民生支出尋路

朱靜

近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，意見指出，新一屆國務(wù)院對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景做了相關(guān)的解讀，改革開放以來，我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。

這位負(fù)責(zé)人也談到近年來，一些地方根據(jù)實(shí)際情況，積極探索政府向社會(huì)力量購買服務(wù)。但從總體上看仍處于探索階段，迫切需要出臺(tái)全國性政策，指導(dǎo)和推動(dòng)各地開展政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作。

從上述《指導(dǎo)意見》來看，政府購買服務(wù)不僅意味著在民生支出方面國家要有所側(cè)重，還意味著深化了社會(huì)領(lǐng)域改革和推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

錦上添花？雪中送炭？

2013年9月，財(cái)政部部長樓繼偉在談到民生保障時(shí)指出，保障和改善民生是公共財(cái)政的優(yōu)先方向。在財(cái)政收入增速放緩的情況下，保障和改善民生要盡力而為，量力而行。首先是有多少錢辦多少事，不能超過財(cái)政收入能力安排支出。因?yàn)槌^財(cái)政收入能力的支出是不可持續(xù)的，這一點(diǎn)是財(cái)政的基本原則。

以往在民生財(cái)政方面主要是看民生投入的覆蓋面是否廣泛，講究的是面面俱到。其形象的說法就是“撒芝麻鹽”，只要是涉及到民生的事情政府都要管。除了財(cái)政直接負(fù)擔(dān)的民生支出外，還有來自各個(gè)業(yè)務(wù)部門的民生項(xiàng)目的支出。從中央到地方，就財(cái)政支出特別是保障改善民生的支出中，似乎都在體現(xiàn)著一種“剛性”增長，體現(xiàn)出政府保障民生的決心。但如此大規(guī)模的財(cái)政支出，該如何提高資金使用效率？這種泛泛的民生支出真正能得到老百姓的滿意嗎？而在目前經(jīng)濟(jì)情況下，什么才是合理的民生支出？

種種問題擺在眼前，樓繼偉在3月份履新后的首次公開演講中從側(cè)面回答了這個(gè)問題，他說：“目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束。我們應(yīng)該幫助窮人，而不應(yīng)該幫助懶人?！睆倪@句話中可以看到民生支出將要轉(zhuǎn)變的基調(diào)，即指明了下一步提高民生資金使用效率的改革方向。

隨后在財(cái)政收入增幅下降的背景下，樓繼偉再次強(qiáng)調(diào)在保民生的前提下必須做出有側(cè)重的調(diào)整。他認(rèn)為，由于財(cái)政收入增速放緩，必然帶來支出壓力。但民生始終是支出重點(diǎn)，今年以來民生支出增速一直超過整體支出增速。但同時(shí)，民生支出要守住底線，突出重點(diǎn)。守底線就是保基本，要“雪中送炭”，而不是“錦上添花”，要考慮財(cái)政收入的可持續(xù)性。

當(dāng)前在財(cái)政資金安排上，有些支出不太符合實(shí)際，有的具體項(xiàng)目不盡合理。今后編制預(yù)算要根據(jù)實(shí)際情況確定支出重點(diǎn)，滿足人民群眾的迫切需要。同時(shí)，要對一些項(xiàng)目支出進(jìn)行評(píng)估，看是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。如果沒有達(dá)到，就要做一些調(diào)整，提高財(cái)政資金的使用效益。

比如對義務(wù)教育的投入，有的地方公立學(xué)校校舍豪華，有的地方很多孩子擠在一個(gè)地方上學(xué)，很容易看出什么是“雪中送炭”，什么是“錦上添花”。教育投入要更多用在解決農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)、改善集中連片貧困地區(qū)辦學(xué)條件上。

權(quán)宜之計(jì)？長久打算？

對處于深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期的中國而言，財(cái)政收入增速的放緩會(huì)倒逼政府走“過緊日子”的正常軌道，同時(shí)也帶來了提高財(cái)政資金績效，更公平和有效保障和改善民生的新課題。民生支出應(yīng)該是“雪中送炭”，成為了目前民生支出的主音調(diào)。

中央財(cái)政對于民生投入由過去的大包大攬，到現(xiàn)在更加注重“雪中送炭”，由此可見，這個(gè)轉(zhuǎn)變過程絕非偶然，是有其內(nèi)在原因的。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授曾康華給記者做了分析，他認(rèn)為其中一個(gè)原因是，新一屆政府的執(zhí)政理念發(fā)生了一些變化。上一屆政府大力推進(jìn)民生財(cái)政的理念，在具體舉措上似乎大包大攬，政府的職能有些越位，管了一些管不了也管不好的事情，至少是部分取代了市場的職能，這與市場經(jīng)濟(jì)條件下要發(fā)揮市場基礎(chǔ)性的資源配置職能不符。新一屆政府執(zhí)政后，執(zhí)政的理念發(fā)生了一些變化，似乎更注重發(fā)揮市場的功能，更強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。雖然新一屆政府在民生支出上面更加注重投入重點(diǎn)，使民生財(cái)政工作得以深化和完善，但是新一屆政府更強(qiáng)調(diào)集中財(cái)力解決人民群眾最關(guān)切的問題，并且力爭把這些問題解決好，而對于可以由市場調(diào)節(jié)的民生問題，要充分發(fā)揮市場的力量來解決，這樣的話，政府既不缺位又不越位，既能真正發(fā)揮政府的作用，也能真正發(fā)揮市場的作用。

曾康華分析另一個(gè)原因說：“財(cái)政民生支出必須建立在雄厚的、穩(wěn)定的又可持續(xù)的政府財(cái)政收入之上。過去幾年，之所以政府在民生事務(wù)上大包大攬，在很大程度上得益于政府財(cái)政收入大幅度地增長，今年以來，政府財(cái)政收入增長速度大幅回落，如果在民生事務(wù)上再大包大攬，至少現(xiàn)今政府的財(cái)政收入難以支撐。所以，現(xiàn)今在民生支出上要更加注重雪中送炭，突出投入重點(diǎn)既是新一屆民生財(cái)政理念的轉(zhuǎn)變，也是建立在穩(wěn)健財(cái)政基礎(chǔ)上的必然選擇?！?/p>

當(dāng)然，對于民生支出的這種變化，乃至執(zhí)政理念的變化，許多人都在揣測是政府在財(cái)政收入增速放緩情況下的權(quán)宜之計(jì)？還是關(guān)乎國家社稷的長久打算？

曾康華判斷，應(yīng)當(dāng)是中央財(cái)政在民生支出方面的長久打算，至少說是本屆政府的執(zhí)政理念。事實(shí)上，從這幾年中央財(cái)政在民生方面支出的情況看，似乎在民生支出方面事無巨細(xì)，越管越多，越管越寬，就越能體現(xiàn)民生財(cái)政的特點(diǎn)，其實(shí)這是一種誤解，也是存在問題的，且不說中央政府的財(cái)政收入對于承擔(dān)這些事務(wù)的開支會(huì)難以為繼，更重要的是造成了中央政府的事權(quán)越位。

“作為中央政府來講，要承擔(dān)國計(jì)民生等重大項(xiàng)目的開支，比如像南水北調(diào)工程、西氣東送、南北東西的交通大動(dòng)脈、航空航天工程、重大傳染病防治等等，這是中央政府要承擔(dān)的事務(wù)，把這些事務(wù)解決好，是最大的民生。至于教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、地方基礎(chǔ)設(shè)施等事務(wù)則主要由地方政府承擔(dān)，中央政府根據(jù)自身財(cái)力狀況酌情補(bǔ)助。所以，今年以來對于民生支出結(jié)構(gòu)的這種變化，實(shí)際是從界定各級(jí)政府職能的角度和恰當(dāng)確定政府與市場功能的角度，來厘清并界定好各級(jí)政府的職能，來處理好政府與市場的關(guān)系，這是實(shí)施民生財(cái)政的前提，只有這樣，民生財(cái)政的理念才具有科學(xué)性，建立在這個(gè)理念基礎(chǔ)上的財(cái)政民生支出才是科學(xué)的、合理的和可持續(xù)的。由此可見，新一屆政府民生財(cái)政理念的轉(zhuǎn)變，不是因?yàn)樨?cái)政收入增速放緩情況下的權(quán)宜之計(jì)，而是對過去實(shí)施民生財(cái)政理念理性的回歸，更符合科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵?！痹等A說道。

以收定支？以支定收？

中央政府在財(cái)政的基本原則上，明確一點(diǎn)就是有多少錢辦多少事。但是就地方政府來看，往往實(shí)際操作的程序是有多少事籌多少錢。中央與地方這對矛盾體似乎又在印證了上下觀念的錯(cuò)位狀態(tài)。兩種理財(cái)思路，哪種能讓民生財(cái)政達(dá)到最大優(yōu)化。

曾康華認(rèn)為，如果從財(cái)政理論角度觀察，中央政府的理財(cái)思路是“以收定支”；而地方政府的理財(cái)思路是“以支定收”。事實(shí)上，對這兩種理財(cái)思路很難絕對地判斷究竟誰好誰不好，因?yàn)檎谝欢〞r(shí)期實(shí)施什么樣的理財(cái)思路，是由一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政狀況來決定的，但從根本上說，“以收定支”的理財(cái)思路應(yīng)當(dāng)是政府遵循的基本思路，這樣的思路強(qiáng)調(diào)的是一種穩(wěn)健的財(cái)政思路，即保證財(cái)政收支平衡，把財(cái)政支出建立在財(cái)政收入之上，采取這樣的思路要以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)和財(cái)政收支狀況良好為條件來支撐。而地方政府采取“以支定收”的思路是因?yàn)樘囟ǖ臍v史和現(xiàn)實(shí)背景造成的，即由于財(cái)政體制、政府間的競爭、地方官員升遷、促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素形成了地方政府現(xiàn)在的所謂理財(cái)思路。

“我認(rèn)為，在現(xiàn)階段，第二種思路是不可持續(xù)，蘊(yùn)藏很大的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)主要是‘收，‘收里面有大量的債務(wù)，這種通過債務(wù)籌措的‘收，是不穩(wěn)妥的，如果地方政府的‘收沒有建立在穩(wěn)妥的基礎(chǔ)之上，那遲早會(huì)出現(xiàn)問題?！痹等A說道。

曾康華說，過去我們有個(gè)思路就是基層能辦的民生問題，也要一層一層地往上提，這樣就能得到很好的保障。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)，原來老年人退休由單位發(fā)工資，后來先統(tǒng)一到地區(qū)，再后來統(tǒng)一到省，所以老年人現(xiàn)在拿著存折到省里的銀行，都可以去領(lǐng)工資。但是比如一個(gè)街道漏水，舊樓房翻修，這些就應(yīng)該由地方政府來辦。所以民生財(cái)政要有層次的，要根據(jù)不同的需要，不同的設(shè)計(jì)，來界定該由誰來管。不管是有多少錢辦多少事，還是有多少事籌多少錢，這兩種理財(cái)思路要互相結(jié)合。兩者結(jié)合起來是最好的，但前提是無論哪種理財(cái)思路都要建立在政府監(jiān)督的基礎(chǔ)上。