我國海岸警衛(wèi)法律制度創(chuàng)設(shè)探討

單曉蒙

摘 要：我國是一個海洋大國，但卻并非是一個海洋強國，我國面臨的海洋形勢并不容樂觀。近代的一些喪權(quán)辱國條約造成的“海上敗局”和一直以來缺乏統(tǒng)一明晰的國家海洋戰(zhàn)略，致使我們海洋的權(quán)益維護以及海洋開發(fā)出現(xiàn)了不少問題和困難[1]1。比如國家統(tǒng)一大業(yè)尚未實現(xiàn)、島嶼爭端久拖不決、海洋劃界問題陷入困境、海洋資源遭受掠奪性開發(fā)、海上軍事安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)、海洋生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等。我國海上如此眾多的挑戰(zhàn)和威脅對我們的海洋戰(zhàn)略和海洋安全提出了新的挑戰(zhàn)。面臨如此嚴峻的海上安全形勢，黨的十八大提出了建設(shè)“海洋強國”的戰(zhàn)略目標。要實現(xiàn)海洋強國，必須要建立具有中國特色的海岸警衛(wèi)法律制度，這也是本文的初衷和根本目標所在。

關(guān)鍵詞：海洋；海洋安全；海岸警衛(wèi)

中圖分類號：D912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0146-02

一、制定詳盡的海洋戰(zhàn)略

改革開放以來，海洋已經(jīng)為我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻，而且隨著我國海洋事業(yè)的不斷發(fā)展，對海洋的戰(zhàn)略地位和價值的認識不斷深入，現(xiàn)如今我國已經(jīng)將“建設(shè)海洋強國”列入國家戰(zhàn)略，雖然我國對海洋戰(zhàn)略的研究工作一直處于進行之中，但是卻尚未形成系統(tǒng)、完善、成熟的海洋總體戰(zhàn)略[2]45。我國只有強化海洋意識，制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略，才能更好地應對國際海洋競爭的新形勢，全方位、多角度維護我國的海洋權(quán)益。

（一）提升海洋意識

由于歷史和現(xiàn)實的原因，現(xiàn)如今，我國全民族的海洋意識淡薄是一個不爭的事實。海洋意識的強弱，直接影響著一個國家海上力量、海洋事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系著一個國家的強弱興衰。作為一個陸地海洋兼?zhèn)涞拇髧?，我們不能重陸輕海，應該陸海并重，陸權(quán)、海權(quán)并重，因此，中國亟須提升全民族的海洋意識。提升中華民族的海洋意識，樹立新時代的海洋國土觀，才是解決問題的前提和基礎(chǔ)。

強化全民族的海洋意識，教育是關(guān)鍵。首先，我們必須向其他沿海國家學習，加強海洋知識的教育。在教育內(nèi)容上，不僅要做好海洋歷史以及海洋法知識的教育，也要教育人們充分認識海洋的價值和地位。在教育的方式上，要在學校教育中增加海洋知識課程，將海洋知識納入到大、中、小學的必讀課本，突出海洋對于國家安全發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義，同時利用電視、網(wǎng)絡等媒介，加大海洋知識的宣傳教育力度，讓民眾能充分認識海洋、了解海洋，走向海洋。

（二）制定海洋戰(zhàn)略

海洋戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略的重要組成部分，服務于國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展的大局。我國奉行和平發(fā)展的道路，“中國的和平發(fā)展道路是人類追求文明進步的一條全新道路，是中國現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，是中國政府和中國人民的正中選擇和莊嚴承諾?！盵3]作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，應該服從并服務于和平發(fā)展的大戰(zhàn)略，我國提出建立海洋強國的戰(zhàn)略，根本目的是自立自強，壯大自身力量，抵御外來侵略，維護國家的海洋權(quán)益不受侵犯。

作為一個海洋大國，海洋與我國的興衰休戚相關(guān)，面對如此嚴峻的海上安全形勢，我們必須制定詳盡、完備的海洋戰(zhàn)略，作為海洋事業(yè)發(fā)展以及海洋權(quán)益維護的原則和政策。我國的海洋戰(zhàn)略是以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)的，制定海洋戰(zhàn)略必須優(yōu)先考慮發(fā)展海上經(jīng)濟力量，其次是發(fā)展與經(jīng)濟水平相適應的海上力量。

二、建立完善的海洋法律體系

在當代海洋地位、作用日益提高的形勢下，各沿海國家加緊出臺各項海洋法律法規(guī)，建立和完善海洋法律體系，為開發(fā)和利用海洋活動提供法律支持，更能在國家間海洋沖突出現(xiàn)時在法理上處于優(yōu)勢地位。我國目前海洋法律體系不健全、不完善，這使我國在海洋權(quán)益的維護中處于不利地位，這正是下一步我國海洋事務工作的重中之重。

（一）制定“海洋基本法”

21世紀是海洋世紀，許多沿海國家都制定了本國的海洋基本法律，提升海洋在國家事務中的地位。然而，由于我國國家海洋戰(zhàn)略的缺失以及各種錯綜復雜的原因，我國至今仍然沒有制定一部統(tǒng)一的“海洋基本法”，這使得我國海洋事業(yè)的發(fā)展處于落后地位。

2011年第十一屆全國人大四次會議期間，有4份代表議案要求盡快制定海洋基本法，11月全國人大外事委員會第35次全體會議上，外事委建議條件成熟時啟動海洋基本法的立法工作[4]。因此，我國必須盡快制定“海洋基本法”，這不僅是我國海洋事業(yè)發(fā)展的需要，也是應對我國復雜的海上安全形勢的現(xiàn)實需要，更能為日后解決海洋爭端提供充足的法理依據(jù)。

（二）與時俱進，實現(xiàn)動態(tài)立法

海洋法律體系的建立和完善是一個長期的過程，隨著海上形勢的發(fā)展變化，海洋法律同樣需要隨著形勢的變化而與時俱進。我國現(xiàn)行的海洋立法不僅進程緩慢，立法中存在很多空白和漏洞，同時，對海洋法律不能做到隨著海洋形勢的發(fā)展而調(diào)整、補充、修改和更新。我國的海洋立法不僅要制定新的法律，也要對舊的法律法規(guī)進行更新。

我國的海洋立法要真正做到與時俱進，必須要做到以下幾方面：首先是“立”法。所謂“立”法，就是針對我國的海洋國情以及目前急需與國際公約接軌的地方，以及欠缺與現(xiàn)行法律相配套的實施細則，制定法律法規(guī)，填補法律的漏洞和空白。同時，要注意立法的緊迫性。法律本身就是相對滯后于現(xiàn)實的，如果在立法過程中拖沓，將不利于我國海洋權(quán)益的維護以及海洋事業(yè)的發(fā)展。同時要注意制定處置海上突發(fā)事件、應對侵犯我海洋權(quán)益行為的專項法規(guī)，為維權(quán)管控提供強有力的法理支撐。其次是“改”法。所謂“改”法，不僅是對不適應我國海洋現(xiàn)實的法律法規(guī)進行修改，也包含廢除不適應海洋形勢的法律法規(guī)，改變我國海洋法律不適應現(xiàn)狀、缺乏可操作性等問題，增強海洋法律法規(guī)的可適用性，使我國的海洋法律真正能做到為海洋事業(yè)的發(fā)展以及我國海洋權(quán)益的維護服務。

三、加強海上執(zhí)法力量建設(shè)

隨著世界各國在海洋上的利益爭奪越來越激烈，海上執(zhí)法力量在保衛(wèi)國家海上安全和海洋權(quán)益方面發(fā)揮著越來越重要的作用，世界各沿海國家都致力于建立統(tǒng)一的海上綜合管理部門和強大的海上執(zhí)法隊伍，以便能在激烈的海洋權(quán)益競爭中立于優(yōu)勢地位，由此可見，強大的海上執(zhí)法力量是一個國家維護本國海洋權(quán)益的基礎(chǔ)。我國要想在海洋權(quán)益的維護中再進一步發(fā)展，必須要加強海上執(zhí)法力量建設(shè)。

（一）整合海上執(zhí)法力量，建立綜合性海上執(zhí)法隊伍

經(jīng)過2013年國務院職能機構(gòu)改革，針對我國現(xiàn)行海上執(zhí)法力量分散、重復建設(shè)、執(zhí)法效能不高、維權(quán)能力不足的問題，重新整合我國的海上執(zhí)法力量，將原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務指導[5]。

在加強海上執(zhí)法的大背景下，世界各沿海國家都加強了海上執(zhí)法機構(gòu)的能力建設(shè)[6]。例如美國早已建立了世界上最強大的海上執(zhí)法隊伍，即海岸警衛(wèi)隊，日本也建立了完善的海洋管理機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，由海上保安廳負責海上執(zhí)法，韓國有海洋警察廳，甚至越南都頒布了海警法，組建了海警部隊。這些國家的做法都為我國建立獨具特色的綜合性的海上執(zhí)法隊伍提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗。

我國應該進一步整合各種執(zhí)法力量，統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)，建立一支綜合性的海上執(zhí)法隊伍，我們暫且稱其“海岸警衛(wèi)隊”。我國的海岸警衛(wèi)隊是海洋執(zhí)法力量的主體，應該是一支準軍事化的執(zhí)法隊伍。其編制和內(nèi)部管理應采取軍隊的模式，平時主要歸政府領(lǐng)導，同時也要接受中央軍委和海軍的指導和指揮，在戰(zhàn)時，海岸警衛(wèi)隊應編入海軍序列，成為海上作戰(zhàn)力量，完全接受中央軍委和海軍的領(lǐng)導。其職能主要有維權(quán)、執(zhí)法和服務功能，具體職能任務有維護國家海洋權(quán)益、維護海洋治安秩序、維護海洋開發(fā)秩序、保護海洋資源和環(huán)境安全、維護海洋交通安全、海洋救助、開展國際合作、承擔國家近岸海域防衛(wèi)以及戰(zhàn)時作戰(zhàn)任務等，其職能應覆蓋我國現(xiàn)有的海上執(zhí)法力量的大部分業(yè)務職責，而不是根據(jù)行業(yè)分屬于各個執(zhí)法力量，整合海上執(zhí)法力量，使得執(zhí)法力量集中化，防止執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效益低下的情況出現(xiàn)。

（二）加強海軍執(zhí)法權(quán)的靈活運用

為爭奪海上利益，世界各國海上力量在海上較量角逐，而海軍正是在海洋權(quán)益的爭奪中不可忽視的力量，必要時，海軍是可以行使海上執(zhí)法權(quán)的，而且在海洋法上，并沒有規(guī)定海軍不能執(zhí)法，而且美國及其他許多國家的實踐也已經(jīng)證明，海軍在海上執(zhí)法活動中具有得天獨厚的優(yōu)勢。

首先，我們應該加強立法，明確海軍在海上維權(quán)行動中的執(zhí)法主體地位，改變海軍“有能力缺權(quán)力”的現(xiàn)狀[7]。同時，應加強海洋區(qū)域的軍事利用、海洋軍事行動等方面的海洋立法，通過專門國內(nèi)立法，禁止或限制外國在我國專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動。當然，海軍不能成立專門的執(zhí)法部門，對于敏感海域和爭議島礁的執(zhí)法，還應由相應的國家社會管理部門的執(zhí)法力量來履行這一職責，防止海軍出面而引發(fā)敏感的政治外交事件，因此，海軍實施執(zhí)法權(quán)是有限制的。另外，要加強海軍執(zhí)法能力建設(shè)，加強海洋法律法規(guī)的宣傳和教育，使得在維護國家海洋權(quán)益的過程中能夠正確、合理地運用法律武器來指導執(zhí)法活動。

參考文獻：

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[2]國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略所課題組.中國海洋發(fā)展報告（2010）[M].北京：海洋出版社，2010.

[3]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的和平發(fā)展道路[EB/OL]，http：//china.com.cn/chinese/zhuanti/book/1069230.htm.

[4]邢廣梅，試論制定我國《海洋基本法》的必要性和緊迫性[J].西安政治學院學報，2012，（25）.

[5]國務院將重新組建國家海洋局[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//news.xinhua.com/2013lh/2013-03/10/c_114965295.htm.

[6]朱鳳嵐：亞太國家的海洋政策及其影響[J].當代亞太，2006，（5）.

[7]吳偉.從法律角度思考海軍的海上執(zhí)法問題[C]//胡光正.新中國60年軍事法制建設(shè)理論與實踐.北京：軍事科學出版社，2009：352.