菜簍子工程：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的突破口

李太平，盧 儉,2

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095；2.南京衛(wèi)崗乳業(yè)有限公司，江蘇 南京 211100）

菜籃子工程（Shopping basket program）是我國政府為緩解農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾而重點(diǎn)建設(shè)的一項(xiàng)民生工程，由農(nóng)業(yè)部在1988年率先提出，經(jīng)過20多年的建設(shè)與發(fā)展，菜籃子工程取得了巨大成績，基本解決了城鄉(xiāng)居民農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)問題。但是，隨著農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量問題得到基本解決，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題日益凸顯。農(nóng)藥殘留、重金屬殘留、有毒有害污染物，以及非法貯藏保鮮手段，已經(jīng)成為人類潛在殺手，威脅著每一個(gè)消費(fèi)者的身體健康甚至生命安全，嚴(yán)重影響到了社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。例如三聚氰胺事件、瘦肉精事件、染色饅頭事件、毒韭菜事件、漂白蘑菇事件、硫磺生姜事件，各種食品安全事件此起彼伏。每個(gè)食品安全事件的爆發(fā)，無不牽動(dòng)著每位消費(fèi)者的敏感神經(jīng)，一次再一次地增加了社會各界的憂慮。據(jù)2010年國家公益性行業(yè)（農(nóng)業(yè)）科研專項(xiàng)“梨高改及高效生產(chǎn)技術(shù)研究”項(xiàng)目的調(diào)查研究，我國83%的梨檢出有農(nóng)藥殘留或重金屬殘留，其中有21%的檢測樣品存在不同程度的殘留超標(biāo)現(xiàn)象。這樣的檢測結(jié)果從一個(gè)側(cè)面表明我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢的嚴(yán)峻程度。

近年來盡管黨中央和國務(wù)院對食品安全問題高度重視，相繼頒布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法》等多部法律，成立了全國食品安全委員會，各級地方政府也相繼組建了地方食品安全管理機(jī)構(gòu)，不斷加大食品安全的監(jiān)管力度，但是我國食品安全事件依然接連發(fā)生，食品安全形勢仍舊十分嚴(yán)峻。主要原因在于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息不對稱，小規(guī)模分散生產(chǎn)、分散經(jīng)營、小批量購買和分散消費(fèi)的現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致政府監(jiān)管成本過高和生產(chǎn)者違法成本過低，客觀上造成了市場監(jiān)管存在較大難度。因此，迫切需要尋求新的路徑來提高政府監(jiān)管效率，化解食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

1 菜簍子工程的基本內(nèi)涵

菜簍子工程（Basket pool program）是借助農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域普遍使用的菜簍子（農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱）在農(nóng)戶、批發(fā)商和零售商之間流通循環(huán)過程，利用現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、無線射頻技術(shù)（RFID）、電子標(biāo)簽技術(shù)（EPC）和第二代居民身份證，以農(nóng)戶家庭為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地單元，全程自動(dòng)記錄農(nóng)業(yè)投入品信息、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)信息、貯藏信息、運(yùn)輸信息和交易信息，構(gòu)建完備的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程跟蹤與動(dòng)態(tài)追溯體系，保證食品安全監(jiān)管部門精準(zhǔn)執(zhí)法和終端消費(fèi)者在線查詢的食品安全工程。它是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程的重要組成部分，也是食品安全監(jiān)管的基本手段。菜簍子工程在起步階段是一項(xiàng)主要依托可循環(huán)利用的菜簍子而發(fā)展起來的民生工程，又是菜籃子工程的升級工程，所以俗稱為菜簍子工程。

菜籃子工程是解決農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾的民生工程，而菜簍子工程是保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的民生工程，后者是前者的升級工程。其具體社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值包括：（1）社會價(jià)值。首先，菜簍子工程能夠構(gòu)建一個(gè)完備的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全跟蹤和追溯體系，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)來源可以追溯、去向可以查實(shí)、責(zé)任可以追究，全力保證消費(fèi)者的食品安全；其次，能夠幫助政府隨時(shí)掌握農(nóng)產(chǎn)品在產(chǎn)地、批發(fā)市場和消費(fèi)地的交易價(jià)格和數(shù)量，動(dòng)態(tài)分析農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走勢，及時(shí)采取有效應(yīng)對措施。（2）經(jīng)濟(jì)價(jià)值。首先，發(fā)展菜簍子工程，循環(huán)利用農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱，可以替代各種一次性包裝物，節(jié)約農(nóng)產(chǎn)品物流成本15%左右；其次，可以降低農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)商使用周轉(zhuǎn)箱的門檻，解決淡旺季之間的農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱積壓的問題；第三，在菜簍子工程發(fā)展后期，全國各地的菜簍子租賃服務(wù)平臺聯(lián)網(wǎng)共用以后，批發(fā)商可以在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地直接租用周轉(zhuǎn)箱，能夠節(jié)約當(dāng)前模式下空箱從批發(fā)市場運(yùn)往產(chǎn)地的運(yùn)輸成本，降低農(nóng)產(chǎn)品物流成本10%～12%左右；第四，菜簍子服務(wù)商可以在出租、回收周轉(zhuǎn)箱的過程中得到合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，能夠維持菜簍子工程建成后的長期正常運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）生態(tài)價(jià)值。當(dāng)前生鮮農(nóng)產(chǎn)品特別是葉菜的物流損耗在30%以上，建設(shè)菜簍子工程可以降低農(nóng)產(chǎn)品損耗20%，直接增加農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，減少各個(gè)流通環(huán)節(jié)的物流垃圾問題；其次，以循環(huán)利用的菜簍子替代一次性農(nóng)產(chǎn)品包裝物，可以節(jié)約社會經(jīng)濟(jì)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2 國內(nèi)外菜簍子循環(huán)利用現(xiàn)狀

目前，歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)菜簍子的循環(huán)利用，例如美國IFCO System就是一家全球性的農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱營運(yùn)公司，在全球24個(gè)國家設(shè)立了210個(gè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)每天循環(huán)利用1.16億個(gè)農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱。其中，美國、比利時(shí)和荷蘭等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開始利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、無線射頻技術(shù)和電子標(biāo)簽技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，借助農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱的循環(huán)利用規(guī)律，對生鮮農(nóng)產(chǎn)品構(gòu)建了完備的食品安全跟蹤與追溯體系，為政府食品安全監(jiān)管和消費(fèi)者動(dòng)態(tài)查詢提供有力保障。這些國家已經(jīng)能夠做到對水果、蔬菜、蛋類、菌菇等生鮮農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)全程可追溯，甚至通過農(nóng)場主自發(fā)進(jìn)行的產(chǎn)品數(shù)字編碼，可以進(jìn)一步追溯到單個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的全程信息，而且這些國家正在利用菜簍子工程建立起來的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系，逐步覆蓋到其它農(nóng)產(chǎn)品和各種加工包裝食品。

我國目前有農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場4 300多家，其中農(nóng)村產(chǎn)地批發(fā)市場2 430個(gè)，包括蔬菜批發(fā)市場830個(gè)，干鮮果批發(fā)市場380個(gè)。這些批發(fā)市場連接著大大小小2萬多個(gè)集貿(mào)市場和千千萬萬個(gè)農(nóng)戶。據(jù)調(diào)查，在各大中型農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場中有45%的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)商（經(jīng)營戶）已經(jīng)使用可循環(huán)利用的塑料周轉(zhuǎn)箱從事農(nóng)產(chǎn)品流通，有86%的新鮮瓜果品種利用塑料周轉(zhuǎn)箱開展農(nóng)產(chǎn)品物流與交易活動(dòng)，在全國大約有3.2億只周轉(zhuǎn)箱在農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域使用，而且每年保持10%以上的速度在增長。這些周轉(zhuǎn)箱主要依靠農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營戶自發(fā)購買、自主營運(yùn)、自行回收，其循環(huán)利用模式基本屬于自我服務(wù)性質(zhì)的一對一封閉式循環(huán)利用模式，如圖1所示。

與發(fā)達(dá)國家第三方營運(yùn)的一對多開放式循環(huán)利用模式相比，國內(nèi)自我服務(wù)性質(zhì)的一對一封閉式循環(huán)利用模式存在前期一次性投資大、日常營運(yùn)成本高、投資回收期長、異地回收困難、零售商歸還周轉(zhuǎn)箱比較麻煩等缺陷。既阻礙了周轉(zhuǎn)箱的廣泛使用，也不利于構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱的循環(huán)利用模式，提高周轉(zhuǎn)箱的使用效率，降低農(nóng)產(chǎn)品物流成本，吸引更多的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營戶利用周轉(zhuǎn)箱從事農(nóng)產(chǎn)品物流活動(dòng)。

實(shí)際上，從追溯技術(shù)角度來看，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)現(xiàn)全程可追溯基本不存在任何技術(shù)障礙；但從追溯成本角度來看，只有少部分高檔次、高附加值、有包裝的農(nóng)產(chǎn)品才有條件實(shí)現(xiàn)全程可追溯；而對那些散裝的可食用農(nóng)產(chǎn)品（如大宗水果、蔬菜）而言，實(shí)現(xiàn)全程可追溯則是當(dāng)前食品安全追溯領(lǐng)域的最大難點(diǎn)。例如，盡管江蘇在2011年5月25日率先頒布了《江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》，其中第二十二條就明確規(guī)定“建立和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度”，然而從9月1日正式實(shí)施到至今，江蘇境內(nèi)的超市和農(nóng)貿(mào)市場上全程可追溯的農(nóng)產(chǎn)品依然是寥寥無幾。成本阻滯是可追溯制度難以建立的主要原因，迫切需要找到建立農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度的突破口。

3 實(shí)施菜簍子工程的戰(zhàn)略思路

菜簍子工程是一項(xiàng)保護(hù)本地消費(fèi)者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工程，主要以大中型農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場為建設(shè)中心。其戰(zhàn)略思路是：“政府引導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施、先期試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”。也就是政府利用農(nóng)業(yè)開發(fā)資金和各項(xiàng)扶持政策引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施，選擇3～5家大中型農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)中心作為先期試點(diǎn)場所，在外部條件基本成熟的情況下，全面穩(wěn)步地推向全國各大中型農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)中心，形成覆蓋全體消費(fèi)者的食品安全網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管體系。在具體實(shí)施過程中需要分為三個(gè)戰(zhàn)略步驟：

3.1 創(chuàng)新菜簍子循環(huán)利用模式

借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，按照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息跟蹤與追溯要求，利用政府農(nóng)業(yè)開發(fā)資金和稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)2～3家實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好、管理完善的涉農(nóng)企業(yè)作為菜簍子服務(wù)商（第三方），在3～5家條件較好的大中型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場先期試點(diǎn)，專門從事菜簍子的出租和回收業(yè)務(wù)，改變當(dāng)前菜簍子一對一的封閉式循環(huán)利用模式為一對多的開放式循環(huán)利用模式。一方面提高菜簍子循環(huán)利用效率，降低使用成本和使用門檻，另一方面為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程可追溯創(chuàng)造條件，如圖2所示。

3.2 構(gòu)建流通領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量跟蹤與追溯體系

菜簍子服務(wù)商在每個(gè)菜簍子箱體嵌入無線射頻標(biāo)簽（EPC），當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)商向菜簍子服務(wù)商租用菜簍子的同時(shí)，租用一個(gè)通過無線網(wǎng)絡(luò)與物聯(lián)網(wǎng)連接的無線射頻識別（RFID）讀寫器，在批發(fā)商向農(nóng)戶購買農(nóng)產(chǎn)品時(shí)用RFID讀寫器以菜簍子為單元自動(dòng)記錄農(nóng)戶的身份證信息、農(nóng)產(chǎn)品品種、菜簍子編號、采收時(shí)間、采收地塊、交易價(jià)格、交易數(shù)量等信息。在租用運(yùn)輸車輛時(shí)利用RFID讀寫器自動(dòng)記錄運(yùn)輸司機(jī)身份信息、起運(yùn)時(shí)間、車牌號碼、車輛類型信息。在批發(fā)市場出入口安裝RFID讀寫器，自動(dòng)記錄每件貨物（以菜簍子為單元）到貨信息、出貨信息和交易場所信息。批發(fā)商在出售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)利用RFID讀寫器自動(dòng)記錄零售商的身份信息、購買時(shí)間、購買數(shù)量、購買價(jià)格以及以菜簍子為單元的貨物信息。這些農(nóng)產(chǎn)品流通信息全部通過物聯(lián)網(wǎng)以單個(gè)菜簍子為單元，自動(dòng)存儲在專門的數(shù)據(jù)中心。經(jīng)過篩選處理后，每一個(gè)消費(fèi)者均可以利用菜簍子的EPC編碼和終端查詢機(jī)或手機(jī)，隨時(shí)查詢到所購農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)信息。經(jīng)過數(shù)據(jù)管理中心授權(quán)以后，各級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門可以在線動(dòng)態(tài)追溯農(nóng)產(chǎn)品流通的全程信息，如圖3所示。

3.3 完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程跟蹤與追溯體系

在菜簍子工程建設(shè)的后期，以農(nóng)戶戶主身份證為基礎(chǔ)（家庭成員身份證可利用現(xiàn)代信息技術(shù)與戶主綁定），在農(nóng)資部門的售貨計(jì)算機(jī)上安裝RFID讀寫器，自動(dòng)記錄農(nóng)戶購買的種子信息、農(nóng)藥信息和肥料信息；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地單元，由農(nóng)業(yè)部門和環(huán)保部門的流動(dòng)監(jiān)測隊(duì)伍，共同監(jiān)測與記錄農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的灌溉水質(zhì)信息、土壤質(zhì)量信息、大氣污染信息等。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品出售時(shí)，以農(nóng)戶身份證和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地為信息關(guān)聯(lián)依據(jù)，以單個(gè)菜簍子為單元自動(dòng)給農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量賦值，保證消費(fèi)者通過菜簍子EPC編碼，能夠用終端查詢機(jī)或手機(jī)查詢到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的全程信息，監(jiān)管部門能夠動(dòng)態(tài)跟蹤、追溯以菜簍子為單元的全程信息，全面構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，如圖4所示。

4 實(shí)施菜簍子工程的對策建議

菜簍子工程是一項(xiàng)重大民生工程，不僅有利于化解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，而且有利于降低農(nóng)產(chǎn)品損耗、減少物流垃圾；不僅有利于動(dòng)態(tài)監(jiān)測農(nóng)產(chǎn)品市場行情，而且有利于解決“農(nóng)民賣菜難”和“市民買菜貴”的流通難題。菜簍子工程已經(jīng)在部分發(fā)達(dá)國家得到廣泛實(shí)施，并取得良好效果。因此，建議我國政府有關(guān)部門充分借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)施這項(xiàng)強(qiáng)民惠民工程。具體對策建議包括：

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

在不改變當(dāng)前“分段管理為主、品種管理為輔”模式下，充分發(fā)揮國家食品安全委員會的組織協(xié)調(diào)功能，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、工商以及質(zhì)監(jiān)等部門的行政職能，對農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)等各個(gè)領(lǐng)域的信息，利用物聯(lián)網(wǎng)和無線射頻技術(shù)進(jìn)行自動(dòng)記錄、跟蹤、追溯和分析，對市場上銷售信息不完整的農(nóng)產(chǎn)品要及時(shí)進(jìn)行查處，確保菜簍子工程真正能夠成為化解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的民生工程。

4.2 加大資金投入力度

菜簍子工程是當(dāng)前最為緊迫的重大民生工程，政府必須加大財(cái)政資金的投入力度。發(fā)達(dá)國家的成功做法是，在菜簍子工程啟動(dòng)前，對菜簍子工程的建設(shè)目標(biāo)、資金來源與使用范圍、營運(yùn)規(guī)則和保障措施進(jìn)行明確規(guī)定；項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)以招投標(biāo)的形式吸引社會資金負(fù)責(zé)建設(shè)，政府投入的公共財(cái)政資金重點(diǎn)用于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量跟蹤與追溯體系的軟硬件建設(shè)，以及數(shù)據(jù)中心的營運(yùn)與管理；項(xiàng)目建成后由企業(yè)負(fù)責(zé)營運(yùn)，政府并不參與項(xiàng)目的具體業(yè)務(wù)，而是按照工程建設(shè)目標(biāo)和考核要求，每年向營運(yùn)企業(yè)提供一定經(jīng)費(fèi)資助，確保政府資金投入有目標(biāo)、有額度、有范圍、有效率。

4.3 創(chuàng)新菜簍子工程的運(yùn)行機(jī)制

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，為農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者降低流通成本、為營運(yùn)企業(yè)創(chuàng)造合理利潤是菜簍子工程生存與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。首先，要?jiǎng)?chuàng)新菜簍子循環(huán)利用的商業(yè)模式，提高菜簍子運(yùn)行效率，降低菜簍子的使用成本，讓菜簍子服務(wù)商在出租和回收菜簍子的過程中得到合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，保證項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展；其次，以降低菜簍子使用門檻和使用成本的方式吸引更多的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者，向菜簍子服務(wù)商租用可循環(huán)利用的農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱，為全面構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量跟蹤與追溯體系奠定基礎(chǔ)。

4.4 重點(diǎn)落實(shí)相關(guān)配套政策

（1）要在稅收方面給予優(yōu)惠。菜簍子工程是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，政府要嚴(yán)格按照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》規(guī)定要求落實(shí)相關(guān)政策，支持企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。（2）要在土地使用方面給予支持。菜簍子工程需要在農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場臨近地塊，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)箱的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、倉儲場所和安裝清洗設(shè)備，在土地使用方面需要政府支持。（3）要在制度方面給予保障。需要出臺配套性法規(guī)，明確農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)商、零售商參與菜簍子工程建設(shè)的法律責(zé)任。當(dāng)批發(fā)商、零售商經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品信息真實(shí)完整有效，且在經(jīng)營過程中確實(shí)不存在食品安全違規(guī)行為時(shí)，應(yīng)該明文規(guī)定直接追究生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任，從而調(diào)動(dòng)批發(fā)商和零售商參與菜簍子工程建設(shè)的積極性。

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