rèn)識(shí)和把握。

1 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為目標(biāo)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)指“政府對(duì)于某些設(shè)立的特定的公共服務(wù)目標(biāo)，不是自己使用財(cái)政資金運(yùn)作完成，而是通過(guò)各種模式建立契約關(guān)系，由非營(yíng)利組織或者營(yíng)利組織等其他主體來(lái)提供公共服務(wù)，而政府支付相應(yīng)的資金的模式”[4]。

從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的起源以及與政府購(gòu)買(mǎi)的相關(guān)理論來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)在于：在提供低成本、高質(zhì)量的物品和服務(wù)方面，競(jìng)爭(zhēng)往往優(yōu)于壟斷，只要促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)健康有效，公眾就會(huì)從競(jìng)爭(zhēng)中受益[5]。政府具有承擔(dān)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的責(zé)任，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目的是為了履行服務(wù)社會(huì)公眾的責(zé)任與職能，而提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為目標(biāo)[5]。

就我國(guó)體育公共服務(wù)現(xiàn)狀而言，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，體育服務(wù)供給不足與人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化體育需求之間的矛盾日益加劇，供給總量不足和分配不均衡是這一矛盾的兩個(gè)主要方面。體育公共服務(wù)供給“主體單一、供給的總量不足和分配不均衡、供給方式簡(jiǎn)單”[6]，“特別是在群眾體育領(lǐng)域，政府提供的公共體育服務(wù)不足，體育場(chǎng)地設(shè)備建設(shè)、組織體系建立、科學(xué)健身指導(dǎo)等諸多方面與廣大人民群眾的需求存在較大差距”[7]，導(dǎo)致體育公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率低下，這是目前體育公共服務(wù)供給中存在的主要問(wèn)題。

政府購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)是一種手段而不是目的，其出發(fā)點(diǎn)就是提供低成本、高質(zhì)量的體育公共產(chǎn)品和服務(wù)，履行服務(wù)社會(huì)公眾的責(zé)任與職能；其特點(diǎn)就是通過(guò)在體育公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)獲得體育公共服務(wù)的最佳供給方式和配置模式；其行為目標(biāo)就是提高體育公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。

2 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為主體

2.1 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體

政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)，政府必定是購(gòu)買(mǎi)主體，但是不是唯一的購(gòu)買(mǎi)主體呢？公共選擇理論認(rèn)為：“政府的基本職能就是為社會(huì)提供公共服務(wù)。公共服務(wù)的公共性決定了只依靠市場(chǎng)和社會(huì)不能保證有效實(shí)現(xiàn)，必須由公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府來(lái)負(fù)責(zé)供給”[8]。

在我國(guó)，購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的主體主要是各級(jí)政府和體育行政部門(mén)。但是，從我國(guó)實(shí)際情況看，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的主體有各級(jí)政府和體育行政部門(mén)，但不僅限于這些使用國(guó)家行政編制，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)的機(jī)關(guān)單位，承擔(dān)體育公共管理和體育公共服務(wù)職能的還有納入行政編制管理，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)的體育群團(tuán)組織，以及行使行政管理職能或公益服務(wù)職能，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障的體育事業(yè)單位等，它們都?xì)w屬于財(cái)政預(yù)算管理范疇，并承擔(dān)大量的具體的體育管理與服務(wù)工作，這些組織也是政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的重要主體，但政府部門(mén)仍然是體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體的核心部分(責(zé)任主體)，在政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)中政府始終居主導(dǎo)地位。

作為購(gòu)買(mǎi)主體，政府要了解群眾的體育需求，決定哪些體育公共服務(wù)需要購(gòu)買(mǎi)、需要購(gòu)買(mǎi)的數(shù)量與質(zhì)量、體育公共服務(wù)的財(cái)政安排和體育公共服務(wù)的生產(chǎn)方式等，并制定發(fā)展規(guī)劃，合理地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和安排、對(duì)體育公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)管等。政府在購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)這一制度安排中，政府從體育公共服務(wù)的唯一“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百?gòu)買(mǎi)者”和“監(jiān)督者”。

需要注意的是，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)僅僅是將體育公共服務(wù)的提供方式社會(huì)化，并沒(méi)有將政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任社會(huì)化。政府只是不再作為體育公共服務(wù)的唯一提供者，而是更加注重與社會(huì)的合作，提供質(zhì)量可靠、覆蓋面廣的體育公共服務(wù)依舊是政府不可推卸的職責(zé)。

2.2 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的服務(wù)對(duì)象

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是利他與公益的，是為了更好履行社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，通過(guò)在體育公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高政府供給體育公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，可以更好地滿足社會(huì)公眾最基本的體育需求，履行體育社會(huì)管理與體育公共服務(wù)職能，在這個(gè)過(guò)程中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體與服務(wù)對(duì)象是相分離的，主導(dǎo)服務(wù)的是政府，政府是體育公共服務(wù)的“購(gòu)買(mǎi)者”，社會(huì)公眾——體育消費(fèi)者是享受政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的，是政府服務(wù)的對(duì)象，在這一行為中享受服務(wù)的不是政府機(jī)關(guān)本身，體育消費(fèi)者是作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的受益者存在的。

“滿足公眾體育需求是體育公共服務(wù)的基本要求，達(dá)成公眾滿意則是體育公共服務(wù)提供的目標(biāo)甚至終極目標(biāo)”[9]，因此能否滿足消費(fèi)者的體育需求是評(píng)價(jià)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為質(zhì)量與效率的最主要指標(biāo)。

2.3 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的供應(yīng)主體

隨著體育公共服務(wù)消費(fèi)主體多元化、需求形式多元化的現(xiàn)實(shí)需要，體育公共服務(wù)供應(yīng)主體也在向多元化方向發(fā)展。

在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的供應(yīng)主體主要包括企業(yè)、體育社會(huì)組織和體育事業(yè)單位等。其中體育社會(huì)組織主要包括體育社團(tuán)、體育基金會(huì)、民辦非企業(yè)體育單位等。體育事業(yè)單位是為了發(fā)展體育事業(yè)，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的社會(huì)服務(wù)組織，是具有中國(guó)特色的社會(huì)服務(wù)載體，主要包括體育項(xiàng)目管理中心、體育競(jìng)賽管理中心、體育場(chǎng)館、體育中心、體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校等[10]。

目前我國(guó)體育供應(yīng)主體發(fā)育不充分，供方市場(chǎng)待培育，尤其是各類(lèi)體育社會(huì)組織和體育事業(yè)單位，由于過(guò)分依附于體育主管部門(mén)或各級(jí)政府，缺乏自主權(quán)和獨(dú)立性，所提供體育公共服務(wù)產(chǎn)品的資源有限。但社會(huì)組織與事業(yè)單位都是法定的非營(yíng)利組織，非營(yíng)利組織是不以營(yíng)利為目的的，其基本屬性包括非營(yíng)利性、非政府性和志愿公益性[11]，非營(yíng)利組織是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的重要參與主體。非營(yíng)利組織的發(fā)育，也是建立公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)契約關(guān)系的基礎(chǔ)，非營(yíng)利性組織由于其非營(yíng)利的屬性，在提供非營(yíng)利性的、公益性越強(qiáng)的體育公共服務(wù)中將成為主要的供給主體， 并在政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)中所發(fā)揮的作用將越來(lái)越明顯。

《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》[1]中明確指出，要“發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織在基本公共服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)供給與監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面的作用，把適合由社會(huì)承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式交由社會(huì)組織承擔(dān)”，進(jìn)一步明確了社會(huì)組織在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的重要性。

政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)需要有更多的體育非營(yíng)利組織來(lái)參與，同時(shí)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)又給這些體育非營(yíng)利組織以更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。所以說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)可以促進(jìn)體育非營(yíng)利組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)主體的多元化。

3 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為對(duì)象

為了履行服務(wù)社會(huì)公眾的責(zé)任與職能，在政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)中，政府購(gòu)買(mǎi)的對(duì)象是體育公共服務(wù)，“體育公共服務(wù)是通過(guò)提供各種體育產(chǎn)品滿足公民需要的公共服務(wù)”[12]，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)范圍與規(guī)模應(yīng)該根據(jù)社會(huì)公眾的體育需求和體育公共服務(wù)的產(chǎn)品屬性來(lái)確定。

“以公眾的體育利益為導(dǎo)向，重視公眾的體育需求，是體育公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)”[13]，因此，決定政府購(gòu)買(mǎi)的具體對(duì)象首先要滿足公眾的體育需求。

同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)的具體對(duì)象的確定還要針對(duì)體育公共服務(wù)的產(chǎn)品屬性來(lái)選擇?！耙罁?jù)服務(wù)特征，體育公共服務(wù)分為純體育公共服務(wù)和準(zhǔn)體育公共服務(wù)”[12]。純體育公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，如體育法規(guī)的制定、體育公共設(shè)施的建設(shè)、體育外交等[12]，政府組織是供給主體。而不同時(shí)期或不完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的準(zhǔn)體育公共服務(wù)，如公共體育場(chǎng)館、社區(qū)健身活動(dòng)場(chǎng)地設(shè)備的使用、社會(huì)體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)等，可以由市場(chǎng)和社會(huì)組織提供，因而可以成為政府購(gòu)買(mǎi)的主要對(duì)象。

盡管從理論上講，大多數(shù)體育公共服務(wù)都可以交由市場(chǎng)生產(chǎn)、政府購(gòu)買(mǎi)，但并不是說(shuō)所有的體育公共服務(wù)都要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)，政府購(gòu)買(mǎi)的體育公共服務(wù)一般是部分準(zhǔn)體育公共服務(wù)，當(dāng)政府直接生產(chǎn)效率不高或供給不足的時(shí)候，可以采用政府購(gòu)買(mǎi)的方式，讓社會(huì)組織生產(chǎn)提供。

但在具體操作層面上，由于理解的差異性和體育公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性，確認(rèn)政府購(gòu)買(mǎi)的體育公共服務(wù)的具體對(duì)象是非常困難的。不過(guò)，一旦某種類(lèi)型的體育服務(wù)成為公共產(chǎn)品后，政府是否向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)則取決于該類(lèi)型體育服務(wù)的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)類(lèi)型、服務(wù)內(nèi)容的特點(diǎn)和政府提供此類(lèi)體育服務(wù)的效率和效益如何[14]。

4 政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的行為方式

從本質(zhì)上講，政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)是一種財(cái)政性資金轉(zhuǎn)移支付方式，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)供給的多元化；從具體形式上講，表現(xiàn)為一種契約化管理的行為方式。

從理論和實(shí)踐上看，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的形式可以采用合同外包制、直接資助制和項(xiàng)目申請(qǐng)制。

合同外包制是指政府將一部分公共服務(wù)通過(guò)合同的方式讓政府以外的主體來(lái)承擔(dān)，政府在公共服務(wù)提供過(guò)程中只是負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行，并支付報(bào)酬，其實(shí)質(zhì)是對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)助。如擁有體育場(chǎng)館所有權(quán)的政府部門(mén)可以通過(guò)與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同的方式，將體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)工作交由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)去完成，并由其承擔(dān)全部責(zé)任，這樣可以大大提升體育場(chǎng)館服務(wù)的效率和效果。

直接資助制是“政府對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)供給的各類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)予以一定的資助，主要有經(jīng)費(fèi)資助、實(shí)物資助和優(yōu)惠政策扶持等”[15]。如上海市靜安區(qū)政府，對(duì)提供服務(wù)的上海靜安公益場(chǎng)所管理服務(wù)中心給予稅費(fèi)優(yōu)惠；廣州市佛山禪城區(qū)政府對(duì)參與政府購(gòu)買(mǎi)的體育館或者健身場(chǎng)所給予一定的補(bǔ)助或資助；長(zhǎng)沙市政府按簽約場(chǎng)館的泳池面積，向游泳場(chǎng)館付費(fèi)，對(duì)中小學(xué)生免費(fèi)開(kāi)放都屬于這種形式。

項(xiàng)目申請(qǐng)制是“購(gòu)買(mǎi)者設(shè)計(jì)特定目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，由承接者根據(jù)項(xiàng)目要求提供服務(wù)；或者由社會(huì)組織根據(jù)需求，主動(dòng)向政府有關(guān)部門(mén)提出要求申請(qǐng)立項(xiàng)，經(jīng)過(guò)評(píng)審后，以項(xiàng)目方式予以資金支持”[15]，如政府可針對(duì)群眾最迫切、最希望解決的有關(guān)體育需求的問(wèn)題，或政府設(shè)計(jì)的特定體育發(fā)展計(jì)劃、體育科研項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金，向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)等。

政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)，無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上都處于初步探索階段。對(duì)這一新的公共服務(wù)提供方式，政府、社會(huì)公眾、各類(lèi)社會(huì)組織對(duì)之了解甚少，有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的基本理論特別是針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)行為分析的研究近乎空白，研究政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)行為只是一個(gè)初步的探討，以明確政府在購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)中的責(zé)任和角色定位，把握政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的屬性和規(guī)律，認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)的重要意義，為政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)實(shí)踐提供理論參考，并為其他學(xué)者的研究提供一種思路。

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