城鎮(zhèn)化中地方政府融資負(fù)債的中外差異性研究*

管治華 蔣長(zhǎng)流

（安徽大學(xué)，合肥 233039）

城鎮(zhèn)化中地方政府融資負(fù)債的中外差異性研究

管治華 蔣長(zhǎng)流

（安徽大學(xué)，合肥 233039）

在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的今天，地方政府資金缺口越來(lái)越大，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為，從表面上看，是地方政府一種制度外負(fù)債融資行為，但實(shí)質(zhì)上，卻體現(xiàn)地方政府投資職責(zé)與權(quán)限的邊界問(wèn)題。通過(guò)對(duì)比中外關(guān)于地方政府融資負(fù)債的相關(guān)研究，發(fā)現(xiàn)在分稅制財(cái)政體制下，我國(guó)地方政府資本型公共產(chǎn)品事權(quán)及與之相匹配的財(cái)權(quán)研究缺乏，由此也就難以形成對(duì)地方政府融資負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的明確定論。

融資平臺(tái)；負(fù)債；財(cái)權(quán)；資本型公共產(chǎn)品

一、國(guó)外對(duì)地方政府負(fù)債融資的研究

現(xiàn)代意義上的公債最初起源于地方政府負(fù)債融資行為，對(duì)此，馬克思指出：“公共信用制度及國(guó)債制度，在中世紀(jì)的熱那亞和威尼斯就已產(chǎn)生，到工場(chǎng)手工業(yè)時(shí)流行于整個(gè)歐洲?！?9世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，地方政府資本性支出的債務(wù)融資成為一個(gè)經(jīng)?，F(xiàn)象，西方學(xué)者對(duì)地方政府負(fù)債融資的研究主要在以下幾個(gè)方面：

（一）地方政府是地方資本型公共產(chǎn)品供給的事權(quán)主體

亞當(dāng).斯密（1773）最早關(guān)注政府在資本型公共產(chǎn)品提供中的作用，他認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是政府的重要職能之一。1793年，大衛(wèi)·休謨（David Hume）《人性論》中所提及的“公地悲劇”也進(jìn)一步強(qiáng)化了這種觀點(diǎn)，他認(rèn)為，“在政府的管理下，橋梁建筑了，海港開(kāi)辟了，城墻修筑了，運(yùn)河挖掘了，政府成為在某種限度內(nèi)擺脫所有這些弱點(diǎn)的結(jié)合體?！眲P恩斯進(jìn)一步將公共工程類(lèi)支出作為政府反經(jīng)濟(jì)危機(jī)的手段。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅森斯坦·羅丹（1943）也認(rèn)為：“基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)具有積聚性特征的領(lǐng)域無(wú)疑要求計(jì)劃化，通常的市場(chǎng)機(jī)制不能提供最合適的供給。”

經(jīng)典的財(cái)政聯(lián)邦主義理論指出在世界各國(guó)多層級(jí)政府公共產(chǎn)品提供實(shí)踐中，提供地方資本型公共產(chǎn)品應(yīng)是地方政府重要事權(quán)組成。施蒂格勒（1957）認(rèn)為當(dāng)不同地區(qū)的居民選擇自己需要的資本型公共產(chǎn)品的種類(lèi)和數(shù)量時(shí)，地方政府的存在就是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品不同選擇的一種機(jī)制。奧茨（1972）在《財(cái)政聯(lián)邦主義》中假定中央政府提供等量公共產(chǎn)品，但居民偏好的差異性存在，則通過(guò)財(cái)政分權(quán)，讓地方政府提供地方公共產(chǎn)品更符合帕累托最優(yōu)。

（二）地方資本型公共產(chǎn)品供給事權(quán)匹配負(fù)債籌資財(cái)權(quán)

馬克思認(rèn)為，“假如必須等待積累去使某些單個(gè)資本增長(zhǎng)到能修鐵路的程度，那么恐怕直到今天世界上還沒(méi)有鐵路，但是通過(guò)融資這個(gè)事很快就能實(shí)現(xiàn)?！苯⒃谫Y本型公共產(chǎn)品本身特性的基礎(chǔ)上，迪策耳（1855）反駁了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的公債負(fù)效應(yīng)理論，即將公債孤立地看作是政府籌集經(jīng)費(fèi)、獲取收入的一種行為，忽略了公債是為了進(jìn)行公共投資支出這個(gè)事實(shí)。Tiebout（1956）、Musgrave（1959）、Oates（1972）、Wildasin（1996）、deMello（2000）認(rèn)為在分權(quán)化的財(cái)政體制下，城市化快速推進(jìn)，稅收收入和其他收費(fèi)收入增長(zhǎng)有限，地方政府通過(guò)借債為公共支出進(jìn)行融資行為必然增加。馬特斯·安德森（Ma ts Anderson，2001）、Remy Prudhomme（2001）、Bahl（2002）等則進(jìn)一步對(duì)地方政府融資負(fù)債進(jìn)行研究，認(rèn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道多樣，但通過(guò)市政債券在內(nèi)的借貸融資渠道應(yīng)不斷擴(kuò)大，同時(shí)應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的特性決定其融資方式。

自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，部分學(xué)者從實(shí)證角度，檢驗(yàn)資本型公共產(chǎn)品供給與負(fù)債汲取行為的匹配關(guān)系。Oates（1972）通過(guò)回歸分析，發(fā)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)的住房?jī)r(jià)值、財(cái)產(chǎn)稅和資本型公共產(chǎn)品供給密切相關(guān)，因此政府可通過(guò)相關(guān)稅收資本化或負(fù)債來(lái)籌資。以印度郊區(qū)改造為例，Jain（2003）認(rèn)為只有讓地方政府擁有相應(yīng)的財(cái)政與融資權(quán)力，才能切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。在融資上，地方政府可利用保險(xiǎn)公司、投資機(jī)構(gòu)、銀行，甚至可以發(fā)行相當(dāng)?shù)拿舛悅鶆?wù)來(lái)籌集地方公共產(chǎn)品基金。Kirwan （1989）、Antonio Estach（1994）等世界銀行專(zhuān)家就把市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)、商業(yè)化原則以及私人部門(mén)參與等因素引入投資供給研究，從而大大拓寬了資本型公共產(chǎn)品提供的主體與負(fù)債融資渠道研究?？扑埂⒌履啡?、沃倫（1974）等通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)中資本型公共產(chǎn)品私人提供的案例進(jìn)行研究，認(rèn)為公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)既可以由私人來(lái)承擔(dān)，也可由公共部門(mén)來(lái)承擔(dān)，而地方資本型公共產(chǎn)品具有天然的聯(lián)合融資供給特征。

（三）資本型公共產(chǎn)品供給效率取決于負(fù)債財(cái)權(quán)約束機(jī)制

隨著對(duì)資本型公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供的可分離屬性的關(guān)注，學(xué)者認(rèn)為，相對(duì)于稅收，政府負(fù)債融資在政府資本型項(xiàng)目投資方面更具效率，這是因?yàn)楣珎膬斶€性，對(duì)資本型項(xiàng)目投資起到直接的約束作用。斯帝格利茨（1998）認(rèn)為市場(chǎng)失靈是政府進(jìn)行干預(yù)的重要基礎(chǔ)，但這并不意味著需要政府直接進(jìn)行生產(chǎn)，他和薩平頓（Sapongton）提出了“私有化基本定理”，即在某些特定情況下，社會(huì)目標(biāo)可通過(guò)私人生產(chǎn)去實(shí)現(xiàn)。巴羅（1974）用數(shù)學(xué)推理證明了為政府支出籌措資金采取稅收和債務(wù)等價(jià)，當(dāng)面臨支出暫時(shí)的急劇增加，舉債融資能更好地消除高邊際稅率帶來(lái)的扭曲成本。布坎南（1987）認(rèn)為公債較之于稅收更具有公共選擇的空間，政府舉債應(yīng)當(dāng)被限制于只對(duì)預(yù)期可以產(chǎn)生長(zhǎng)期利益的公共工程提供資金。斯蒂格利茨（1993）的研究則表明，政府為供多年使用的道路、學(xué)?；蚬I(yè)項(xiàng)目融資而舉債，并不影響“未來(lái)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平”。Swianiewicz（2004）、World Bank（2004）認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)負(fù)債融資為公共項(xiàng)目投資提供資金，相對(duì)于稅收，會(huì)更加降低公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)成本，促進(jìn)公眾對(duì)地方政府投資行為的問(wèn)責(zé)，這較之于來(lái)自上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的資金具有更大的約束性。世界銀行（2003、2004）分析了發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施融資問(wèn)題，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施融資體制應(yīng)“向市場(chǎng)為基礎(chǔ)的體制轉(zhuǎn)變”，在現(xiàn)有體制下，深化國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)，以便它能更有效地、可靠地為基礎(chǔ)設(shè)施融資服務(wù)。

盡管地方政府負(fù)債融資財(cái)權(quán)是確保地方資本型公共產(chǎn)品供給的重要前提，但是由于收入和支出分權(quán)邏輯的差異性，西方學(xué)者認(rèn)為地方財(cái)政負(fù)債融資會(huì)形成地方政府間“財(cái)政不平等”（Martinez－Vazquez，2001），而若地方政府負(fù)債規(guī)模不體現(xiàn)在預(yù)算中，聯(lián)邦（中央）政府的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)產(chǎn)生國(guó)家公債的 “公共池資源”（Ostrom，1990）和“預(yù)算約束軟化”（Kornai，1986）問(wèn)題，這會(huì)激勵(lì)地方政府進(jìn)行過(guò)度借款和財(cái)政支出，而較少關(guān)注融資項(xiàng)目質(zhì)量。但部分實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，禁止地方政府借款的國(guó)家中，地方政府的平均債務(wù)水平更高（Von Hagen＆Eichengreen，1996），雖然主要表現(xiàn)為隱性債務(wù)。Hana Polackova Brixi（1998）將這種融資隱性風(fēng)險(xiǎn)分成四個(gè)方面，并系統(tǒng)分析其對(duì)政府財(cái)政構(gòu)成的巨大威脅。通過(guò)對(duì)歐洲一些國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，Rattso（2002）發(fā)現(xiàn)通過(guò)政府間體系的合理債務(wù)分權(quán)，有助實(shí)現(xiàn)有約束的支出管控。

二、我國(guó)對(duì)地方政府融資負(fù)債的相關(guān)研究

近年來(lái)，隨著地方政府通過(guò)融資平臺(tái)負(fù)債汲取的興起，我國(guó)理論界也紛紛展開(kāi)了對(duì)地方政府融資負(fù)債的相關(guān)研究。

（一）地方融資平臺(tái)是地方政府負(fù)債汲取的重要載體

隨著地方政府融資平臺(tái)的興起，地方政府融資平臺(tái)被界定為地方政府負(fù)債融資的載體，其實(shí)質(zhì)是地方政府的間接負(fù)債融資行為，由此產(chǎn)生地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。巴曙松（2009）、李穎穎（2010）、封北麟（2010）認(rèn)為地方融資平臺(tái)負(fù)債是地方政府主導(dǎo)下的負(fù)債行為，地方投融資平臺(tái)是地方政府投融資的工具，這種負(fù)債行為大部分通過(guò)地方土地資本化、政府支出資本化和特許權(quán)資本化方式的負(fù)債汲取，需要地方財(cái)政償還或擔(dān)保，形成政府“直接債務(wù)”或“或有債務(wù)”風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府債權(quán)債務(wù)關(guān)系變成由 “地方政府－融資平臺(tái)—銀行和資本市場(chǎng)”的間接隱性負(fù)債關(guān)系（時(shí)紅秀，2010），馬慶琰、蔡麗平（2010）認(rèn)為這將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)加速回暖的“后危機(jī)時(shí)代”。

巴曙松（2009）、高進(jìn)水（2009）則認(rèn)為融資平臺(tái)雖以政府為依托進(jìn)行負(fù)債汲取，但其主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是將融入資金投入到市政建設(shè)、公用事業(yè)等公共項(xiàng)目。而融資平臺(tái)負(fù)債汲取后投融資管理分散，缺乏一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)來(lái)對(duì)此種行為進(jìn)行監(jiān)控（趙優(yōu)紅，2010），由于地方政府身份、職能和行為的多重性，從而在具體的負(fù)債汲取與投資過(guò)程中違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，過(guò)多地運(yùn)用行政命令以及計(jì)劃性指令，從而出現(xiàn)資源配置效率低下（蕭楠、孫向東，2011），并且過(guò)多地依賴(lài)國(guó)有銀行負(fù)債汲取，使得金融調(diào)控工具背離市場(chǎng)化改革目標(biāo)。

（二）地方政府融資負(fù)債汲取產(chǎn)生的原因?yàn)橹贫韧馍?/p>

現(xiàn)有研究，將地方政府融資負(fù)債汲取行為的產(chǎn)生歸為現(xiàn)行制度外生產(chǎn)物，主要分為綜合性原因、貨幣政策原因和財(cái)政原因。如周其仁（2011）認(rèn)為地方融資平臺(tái)債務(wù)的快速積累，是匯率制度下貨幣被動(dòng)超發(fā)、轉(zhuǎn)型期政府與國(guó)企的超強(qiáng)信貸能力、目前的土地征用制度綜合聯(lián)系的結(jié)果。也有學(xué)者認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史遺留導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)過(guò)大，地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的新增支出只能通過(guò)融資負(fù)債來(lái)實(shí)現(xiàn)（馬昊，2010）。周飛舟（2006）指出在現(xiàn)行體制下，財(cái)政分權(quán)不能構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵(lì)，在中國(guó)，地方政府官員不僅是“經(jīng)濟(jì)參與人”，也是“政治參與人”（周黎安，2007），相對(duì)來(lái)講，職業(yè)生涯中的晉升或淘汰成為其關(guān)注的重點(diǎn)（周雪光，2005），相對(duì)于短期內(nèi)通過(guò)攤派或加征稅費(fèi)，通過(guò)負(fù)債來(lái)實(shí)現(xiàn)資源密集型政績(jī)，是一種較佳的策略選擇 （馬駿等，2005）。

地方政府融資負(fù)債產(chǎn)生的貨幣政策原因方面，陸磊、李世宏（2004）指出，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力驅(qū)使，地方政府天然具有干預(yù)國(guó)有銀行信貸的沖動(dòng)，在我國(guó)金融集權(quán)化下，國(guó)有商業(yè)銀行的信貸成為地方政府的 “公地”，難以避免過(guò)度“放牧”現(xiàn)象；吳永球、陳永麗（2006）通過(guò)對(duì)我國(guó)宏觀金融數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為我國(guó)信貸資金分配中非市場(chǎng)因素仍居主導(dǎo)地位，而地方政府融資平臺(tái)是非市場(chǎng)因素中的重要元素；沈明高、彭程（2010）、魏加寧（2010）、Azuma＆Kurihara（2011）認(rèn)為受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，我國(guó)從2008年起的貨幣寬松政策，為地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目融資提供了空間。

而對(duì)于地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為產(chǎn)生的財(cái)政原因，平新喬（2009）、劉尚希（2010）認(rèn)為分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，為有效履行事權(quán)，地方政府自然通過(guò)債務(wù)融資來(lái)籌集相關(guān)公共資金；勃蘭特 （2009）、陳柳欽（2010）認(rèn)為因《預(yù)算法》中規(guī)定地方不得舉債，通過(guò)組建融資平臺(tái)就成為重要的理性策略選擇；高進(jìn)水（2009）認(rèn)為增加可控財(cái)力動(dòng)力因素，進(jìn)一步推動(dòng)了投融資平臺(tái)的發(fā)展。

（三）地方政府融資負(fù)債汲取規(guī)制取向存在分歧

賈康（2010）、仲旭（2009）、楊帆（2009）等側(cè)重于研究地方融資平臺(tái)的效用而淡化其風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為投融資平臺(tái)解決了基建投入資金瓶頸問(wèn)題，是投融資體制的創(chuàng)新，有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宜疏不宜堵王國(guó)剛（2012）也指出，對(duì)待地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能僅注重債務(wù)規(guī)模而不討論其資產(chǎn)投向。封北麟（2010）指出和各預(yù)算單位項(xiàng)目相比，融資平臺(tái)的資金抗風(fēng)險(xiǎn)能力要大很多，有助于實(shí)現(xiàn)地方政府公共建設(shè)職能的市場(chǎng)化運(yùn)作。另一些學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前在債務(wù)規(guī)模、平臺(tái)管理和融資渠道上存在較大風(fēng)險(xiǎn)，需加強(qiáng)控制。周小川（2010）、陶雪（2009）、許成鋼（2010）、魏加寧（2010）等認(rèn)為當(dāng)前以未來(lái)土地和收費(fèi)作為杠桿的地方政府融資，高度依賴(lài)于中央宏觀政策，這將會(huì)產(chǎn)生較大風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為的規(guī)制問(wèn)題，形成行政與市場(chǎng)規(guī)制兩種取向。一部分學(xué)者主張通過(guò)行政規(guī)制，約束債權(quán)債務(wù)人雙方行為，如巴曙松（2010）強(qiáng)調(diào)央行應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行給予地方融資平臺(tái)新增貸款進(jìn)行嚴(yán)格控制，從而達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。劉尚希（2009）提出通過(guò)實(shí)行“轄區(qū)財(cái)政”平衡責(zé)任目標(biāo)機(jī)制，約束地方政府通過(guò)融資平臺(tái)的負(fù)債汲取行為。賈康（2010）、高自強(qiáng)（2010）、劉煜輝和張櫸成（2010）、時(shí)紅秀（2010）、魏加寧（2010）等認(rèn)為應(yīng)在先摸清地方隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)地方債務(wù)信息，強(qiáng)化財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)金融監(jiān)管方式。還有一部學(xué)者提出區(qū)分地方政府投資責(zé)任，將融資平臺(tái)置于市場(chǎng)之中，建立市場(chǎng)規(guī)制。陳?。?007）、許成鋼（2010）認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步深化政企分開(kāi)體制改革，轉(zhuǎn)變地方政府直接投資管理的理念，剝離地方政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與行為，通過(guò)投融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化，剝離平臺(tái)對(duì)地方政府的行政依賴(lài)，拓寬資金來(lái)源渠道，引入市場(chǎng)外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制（張志暹、董麗、陳宇峰，2011）。

三、地方政府融資負(fù)債的差異性比較

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為，從表面上看，是地方政府通過(guò)融資平臺(tái)的一種制度外負(fù)債融資行為，但實(shí)質(zhì)上，卻體現(xiàn)地方政府資本型公共產(chǎn)品供給的職責(zé)與權(quán)限的邊界問(wèn)題。因此，對(duì)于負(fù)債汲取的風(fēng)險(xiǎn)界定，離不開(kāi)對(duì)地方政府與資本型公共產(chǎn)品投資事權(quán)的相關(guān)分析。通過(guò)對(duì)比分析，可見(jiàn)我國(guó)在地方政府融資負(fù)債的研究上，與西方存在差異，主要表現(xiàn)在：

（一）忽略資本型公共產(chǎn)品供給是地方政府負(fù)債融資的內(nèi)生因素

地方資本型公共產(chǎn)品是地方公共產(chǎn)品的重要組成部分，主要表現(xiàn)為政府投資事權(quán)。在日常經(jīng)濟(jì)生活中，從地方公共產(chǎn)品供給的成本組成上，可分為資本（密集）型公共產(chǎn)品和勞動(dòng)（密集）型公共產(chǎn)品。資本（密集）型公共產(chǎn)品主要表現(xiàn)為當(dāng)期資本投入大，受益期分?jǐn)傇诤罄m(xù)期，存在效應(yīng)外溢與成本補(bǔ)給方式的非對(duì)稱(chēng)性。從供給實(shí)踐看，城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資屬于此類(lèi)公共產(chǎn)品，如水、電、氣、道路、橋梁、文化園林設(shè)施等。

城市基礎(chǔ)建設(shè)是城鎮(zhèn)化的基石。近十年，我國(guó)城鎮(zhèn)化每年大約提高一個(gè)百分點(diǎn)，并在2011年首次超過(guò)50%，根據(jù)“十八大”發(fā)展目標(biāo)，估計(jì)到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化的比例將超過(guò)60%，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就需要新增基礎(chǔ)建設(shè)投資12600億元。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展中心研究表明，英國(guó)城市化水平由17%提到50%以上，經(jīng)歷了101年 （1750-1851）；美國(guó)城市化水平由40%提到75%，經(jīng)歷了90年（1900-1990）。在城市化進(jìn)程中，西方國(guó)家一般通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品提供的融資，一種是通過(guò)發(fā)行城市市政債券，信用擔(dān)保公司擔(dān)保，吸引社會(huì)資本參與到城市建設(shè)中的模式，以美國(guó)最為典型；另一種是通過(guò)中央政府統(tǒng)一負(fù)債融資，然后直接投入到地方政府投資建設(shè)中，以日本最為典型。

相比之下，我國(guó)缺乏對(duì)地方政府資本型公共產(chǎn)品供給事權(quán)研究，忽略城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方資本型公共產(chǎn)品需求因素。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，一個(gè)擁有眾多異質(zhì)個(gè)體的龐大集團(tuán)，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的集體行動(dòng)，但如果存在一致的集體利益，且存在有效的選擇性激勵(lì)機(jī)制，則大集團(tuán)是可能存在集體行動(dòng)的。地方政府投融資平臺(tái)成為地方政府當(dāng)前一種普遍選擇，顯然，在城市化進(jìn)程中，確保資本型公共產(chǎn)品供給，是其中重要的內(nèi)生激勵(lì)因素。

（二）缺乏地方政府負(fù)債融資財(cái)權(quán)與地方政府投資事權(quán)匹配研究

區(qū)別于稅收，地方政府負(fù)債被認(rèn)為是地方投資項(xiàng)目融資事權(quán)匹配的籌資手段。這是因?yàn)椋胤劫Y本型公共產(chǎn)品雖在空間上具有固定的效應(yīng)范圍，但從時(shí)間上，效應(yīng)的后溢性會(huì)造成公共產(chǎn)品成本補(bǔ)給方式的非對(duì)稱(chēng)性，收益與成本在當(dāng)期內(nèi)偏離。國(guó)外的相關(guān)研究側(cè)重于將地方政府負(fù)債汲取與地方資本型公共產(chǎn)品供給聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)負(fù)債汲取是保證資本型公共產(chǎn)品供給的重要前提。通過(guò)相應(yīng)的財(cái)力與財(cái)權(quán)安排，確保地方政府的投資事權(quán)，是西方國(guó)家財(cái)政分權(quán)的通行做法。在西方分級(jí)財(cái)政體制下，地方政府財(cái)權(quán)中均包含相應(yīng)的舉債權(quán)，這是由于地方公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)屬性決定的。

在我國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方資本型公共產(chǎn)品存在需求擴(kuò)張效應(yīng)，這決定了實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制的我國(guó)也存在資本型公共產(chǎn)品供給與負(fù)債汲取的相互制衡問(wèn)題。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)融資來(lái)實(shí)現(xiàn)相關(guān)可收費(fèi)項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將交通運(yùn)輸中的公路、水運(yùn)，城建中的供水、道路橋梁、其他城建項(xiàng)目以及社會(huì)事業(yè)投資事權(quán)明確為地方。但與此同時(shí)《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！薄额A(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照收支平衡的原則編列，不列赤字?！庇纱耍胤秸A(chǔ)設(shè)施投資事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。

（三）割裂地方政府的投資而關(guān)注地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于負(fù)債汲取行為的規(guī)制，離不開(kāi)對(duì)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)負(fù)債汲取背后的地方資本型公共產(chǎn)品供給事權(quán)的分析。割裂投資支出而單獨(dú)分析負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，難以從根本上解決負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。國(guó)外的相關(guān)研究關(guān)注負(fù)債籌資的償還性直接對(duì)資本型公共產(chǎn)品投資起到約束和控制作用，為了保證政府資本型公共產(chǎn)品提供的效率性，建立相關(guān)規(guī)控機(jī)制，將政府負(fù)債收入與資本型公共產(chǎn)品支出納入地方政府預(yù)算中，反映收支間均衡關(guān)系。因此，從財(cái)政分權(quán)的角度，中央（聯(lián)邦）政府通過(guò)相關(guān)負(fù)債財(cái)權(quán)劃分、負(fù)債規(guī)模、程序等制度，規(guī)范地方負(fù)債融資和投資行為。

相比之下，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究的主要關(guān)注點(diǎn)在融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為的非規(guī)范性和風(fēng)險(xiǎn)性上。當(dāng)前，我國(guó)受現(xiàn)行財(cái)政體制的約束，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)間接負(fù)債汲取行為，屬于體制外非規(guī)范收入，缺乏政府負(fù)債與項(xiàng)目投資收支對(duì)應(yīng)機(jī)制，由此會(huì)產(chǎn)生體制內(nèi)償債能力風(fēng)險(xiǎn)。但地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)最終取決于政府投資行為，因此這說(shuō)明我們?nèi)孕枰M(jìn)一步立足于從地方資本型公共產(chǎn)品分類(lèi)及有效供給角度，分析地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)汲取行為，探索有效規(guī)制之策，防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

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（責(zé)任編輯 明 篤）

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國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目：地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為及其規(guī)制研究（12cjy107）

管治華（1976—），女，安徽阜陽(yáng)人，講師，博士，研究方向：地方財(cái)政理論與制度；蔣長(zhǎng)流（1967—），安徽岳西人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)與企業(yè)發(fā)展環(huán)境研究。