財政補(bǔ)貼的前世今生

谷文

財政補(bǔ)貼，一個不太愿意被財政人提起的名字。

財政部部長樓繼偉曾撰文表示，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、環(huán)境等多個方面統(tǒng)籌發(fā)展的“包容性增長”中，政府的關(guān)鍵作用在于關(guān)注發(fā)展機(jī)會的創(chuàng)造，而非僅僅將注意力投向結(jié)果。

他在文章中解釋，這意味著國家適當(dāng)提取財政收入，實施適當(dāng)?shù)脑俜峙湔?，主要是?chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。這種發(fā)展途徑使得就業(yè)充分，人民的幸福感強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長率高，是可持續(xù)的。

樓繼偉強(qiáng)調(diào)，包容性發(fā)展要求把創(chuàng)造機(jī)會均等、平等發(fā)展、維護(hù)社會正義放在最為突出的位置，而這些方面往往同財政制度相關(guān)聯(lián)。所以，“財政部門既要加快自身改革，完善財稅制度，也要積極支持配合相關(guān)改革，著重建立機(jī)制，促進(jìn)包容?！必斦块T要加強(qiáng)調(diào)查研究，理清改革思路，提出發(fā)展建議。

話說回到財政補(bǔ)貼上，這一存在已久的財政手段，是國家財政通過對分配的干預(yù)，調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)和社會生活的一種手段，目的是為了支持生產(chǎn)發(fā)展，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，穩(wěn)定市場物價，維護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營者或消費(fèi)者的利益。財政補(bǔ)貼在一定時期內(nèi)適當(dāng)運(yùn)用有益于協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)和社會中出現(xiàn)的利益矛盾，起到穩(wěn)定物價、保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的利益、維護(hù)社會安定，促進(jìn)有計劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。但是，價格補(bǔ)貼范圍過廣，項目過多，也會帶來弊端。它會使價格關(guān)系扭曲，掩蓋各類商品之間的真實比價關(guān)系；加劇財政困難，削弱國家的宏觀調(diào)控能力；給以按勞分配為原則的工資制度改革帶來不利影響；不利于控制消費(fèi)，減少浪費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)效益。

財政補(bǔ)貼是一種轉(zhuǎn)移性支出。從政府角度看，支付是無償?shù)?；從領(lǐng)取補(bǔ)貼者角度看，意味著實際收入的增加，經(jīng)濟(jì)狀況較之前有所改善。也正因此，本應(yīng)該是“被動”的財政補(bǔ)貼，也一直存在著“爭搶”的事實。

而這當(dāng)然不是財政人想看到的。

歷史的必然

時間回到1953年，一只調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的有形之手——財政補(bǔ)貼正式登上中國的舞臺。60年來，財政補(bǔ)貼在國民經(jīng)濟(jì)和社會生活中所取得的輝煌成就有目共睹：出口退稅制度極大激勵了出口企業(yè)，我國已連續(xù)多年蟬聯(lián)世界最大出口國的席位；新農(nóng)合和新農(nóng)保填補(bǔ)了城鄉(xiāng)間的差距，為全國農(nóng)村居民的養(yǎng)老和醫(yī)療筑起了堅固的屏障。而近年來，對于中小企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)、內(nèi)銷產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，更是極大的拉動了整個國民經(jīng)濟(jì)的動力。

也是從那個時候開始，財政補(bǔ)貼被客觀上分為了對國民、對企業(yè)、對產(chǎn)業(yè)的三種扶持方式。細(xì)分的話，從補(bǔ)貼同社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的關(guān)系來看，可以區(qū)分出生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼和消費(fèi)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼；從政府是否明確地安排支出來分，補(bǔ)貼有明補(bǔ)和暗補(bǔ)之分；從補(bǔ)貼資金的接受主體來做區(qū)分，補(bǔ)貼可有企業(yè)補(bǔ)貼和居民補(bǔ)貼之分；從補(bǔ)貼對經(jīng)濟(jì)活動的影響來看，可分為對生產(chǎn)補(bǔ)貼和對消費(fèi)補(bǔ)貼兩大類；從補(bǔ)貼是否與具體的購買活動相聯(lián)系來分析，又有實物補(bǔ)貼和現(xiàn)金補(bǔ)貼兩大類。

但總而言之，從主導(dǎo)方面來講，國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，主要是依賴既定的經(jīng)濟(jì)制度及運(yùn)行機(jī)制的有規(guī)律的自動調(diào)節(jié)，保證了社會經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)自己的主要社會目標(biāo)。從反方面來講，社會經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)的目標(biāo)是多重的，有些目標(biāo)可能居于次要位置，而既定的經(jīng)濟(jì)體制及其運(yùn)行機(jī)制即使十分完善，也只能實現(xiàn)一個或幾個主要的社會目標(biāo)。財政補(bǔ)貼作為政府的調(diào)節(jié)手段，就不能在國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中扮演主要的角色。

但實際情況并非如此。我們的很多財政政策在出臺之時的設(shè)計都堪稱完美，但在實際執(zhí)行過程中，卻經(jīng)?！芭芷?。

財政補(bǔ)貼也是如此。

尷尬的現(xiàn)狀

在本期記者的調(diào)查中，半個多世紀(jì)以來的財政補(bǔ)貼制度，迫切需要一次改革。正如財政部財政科學(xué)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任傅志華所說，現(xiàn)在的財政補(bǔ)貼，由于制度的改革和完善沒有跟上等等原因，已經(jīng)在很多地方存在著尋租空間，或者說是漏洞。

“說得嚴(yán)重一點(diǎn)，現(xiàn)在的財政補(bǔ)貼制度，已經(jīng)是千瘡百孔了?！彼粺o遺憾地表示。

廣東省財政科學(xué)研究所所長黎旭東表示，由于財政對于企業(yè)的補(bǔ)貼資金在極長的一段時間內(nèi)只被定義為一種“照顧性支出”，主要是針對納稅人由于客觀原因在生產(chǎn)經(jīng)營上發(fā)生臨時困難而無力納稅所采取的照顧性措施。目的在于扶植國家希望發(fā)展的虧損或微利企業(yè)以及外貿(mào)企業(yè)，以及國民經(jīng)濟(jì)各部門的發(fā)展保持基本平衡。而這種支出又缺乏監(jiān)管，一方面國家損失了大量的稅收收入，而企業(yè)對這筆資金的使用卻漫不經(jīng)心，效益極差；另一方面給企業(yè)的尋租行為提供了可乘之機(jī)，企業(yè)依賴思想日趨嚴(yán)重。甚至可以說已經(jīng)積重難返。

這還僅僅是從企業(yè)補(bǔ)貼方面問題的冰山一角。更大的問題出在我們的“無差別補(bǔ)貼”上。中國人民大學(xué)鄭風(fēng)田教授表示，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的這種廣域的財政補(bǔ)貼，已經(jīng)從根基上就存在著問題：如果補(bǔ)給全民，那么分到每個人頭上的錢，可以說是毫無作用；如果集中分配，又存在著分配不均的問題。也又會出現(xiàn)新的政策尋租空間。

那么歸納一下的話，現(xiàn)在的財政補(bǔ)貼制度存在的問題主要有兩種：第一，分配均衡問題；第二，廣域分配的指向性問題。

難改的未來

即使知道了財政補(bǔ)貼存在著這些明顯的問題，但事實上，這些問題并不容易解決。

第一，以廣域農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為例，傅志華表示，這些補(bǔ)貼解決的方式應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)貼上移至渠道，以財政補(bǔ)貼平抑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，而非直接補(bǔ)貼給農(nóng)民。但也有專家表示，這種做法理論上“看起來很美”，但實際操作層面不可行。一旦取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，所衍生出的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)甚至要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)有的財政補(bǔ)貼支出。也正因此，一些專家建議逐漸整合現(xiàn)有的“碎片化”的農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼，以溫水煮青蛙的方式，用一段相當(dāng)長的時間來逐步改革現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。經(jīng)初步估計，這一段時間甚至要長達(dá)幾十年。

第二，從企業(yè)的補(bǔ)貼來講，現(xiàn)在已經(jīng)有一些地方財政引入了財政補(bǔ)貼的績效考核體系。但方式五花八門，結(jié)果也未必理想。有些地區(qū)甚至試著要將上一年未達(dá)標(biāo)的財政補(bǔ)貼資金從企業(yè)手里要回來，但執(zhí)行情況從實際效果來看并不好。

據(jù)此，有專家提出，授人以魚不如授人以漁?，F(xiàn)在幾乎全國都在蓬勃建設(shè)的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)雖然飽受詬病，但從財政補(bǔ)貼的另一個角度來說，是一個有實效的，為地方財政“省錢”的良方。其要點(diǎn)在于，地方財政并不直接以資金形式參與對企業(yè)的支持，而是盡量小的影響市場規(guī)律，以稅收減免、延期、補(bǔ)息等方式讓企業(yè)在發(fā)展的過程中投入產(chǎn)出比更大。一些地方財政人表示，這種方式從實質(zhì)上降低了財政的資金風(fēng)險。