巴塞爾委員會(huì)自救債國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：?jiǎn)栴}和啟示

尹亭

摘 要：2008年金融危機(jī)之后，巴塞爾委員會(huì)提出了一套管理危機(jī)的框架，該框架的目的是使當(dāng)局具備處置銀行危機(jī)和進(jìn)行早期干預(yù)的有效工具，以避免納稅人的損失。盡管在實(shí)施上存在許多技術(shù)障礙，但是自救債已成為處置大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的重要附屬工具。我國(guó)的政策制定者應(yīng)該在改良國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，選擇我國(guó)實(shí)施自救債的合理路徑。

關(guān)鍵詞：自救債；巴塞爾委員會(huì)；國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： B 文章編號(hào)：1674-2265（2013）08-0029-06

一、問(wèn)題的引出

在2007—2008年的金融危機(jī)過(guò)程中，美國(guó)的貝爾斯登、雷曼、AIG，英國(guó)的北巖銀行和蘇格蘭皇家銀行以及歐洲大陸的德克夏銀行、富通銀行等相繼出現(xiàn)重大財(cái)務(wù)困境，嚴(yán)重影響了這些跨境銀行的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力（going concern capacity），各國(guó)政府對(duì)此的回應(yīng)手段主要是提供臨時(shí)流動(dòng)性支持、安排兼并、注資以及安排破產(chǎn)。從保持金融機(jī)構(gòu)特許權(quán)價(jià)值（Franchise value）的角度看，政府注資（Bail out）能迅速使失敗的銀行恢復(fù)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，保持系統(tǒng)重要性金融功能的連續(xù)性。但是政府注資也有很多弊端：一方面，政府運(yùn)用納稅人的資金注資救助銀行，導(dǎo)致了納稅人的風(fēng)險(xiǎn)暴露，這種做法缺乏政治合法性基礎(chǔ)，也可能導(dǎo)致立法危機(jī)①。另一方面，政府注資會(huì)激勵(lì)銀行高管從事過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)而無(wú)需承擔(dān)相應(yīng)損失，這產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)，從而加劇“太大而不能倒”②的問(wèn)題。為了克服政府注資的弊端、避免納稅人的風(fēng)險(xiǎn)暴露和加強(qiáng)市場(chǎng)約束，就需要一種對(duì)政府注資的替代性制度安排。自救即是一種能夠使銀行在失敗的情形下實(shí)現(xiàn)注資的安排，從而使銀行迅速補(bǔ)充資本，提高損失吸收能力和避免銀行破產(chǎn)清算。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)針對(duì)危機(jī)中大型金融機(jī)構(gòu)受到公共部門(mén)救助，而部分資本工具持有人未能充分吸收損失的弊端，在危機(jī)后啟動(dòng)了旨在確保所有資本工具都能吸收損失、避免因政府注資導(dǎo)致納稅人風(fēng)險(xiǎn)暴露的改革。經(jīng)過(guò)充分的討論，巴塞爾委員會(huì)在2009年9月6日的會(huì)議上，就危機(jī)后的改革框架達(dá)成了共識(shí)，其中重要的一點(diǎn)就是提高資本工具的質(zhì)量、統(tǒng)一性和透明性，以加強(qiáng)銀行資本損失吸收能力。巴塞爾委員會(huì)在2009年12月發(fā)布了《加強(qiáng)銀行業(yè)的穩(wěn)健性》咨詢(xún)建議稿，要求各國(guó)評(píng)估應(yīng)急資本和可轉(zhuǎn)換資本工具在加強(qiáng)銀行體系穩(wěn)健性中應(yīng)有的作用。在2010年7月的會(huì)議上，巴塞爾委員會(huì)著重討論了資本工具可轉(zhuǎn)換性的作用和影響，以及可轉(zhuǎn)換資本工具的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。2010年8月巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了《確保監(jiān)管資本在銀行不具有生存能力情況下吸收損失的建議》，提交給各國(guó)和組織進(jìn)行批評(píng)建議。在此基礎(chǔ)上，巴塞爾委員會(huì)于2011年1月提出了《提高監(jiān)管資本質(zhì)量的改革最終要素》，其主要內(nèi)容是在不可持續(xù)經(jīng)營(yíng)（gone-concern）的條件下，如何提高銀行的自救能力，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》。

二、巴塞爾《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》的主要內(nèi)容

本次危機(jī)中出現(xiàn)的案例已經(jīng)充分表明，在有公共部門(mén)注資（普通股和其他形式的一級(jí)資本）、擔(dān)保以及其他形式救助之前，并非所有的銀行資本工具都會(huì)吸收損失。巴塞爾委員會(huì)的基本觀點(diǎn)是至少在不可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上所有的監(jiān)管資本工具都必須能夠吸收損失。在銀行處置的范圍內(nèi)，建立債務(wù)減記工具有經(jīng)濟(jì)上的合理性，它的基本目的是加強(qiáng)私人部門(mén)的成本分擔(dān)和避免納稅人的風(fēng)險(xiǎn)暴露，而且不應(yīng)因保護(hù)投資者等理由而豁免一些資本工具吸收損失的義務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，巴塞爾委員會(huì)提出了確保所有監(jiān)管資本工具吸收損失的建議，即《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》。巴塞爾委員會(huì)提出了“最低需要方法”，以便各國(guó)擁有根據(jù)自身特點(diǎn)實(shí)施建議的自主空間（例如，自救債的轉(zhuǎn)換率等具體事項(xiàng)就需要留給各國(guó)自主決定）?！蹲畹妥跃葮?biāo)準(zhǔn)》的主要內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：

（一）范圍、類(lèi)型和觸發(fā)工具

巴塞爾委員會(huì)提出的用于吸收損失的資本工具主要包括非普通股一級(jí)資本和二級(jí)資本。巴塞爾委員會(huì)要求國(guó)際銀行在發(fā)行的所有非普通股一級(jí)資本和二級(jí)資本的發(fā)行合同條款中必須包含這樣的規(guī)定——在出現(xiàn)觸發(fā)事件之后，在相關(guān)處置當(dāng)局自由裁量的基礎(chǔ)上，這些工具或者進(jìn)行減記或者轉(zhuǎn)換成普通股。巴塞爾委員會(huì)指出只有在同時(shí)滿(mǎn)足一些特定條件時(shí)，資本工具才能免于減記或者轉(zhuǎn)換，這些條件包括：（1）相關(guān)國(guó)家的法律已經(jīng)有明確的規(guī)定要求非普通股一級(jí)資本和二級(jí)資本在觸發(fā)事件發(fā)生后進(jìn)行減記，或者要求這些工具在納稅人受到損失之前完全吸收損失。（2）同行評(píng)估確認(rèn)了相關(guān)國(guó)家確實(shí)存在條款（1）的規(guī)定。（3）相關(guān)監(jiān)管者和資本工具的發(fā)行銀行應(yīng)該在發(fā)行文件中披露這些工具受條款（1）的約束。

自救體制需要一種優(yōu)先轉(zhuǎn)換或減記，而無(wú)需債權(quán)人或法院同意的權(quán)力。這種優(yōu)先權(quán)可以來(lái)源于法律規(guī)定，也可以來(lái)源于合同約定。巴塞爾委員會(huì)在文件中對(duì)自救債提出了兩種類(lèi)型的建議，分別是法定自救債和合同自救債。法定自救債是指處置當(dāng)局有權(quán)強(qiáng)制要求自救債轉(zhuǎn)換成銀行股權(quán)或者進(jìn)行債務(wù)減記。目前，已經(jīng)有國(guó)家通過(guò)法律明確規(guī)定，賦予處置當(dāng)局無(wú)需債權(quán)人同意而強(qiáng)制債轉(zhuǎn)股的法定自救權(quán)。如瑞士通過(guò)立法明確授權(quán)處置當(dāng)局在重組程序中，可以對(duì)銀行債權(quán)人施加強(qiáng)制債轉(zhuǎn)股要求。歐盟以及歐盟的成員國(guó)（如法國(guó)和英國(guó)）也在積極考慮引入法定自救體制。合同型自救債是指在銀行發(fā)行的債務(wù)合同中明確規(guī)定在一定條件下進(jìn)行債轉(zhuǎn)股或者債務(wù)減記的條款。當(dāng)滿(mǎn)足觸發(fā)條件時(shí)，債務(wù)將進(jìn)行自動(dòng)的轉(zhuǎn)換或者減記。一些國(guó)家和地區(qū)給予合同型自救債以稅收優(yōu)惠，如加拿大和中國(guó)香港。但是大多數(shù)國(guó)家禁止銀行交叉持有合同型自救工具。瑞士完全禁止系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)交叉持有各自發(fā)行的自救工具，而有些國(guó)家如墨西哥，銀行法只禁止銀行交叉持有可轉(zhuǎn)換次級(jí)債。金融穩(wěn)定理事會(huì)在2011年11月發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)有效處置體制關(guān)鍵屬性》中，要求各國(guó)建立保持金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的注資機(jī)制也包括兩種方式，即合同型自救工具和法定自救工具。

在資本工具減記的情形下，巴塞爾委員會(huì)建議，因減記而對(duì)工具持有人進(jìn)行的任何補(bǔ)償，銀行必須立即以普通股票的形式進(jìn)行支付（或者是非關(guān)聯(lián)公司的等值股票）。

為了維持市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，在發(fā)生觸發(fā)事件之后，根據(jù)資本工具的相關(guān)條款，巴塞爾委員會(huì)建議銀行須立即發(fā)行相關(guān)數(shù)額的股份。例如，在減記之后，銀行可能不能滿(mǎn)足上市所需的股票數(shù)量，因而需要增發(fā)新股。需要注意的是，資本工具減記的合同條款需要在相關(guān)國(guó)家公司法和銀行章程的框架內(nèi)設(shè)立，以避免出現(xiàn)違反相關(guān)國(guó)家法律規(guī)定的情況。例如，有的國(guó)家對(duì)股票數(shù)額的最大量有限制，那么資本工具減記的條款就不能超越此限制。巴塞爾委員會(huì)并未規(guī)定在轉(zhuǎn)換后發(fā)行新股的過(guò)程中，處置當(dāng)局應(yīng)該具有的權(quán)力，金融穩(wěn)定理事會(huì)對(duì)此作了規(guī)定。金融穩(wěn)定理事會(huì)建議，為了保障新股發(fā)行的有效實(shí)施，處置當(dāng)局應(yīng)該具備以下權(quán)力：處置當(dāng)局可以要求銀行在加速的基礎(chǔ)上發(fā)行新的股票，而不需要股東的同意；處置當(dāng)局可以限制被處置公司現(xiàn)有股東的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；處置當(dāng)局可以要求銀行發(fā)行認(rèn)股權(quán)證，或者完全注銷(xiāo)股本和次級(jí)債（主要目的是在銀行恢復(fù)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力之后，在重新估值的基礎(chǔ)上調(diào)整股份的分布）；處置當(dāng)局可以直接注銷(xiāo)股本；為支持自救的有效實(shí)施，處置當(dāng)局有權(quán)要求銀行的股份及其他相關(guān)證券停牌和禁止交易。

（二）觸發(fā)事件

觸發(fā)事件是指能夠觸發(fā)自救工具進(jìn)行減記或者轉(zhuǎn)換成普通股的條件。巴塞爾委員會(huì)建議各國(guó)對(duì)觸發(fā)事件時(shí)間點(diǎn)的立法應(yīng)該不晚于以下兩種情形之一：第一種情形是，若不對(duì)資本工具進(jìn)行減記，銀行則會(huì)不具有生存能力；第二種情形是，若不對(duì)銀行進(jìn)行公共部門(mén)注資或者類(lèi)似的支持，銀行則會(huì)不具有生存能力。觸發(fā)事件應(yīng)該由相關(guān)當(dāng)局進(jìn)行確定。

因觸發(fā)自救工具導(dǎo)致銀行需要發(fā)行新的股份，出于保護(hù)公共資金的考量，巴塞爾委員會(huì)建議該發(fā)行活動(dòng)應(yīng)早于公共部門(mén)的注資，以避免由公共部門(mén)造成的資本稀釋。為了避免觸發(fā)引起不必要的市場(chǎng)震蕩，巴塞爾委員會(huì)建議各國(guó)在自救債立法中應(yīng)該明確規(guī)定自救債的減記或者轉(zhuǎn)換不應(yīng)構(gòu)成違約事件。

（三）集團(tuán)待遇

如果發(fā)行銀行是一個(gè)更為廣泛的銀行集團(tuán)的一部分，以及如果發(fā)行銀行希望其發(fā)行的資本工具被納入統(tǒng)一的集團(tuán)范圍內(nèi)進(jìn)行計(jì)量，那么自救工具的發(fā)行條件應(yīng)該規(guī)定附加的觸發(fā)事件。該特定的觸發(fā)事件應(yīng)該早于以下兩種情形之一：（1）若不對(duì)工具進(jìn)行減記，銀行則會(huì)不具有生存能力，由母國(guó)的相關(guān)當(dāng)局進(jìn)行確定。（2）若不對(duì)銀行進(jìn)行公共部門(mén)注資或者類(lèi)似的支持，銀行則會(huì)不具有生存能力，由相關(guān)國(guó)家的相關(guān)當(dāng)局進(jìn)行確定。確定觸發(fā)事件的相關(guān)當(dāng)局是指資本因監(jiān)管目的而被承認(rèn)的相關(guān)國(guó)家的當(dāng)局。

對(duì)于在集團(tuán)層面觸發(fā)自救工具而需要對(duì)工具持有人進(jìn)行的補(bǔ)償，其補(bǔ)償形式應(yīng)該是發(fā)行銀行的股票或者集團(tuán)母公司的股票（包括處置過(guò)程中的相關(guān)繼受主體的股票）。巴塞爾委員會(huì)還建議，各國(guó)應(yīng)充分考慮發(fā)行新股對(duì)銀行以及集團(tuán)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的影響。

三、巴塞爾《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》存在的問(wèn)題

盡管巴塞爾《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》在確保銀行所有資本工具均能吸收損失、從而避免納稅人資金受到損失方面，為各國(guó)的立法和實(shí)踐提供了一套最低的參考標(biāo)準(zhǔn)，但其本身制度設(shè)計(jì)的目的、范圍和觸發(fā)方式等規(guī)定仍然存在一定的問(wèn)題。而且，《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》未涉及債權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及自救安排與其他法律如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這些問(wèn)題直接制約了各國(guó)自救體制的聚合以及跨境協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)。

（一）《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》目標(biāo)設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題

自救安排的目標(biāo)直接決定了自救規(guī)則的設(shè)計(jì)，尤其是在法定自救體制的情況下，自救體制的法定目標(biāo)直接決定了自救體制利益相關(guān)方的法律地位和權(quán)利義務(wù)的分配，而且也會(huì)影響到對(duì)處置當(dāng)局的問(wèn)責(zé)安排。巴塞爾委員會(huì)自救債的目標(biāo)是預(yù)防公共資金的損失。其主要理由是，在危機(jī)中公共資金救助銀行，但是銀行的股東和部分資本工具持有人并未充分吸收損失，這不僅增加了公共資金的風(fēng)險(xiǎn)暴露，而且也會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。誠(chéng)然，巴塞爾委員會(huì)要求保護(hù)納稅人資金的初衷是正確的，但是如果將避免納稅人的損失作為最低標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)產(chǎn)生諸多不利后果。

第一，在避免納稅人損失的目標(biāo)約束下，自救體制將無(wú)法保持銀行系統(tǒng)重要性功能的連續(xù)性。銀行以及銀行體系對(duì)一國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)有著特殊重要的作用。1982年，科里根（Corrigan）指出銀行的三個(gè)基本功能是提供交易賬戶(hù)、其他機(jī)構(gòu)（包括金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)）的流動(dòng)性支持和執(zhí)行貨幣政策?？评锔貜?qiáng)調(diào)，銀行的這些基本功能是高度關(guān)聯(lián)的，而且高度依賴(lài)公眾信心。銀行服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性，為當(dāng)局保持銀行系統(tǒng)重要性金融功能的連續(xù)性而進(jìn)行干預(yù)提供了正當(dāng)?shù)睦碛?。?dāng)銀行出現(xiàn)財(cái)務(wù)困境、特別是在整個(gè)市場(chǎng)出現(xiàn)流動(dòng)性緊縮的情況下，銀行的融資成本會(huì)急劇上升，銀行難以在私人市場(chǎng)獲得外部注資。在這種情況下，雖然通過(guò)債務(wù)轉(zhuǎn)換和債務(wù)減記機(jī)制的自救安排，能夠?yàn)殂y行提供相對(duì)穩(wěn)定的融資來(lái)源，但是由于懸崖效應(yīng)的存在，銀行在出現(xiàn)擠兌和融資困難的情況時(shí)，自救債補(bǔ)充的銀行資本根本不足以彌補(bǔ)銀行的資本缺口。這種情況下，公共資金的支持就顯得非常必要。如果自救安排的法定目標(biāo)是避免納稅人受到損失，那么處置當(dāng)局就會(huì)缺乏對(duì)銀行進(jìn)行支持的必要，結(jié)果是阻斷了銀行融資的最后渠道，銀行無(wú)法保持系統(tǒng)重要性功能的連續(xù)性，而這種結(jié)果也與危機(jī)后巴塞爾委員會(huì)加強(qiáng)銀行體系彈性的目標(biāo)相悖。

第二，避免納稅人受到損失的目標(biāo)，削弱了自救債的市場(chǎng)基礎(chǔ)。定價(jià)的便利和外部評(píng)級(jí)的可獲得，是自救債作為投資工具的關(guān)鍵條件。由于金融市場(chǎng)是一個(gè)高度依賴(lài)信心的交易體系，政府的公共資金支持雖然可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)等弊端，但不可否認(rèn)的是公共支持對(duì)于金融交易的安全起到了默示擔(dān)保的作用。一旦通過(guò)立法排除了公共資金的支持，則會(huì)不可避免地增加自救債作為投資工具的風(fēng)險(xiǎn)，很難確定哪種類(lèi)型的投資者有意愿和能力去購(gòu)買(mǎi)這種風(fēng)險(xiǎn)更高的債券。由于投資者需要評(píng)估不斷變化的預(yù)期損失，從而增加了自救債定價(jià)的難度。尤其是在壓力的市場(chǎng)環(huán)境下，銀行不確定的融資能力更是很難被定價(jià)。因此，避免納稅人支持的條款會(huì)引起自救債的違約損失難以計(jì)算等問(wèn)題，從而削弱自救債的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

（二）《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》的范圍存在問(wèn)題

哪些債務(wù)工具可以作為自救債是一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。巴塞爾委員會(huì)建議的自救債的范圍主要包括非普通股一級(jí)資本和二級(jí)資本，這樣的規(guī)定可能會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管套利和歧視待遇問(wèn)題。

第一，監(jiān)管套利。巴塞爾委員會(huì)規(guī)定非普通股一級(jí)資本和二級(jí)資本作為自救債的，作為理性市場(chǎng)主體的銀行可能會(huì)對(duì)非普通股一級(jí)資本和二級(jí)資本進(jìn)行重組。其次，銀行可能會(huì)設(shè)計(jì)新的債務(wù)工具以規(guī)避監(jiān)管。例如，銀行會(huì)發(fā)行復(fù)合債務(wù)工具。該工具會(huì)混淆一級(jí)資本和二級(jí)資本的界限，特別是對(duì)之前要求在不可持續(xù)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)下吸收損失的二級(jí)資本產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)樵榷?jí)資本的投資者可能不會(huì)冒額外的被減記的或轉(zhuǎn)換的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，歧視待遇。破產(chǎn)法的基本原則是同位階的債權(quán)人應(yīng)該受到公平和同比例補(bǔ)償，這同樣應(yīng)該是作為最后處置手段的自救的指導(dǎo)原則。對(duì)處于同一位階或者子位階的債權(quán)，處置當(dāng)局若不是以客觀標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)設(shè)立不同的減記條款，將會(huì)遇到法律障礙。自救債持有人因減記或者轉(zhuǎn)換條款而在處置過(guò)程中得到優(yōu)先補(bǔ)償，會(huì)構(gòu)成對(duì)同位階債權(quán)人的歧視待遇。在歧視待遇下，處置當(dāng)局給予同位階債權(quán)人以不同的補(bǔ)償，這會(huì)違背比例原則。危機(jī)后，在重組過(guò)程中可能對(duì)債權(quán)人造成歧視待遇的問(wèn)題，已經(jīng)引起了各國(guó)立法者的重視。例如在德國(guó)，為了避免銀行債務(wù)重組中可能出現(xiàn)的歧視待遇，2010年通過(guò)的《重組法》第一條就明確地提出了“尊重公平待遇”原則。愛(ài)爾蘭在2010年發(fā)布的《（信貸機(jī)構(gòu)）穩(wěn)定法》中，也明確地提出了“反歧視待遇”原則。

（三）《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》的觸發(fā)機(jī)制存在問(wèn)題

根據(jù)對(duì)《最低自救標(biāo)準(zhǔn)》及其咨詢(xún)建議稿的考察，巴塞爾委員會(huì)主張自救債的觸發(fā)由處置當(dāng)局進(jìn)行自由裁量。以處置當(dāng)局自由裁量為基礎(chǔ)觸發(fā)自救存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，僅以自由裁量為基礎(chǔ)觸發(fā)自救，缺乏必要的客觀基礎(chǔ)，這會(huì)削弱自救觸發(fā)機(jī)制的科學(xué)性，也會(huì)給監(jiān)管俘獲創(chuàng)造空間。第二，自救債的投資者很難對(duì)處置當(dāng)局的自由裁量風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定價(jià)，增加了自救債市場(chǎng)的不確定性。

巴塞爾委員會(huì)建議各國(guó)對(duì)觸發(fā)事件時(shí)間點(diǎn)的立法應(yīng)該不晚于以下兩種情形之一：第一種情形是，若不對(duì)資本工具進(jìn)行減記，銀行則會(huì)不具有生存能力；第二種情形是，若不對(duì)銀行進(jìn)行公共部門(mén)注資或者類(lèi)似的支持，銀行則會(huì)不具有生存能力。在此規(guī)定中，最為關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題是，處置當(dāng)局如何確定不可持續(xù)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。另外一個(gè)實(shí)際問(wèn)題是，在實(shí)踐中很難準(zhǔn)確判斷一個(gè)銀行不具有生存能力和不可持續(xù)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。

巴塞爾委員會(huì)規(guī)定的觸發(fā)機(jī)制的第三個(gè)問(wèn)題是，自救債持有人很可能在觸發(fā)條件成就之前就拋售自救債。從自救債投資者的角度看，雖然這些投資者是有經(jīng)驗(yàn)和損失承擔(dān)能力的成熟投資者，但是投資者購(gòu)買(mǎi)自救債的動(dòng)機(jī)通常是為了獲取較高的收益，而非轉(zhuǎn)換成銀行股東或者進(jìn)行債務(wù)減記。在一個(gè)有效的理性市場(chǎng)中，證券價(jià)格（自救債）應(yīng)該反映市場(chǎng)證券本身的信息以及證券發(fā)行人的信息。因此，在有效市場(chǎng)中，一個(gè)投資者在獲得了有關(guān)證券本身或者其發(fā)行人的負(fù)面信息后，會(huì)選擇出售該證券，而其他投資者會(huì)對(duì)該證券的負(fù)面信息進(jìn)行定價(jià)，然后以較低的價(jià)格買(mǎi)入。然而，實(shí)際情況并非如此，投資者買(mǎi)賣(mài)證券的決策并不完全依賴(lài)信息。投資者對(duì)流言、媒體以及其他投資者行為的心理反應(yīng)，可能會(huì)引起投資者的恐慌，從而喪失對(duì)證券及其發(fā)行人的信心。當(dāng)自救債的投資者在獲知銀行可能被處置、從而會(huì)觸發(fā)自救債轉(zhuǎn)換或者減記條款的信息時(shí)，通常會(huì)選擇出售自己所持有的債券，這就向市場(chǎng)釋放了銀行失敗的信號(hào)，從而加速了銀行的失敗。

四、對(duì)我國(guó)銀行業(yè)引入自救債的啟示

2012年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于商業(yè)銀行資本工具創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》中引入了自救工具，但是由于自救工具的減記或者轉(zhuǎn)換機(jī)制可能會(huì)影響金融工具持有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、稀釋原有股東股份（在我國(guó)涉及國(guó)有股份保護(hù)問(wèn)題）等問(wèn)題，這些問(wèn)題都需要基本法律進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)建立自救體制，若按照巴塞爾委員會(huì)的建議，將預(yù)防公共資金損失作為法定目標(biāo)，可能還會(huì)遇到更多的問(wèn)題。首先，在我國(guó)銀行體系中，國(guó)有銀行是主體。在國(guó)有銀行中，自救安排很難區(qū)分公共資金和私人資金。正如中國(guó)銀行在給金融穩(wěn)定理事會(huì)提交的關(guān)于《有效處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵屬性咨詢(xún)建議稿》的建議中指出的，中國(guó)建立和實(shí)施系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的處置框架應(yīng)該充分考慮中國(guó)現(xiàn)有的法律體系特點(diǎn)和中國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有性質(zhì)。這是我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)與西方國(guó)家的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的最大區(qū)別，其結(jié)果是導(dǎo)致一些處置工具在我國(guó)很難適用，例如自救債。因?yàn)樵谥袊?guó)很難區(qū)分國(guó)有權(quán)益、公共資源與私人部門(mén)的界限，中國(guó)金融市場(chǎng)高度壟斷的事實(shí)也使自救債缺乏適用的基礎(chǔ)。其次，自救債還可能會(huì)導(dǎo)致原有國(guó)有股權(quán)的稀釋?zhuān)瑥亩鴮?dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。這是因?yàn)?，私人投資者持有的自救債通過(guò)轉(zhuǎn)換成股份，會(huì)相應(yīng)地減損原有國(guó)有股份對(duì)銀行凈資產(chǎn)的剩余索取權(quán)。最后，自救安排可能會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)防公共資金損失的目標(biāo)，會(huì)使投資者認(rèn)為政府會(huì)通過(guò)各種手段使銀行免于失敗，從而降低了對(duì)銀行的市場(chǎng)約束。

因此，根據(jù)對(duì)巴塞爾委員會(huì)自救債建議中存在問(wèn)題的分析，我國(guó)銀行體系引入自救債時(shí)，政策制定者應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，自救債應(yīng)以銀行注資作為核心目標(biāo)。由于自救債的功能還不明確，理論界和政策制定者對(duì)自救債應(yīng)該承擔(dān)的目標(biāo)的大小存在爭(zhēng)議，現(xiàn)在主要有綜合性自救和目標(biāo)型自救兩種主張。目前，哪種自救目標(biāo)類(lèi)型更為有效還未有定論。巴塞爾委員會(huì)建議的預(yù)防公共資金損失的目標(biāo)，是一種消極保護(hù)的目標(biāo)，過(guò)于寬泛，并未明確規(guī)定自救要實(shí)現(xiàn)的積極目的。筆者認(rèn)為目標(biāo)型自救更能控制某種特定類(lèi)型的風(fēng)險(xiǎn)。自救應(yīng)將為銀行注資作為特定目標(biāo)，并應(yīng)充分考慮對(duì)系統(tǒng)穩(wěn)定的影響。自救債將注資作為目標(biāo)得到了歐盟委員會(huì)的支持，歐盟委員會(huì)在《歐盟恢復(fù)和處置框架最終立法建議稿》的第五部分第37條第2款規(guī)定，各成員國(guó)應(yīng)確保處置當(dāng)局以以下目的實(shí)施自救工具，即在處置過(guò)程中，自救應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)構(gòu)的注資，以使機(jī)構(gòu)恢復(fù)到滿(mǎn)足市場(chǎng)準(zhǔn)入條件以及實(shí)施歐盟指令（Directive 2006/48/EC 或Directive 2004/39/EC）授權(quán)的行動(dòng)。

第二，應(yīng)通過(guò)法律預(yù)設(shè)的方式明確規(guī)定自救債的范圍。巴塞爾委員會(huì)建議普通股一級(jí)資本和二級(jí)資本作為可自救債，這種規(guī)定會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管套利的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)對(duì)債權(quán)人歧視待遇的問(wèn)題。更為重要的是，在原有的銀行債務(wù)范圍內(nèi)，確定可以作為自救債的類(lèi)型會(huì)遇到諸多的法律障礙，而且會(huì)破壞資本工具投資市場(chǎng)的完整性。根據(jù)透明度原則，出于預(yù)防銀行擠兌和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的考慮，法律應(yīng)該明確規(guī)定自救體制的范圍，也需要將某些特殊類(lèi)別的債務(wù)排除在自救體制之外。法律明確排除特定類(lèi)型的銀行債務(wù)的債權(quán)人，在困難情況下進(jìn)行損失分擔(dān)，其主要目的是為了預(yù)防銀行擠兌和穩(wěn)定市場(chǎng)信心。同樣，法律明確規(guī)定某些特定類(lèi)型的債務(wù)為“可自救債”（Bail-inable debt），也是出于穩(wěn)定市場(chǎng)信心的考慮。筆者主張：我國(guó)的自救債設(shè)計(jì)應(yīng)該對(duì)可自救債采用法律新設(shè)的方式，對(duì)可自救債加以明確地規(guī)定。這有利于穩(wěn)定銀行債權(quán)人的預(yù)期和提高市場(chǎng)對(duì)該類(lèi)型債的定價(jià)能力。創(chuàng)造某些特定類(lèi)型的債務(wù)為“可自救債”，能夠有助于提高投資者需求和降低市場(chǎng)碎片化。一個(gè)合理的解決方法是規(guī)定金融機(jī)構(gòu)持續(xù)持有一定量最低水平的自救債作為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的組成部分。

第三，自救債的觸發(fā)條件應(yīng)采取以監(jiān)管判斷和客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式。巴塞爾委員會(huì)建議自救債的觸發(fā)以處置當(dāng)局的自由裁量為基礎(chǔ)。監(jiān)管判斷作為觸發(fā)自救體制的標(biāo)準(zhǔn)，有助于穩(wěn)定市場(chǎng)信心和實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)穩(wěn)定。但是關(guān)于監(jiān)管判斷的實(shí)施方式，仍然存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，自救體制的觸發(fā)方式可采用以自由裁量為基礎(chǔ)的監(jiān)管判斷并輔之以客觀市場(chǎng)信號(hào)。其理由是，自救體制是一個(gè)剛剛被引入的制度安排，其具體的實(shí)際后果并未得到驗(yàn)證，因此自救體制本身存在不確定的風(fēng)險(xiǎn)。出于系統(tǒng)穩(wěn)定的考慮，需要監(jiān)管判斷來(lái)處置未知的風(fēng)險(xiǎn)。由于監(jiān)管者本身存在經(jīng)驗(yàn)欠缺等局限性以及信息可獲得的不充分性，監(jiān)管判斷可能是不科學(xué)的，因此就需要采用客觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)補(bǔ)充監(jiān)管判斷，包括核心一級(jí)資本比率、銀行股價(jià)和自救債CDS利差。

注：

①在北巖銀行出現(xiàn)問(wèn)題之后，英國(guó)財(cái)政部對(duì)北巖銀行實(shí)施臨時(shí)國(guó)有化，但是這種處置措施在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有充分的法律依據(jù)，英國(guó)通過(guò)了一項(xiàng)緊急立法，即《2008年銀行業(yè)法（特別規(guī)定）》，為財(cái)政部的處置行為提供合法性依據(jù)（參見(jiàn)“Roman Tomasic.The Rescue of Northern Rock：Nationalization in the Shadow of Insolvency，Corporate Rescue and Insolvency，vol.1，No. 4， 2008”）。

②太大而不能倒這個(gè)命題在理論界存在極大的爭(zhēng)議，有的學(xué)者認(rèn)為該命題是個(gè)偽命題，認(rèn)為“大而不倒”的命題僅僅是太大而已，并不意味著該機(jī)構(gòu)就具有系統(tǒng)重要性，也不意味著該機(jī)構(gòu)不能倒。（參見(jiàn)“Stijn Claessens，Richard J. Herring，Dirk Schoenmaker & Kimberly A. Summe.A Safer World Financial System：Improving the Resolution of Systemic Institutions，Geneva Reports on the World Economy No.12，2010”）。巴斯（James Barth）教授等人最近做了一項(xiàng)研究，從歷史的角度回顧了大而不倒問(wèn)題的發(fā)展，又從全球的視角分析了2008年危機(jī)之后，在全球?qū)用婧透鲊?guó)層面針對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行的大而不倒問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施。在該項(xiàng)研究中，作者采納資產(chǎn)規(guī)模作為度量銀行有多大的標(biāo)準(zhǔn)（參見(jiàn)“James R.Barth，Apanard Prabha，Phillip Swagel.Just How Big Is the Too Big to Fail Problem？Milken Institute Working Paper，2012”）。

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[7]Tom Baker，1996.On the Genealogy of Moral Hazard[J].Texas Law Review，vol. 75，No. 2.

[8]James R. Barth，Apanard （Penny） Prabha， Phillip Swagel，2012.Just How Big Is the Too Big to Fail Problem？Milken Institute Working Paper.

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) XQ，SJ）