增強(qiáng)協(xié)商民主實(shí)效要解好幾個(gè)不等式

◎湯明珠

（湯明珠，民革安徽省委會(huì)參政議政處處長(zhǎng)/責(zé)編 盧淼）

中共十八大首次將“協(xié)商民主”莊嚴(yán)寫入黨代會(huì)報(bào)告。報(bào)告指出：“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局。加強(qiáng)同民主黨派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性。深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商?！?/p>

自1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議召開，政治協(xié)商就作為我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要形式之一延續(xù)下來(lái)，政治協(xié)商的內(nèi)容和程序也逐步展開并不斷規(guī)范。六十多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持把政治協(xié)商作為決策的一個(gè)必不可少的程序，不斷推進(jìn)我國(guó)政黨制度的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，為各民主黨派、無(wú)黨派人士發(fā)揮作用提供了廣闊的舞臺(tái)，也持續(xù)有力地推動(dòng)了社會(huì)主義政治文明建設(shè)。

2005年中共中央頒發(fā)的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，政治協(xié)商的基本方式，一種是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的協(xié)商，另一種是中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。作為我國(guó)政治體系中唯一專事協(xié)商的政治機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)是最早組織化、制度化的協(xié)商民主渠道，長(zhǎng)期以來(lái)在健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度中發(fā)揮了巨大作用。下面我就如何增強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主實(shí)效的問(wèn)題，談一點(diǎn)不成熟的想法。概括來(lái)講，主要是解好幾個(gè)不等式。

第一，“協(xié)商”不等于“通報(bào)”：不可將民主協(xié)商會(huì)開成情況通報(bào)會(huì)

長(zhǎng)期以來(lái)，以情況通報(bào)代替民主協(xié)商的現(xiàn)象并不少見。民主協(xié)商在落實(shí)時(shí)被打了折扣，甚至只是走個(gè)形式。這與相關(guān)部門及工作人員落實(shí)民主協(xié)商相關(guān)政策時(shí)的思想認(rèn)識(shí)、政策水平有關(guān)，同時(shí)也表明民主協(xié)商政策在督促實(shí)施方面尚有欠缺。

實(shí)際上，民主協(xié)商會(huì)和情況通報(bào)會(huì)各有各的性質(zhì)、程序和作用，不可混為一談、相互替代。如果把尚無(wú)定論、需要通過(guò)協(xié)商來(lái)推動(dòng)決策科學(xué)化的議題，先引向某一方向，再拿到政協(xié)來(lái) “通報(bào)”，將貽害無(wú)窮。反之，如果把黨委已經(jīng) “拍板”、人大已經(jīng)“舉手”的事項(xiàng)，拿到政協(xié)來(lái)“協(xié)商”，則有違政治協(xié)商的一個(gè)重要原則，即“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問(wèn)題在決策前和決策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商”，導(dǎo)致民主協(xié)商“名不符實(shí)”，就會(huì)在很大程度上挫傷各界人士的參政積極性。

現(xiàn)階段，隨著我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的加速期和社會(huì)矛盾的凸顯期，協(xié)調(diào)平衡社會(huì)群體利益關(guān)系的難度與日俱增。政協(xié)作為大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織，具有較強(qiáng)的代表性和包容性，在協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)一思想、匯聚力量方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此，面對(duì)新形勢(shì)，迫切需要繼續(xù)完善政治協(xié)商相關(guān)政策并督促落實(shí)，不斷提升政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化水平，真正使政協(xié)成為促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策的重要力量。

第二，“個(gè)別征求意見”不等于 “召開協(xié)商會(huì)議”：要以組織形式進(jìn)行民主協(xié)商

政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分。它作為一種利益表達(dá)渠道，可以為決策提供多元化的意見和信息，是實(shí)行科學(xué)決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)。其中，人民政協(xié)的政治協(xié)商與其他協(xié)商渠道相比，在反映各界人士意見建議方面具有十分獨(dú)特的作用。其專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商各有側(cè)重、相輔相成，共同構(gòu)建起多層次、全方位的協(xié)商格局，能夠很好地聽取和反映各方面意見建議。

但是，在實(shí)際工作中，如果為圖省事或者為了照顧某一方利益，隨意地以個(gè)別征求意見代替民主協(xié)商，那就從根本上違背了政治協(xié)商原則及其程序，當(dāng)然也不可能達(dá)到集思廣益、減少失誤、協(xié)調(diào)關(guān)系的目的。只有嚴(yán)格按照政治協(xié)商的程序積極組織召開民主協(xié)商會(huì)，并創(chuàng)造良好的民主氛圍，使各民主黨派、無(wú)黨派代表人士能夠知無(wú)不言、言無(wú)不盡，真正做到廣開言路、求同存異，才能充分發(fā)揮民主協(xié)商集中智慧、完善決策、促進(jìn)和諧的重要作用。

此外，在以組織形式進(jìn)行民主協(xié)商時(shí)，還要注意 “導(dǎo)向性”和 “充分性”的問(wèn)題。先入為主的 “導(dǎo)向性”，往往容易引起一片隨聲附和。協(xié)商時(shí)若民主氛圍不濃，則難以保證意見發(fā)表的“充分性”。

第三，“積極協(xié)商”不等于 “事事協(xié)商”：要科學(xué)確定協(xié)商內(nèi)容

政協(xié)民主協(xié)商內(nèi)容豐富、層次較多，在議題方面具有廣闊的選擇空間，尤其要注意區(qū)分不同層次、區(qū)分輕重緩急，科學(xué)、謹(jǐn)慎地確定協(xié)商內(nèi)容，避免走入 “事事協(xié)商”的誤區(qū)。

一是要區(qū)分中央、地方和基層的不同層次。全國(guó)政協(xié)、地方政協(xié)和基層政協(xié)所處的位置、所具備的客觀條件不同，所關(guān)心的問(wèn)題自然也不同。一些看似瑣碎的小事，對(duì)基層來(lái)說(shuō)可能是大事。而國(guó)家大政方針等重大政治問(wèn)題放到基層又確實(shí)協(xié)商不了。所以各級(jí)政協(xié)在確定協(xié)商內(nèi)容時(shí)，不僅要具體、明確，還要充分考慮到自身所在的層次，積極主動(dòng)地協(xié)商有條件協(xié)商、客觀上也需要協(xié)商的問(wèn)題。

二是要分清備選議題的輕重緩急。選擇協(xié)商議題一般遵循 “三個(gè)圍繞”的原則：圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題和重大事項(xiàng)，圍繞當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娖毡殛P(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，圍繞黨委政府現(xiàn)階段的中心任務(wù)。這樣一來(lái)，議題的 “大范圍”就圈定了。在這個(gè) “大范圍”里，還要根據(jù)問(wèn)題的輕重緩急來(lái)進(jìn)一步圈定議題的 “小范圍”，避免眉毛胡子一把抓。重大而又緊急的，與群眾切身利益密切相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)早為、多為、主動(dòng)為。政策、人財(cái)物等客觀因素尚不具備的，可以先就如何創(chuàng)造實(shí)施條件開展調(diào)查研究。政策、人財(cái)物等客觀因素基本具備，但還不很齊備或者需要假以時(shí)日的，可以周密計(jì)劃、分階段實(shí)施。

第四，“地位平等”不等于 “信息對(duì)稱”：要最大限度地實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱

在民主協(xié)商中，各主體的地位無(wú)疑是平等的。正是這種 “地位平等”，使得一方征求意見、另一方提出看法、雙方共同商討有了可能性。但在民主協(xié)商的實(shí)踐中，存在著各個(gè)主體的地位“看似平等、實(shí)則不平等”的問(wèn)題。這主要是由信息不對(duì)稱造成的。

信息對(duì)稱是地位平等的基礎(chǔ)性前提。信息不對(duì)稱，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的地位平等，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性也就無(wú)從談起。對(duì)協(xié)商內(nèi)容和相關(guān)信息認(rèn)識(shí)不深、理解不透，就無(wú)法為政府決策出主意、想辦法，不知情、難出力！

以安徽為例。當(dāng)前，安徽正處于努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量爭(zhēng)先進(jìn)位、確保與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，深層次矛盾不斷涌現(xiàn),新情況新問(wèn)題層出不窮，民主協(xié)商的議題也隨之越來(lái)越具有前瞻性和深入性。因此，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主各主體之間信息對(duì)稱，不僅要在協(xié)商前為各民主黨派和各界代表人士提供豐富多樣的材料，留足閱讀文件、調(diào)查研究、進(jìn)行準(zhǔn)備的時(shí)間，還要把功夫下在平時(shí)。例如，擴(kuò)大黨內(nèi)文件在黨外領(lǐng)導(dǎo)干部中的閱文范圍，創(chuàng)新性開展界別活動(dòng)，加強(qiáng)提案和社情民意工作培訓(xùn)，召開提案、調(diào)研等方面的工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，等等，努力拓寬各民主黨派、無(wú)黨派人士知情明政的渠道。

第五，“協(xié)商會(huì)結(jié)束”不等于 “協(xié)商結(jié)束”：要重視意見建議的吸納與反饋。

程序是實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的重要保障。堅(jiān)持和完善民主協(xié)商的程序，是堅(jiān)持民主協(xié)商原則的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)民主協(xié)商制度化、規(guī)范化的內(nèi)在要求。沒(méi)有合理的程序，協(xié)商民主的內(nèi)容便無(wú)從實(shí)現(xiàn)，人民內(nèi)部各方面就無(wú)法在政協(xié)這個(gè)平臺(tái)上依法、有效地行使民主權(quán)利。除了制定協(xié)商規(guī)劃、做好充分準(zhǔn)備、集體研究討論以及民主交換意見，民主協(xié)商的程序還包括 “及時(shí)反饋情況”。這意味著從 “協(xié)商會(huì)結(jié)束”到 “協(xié)商結(jié)束、產(chǎn)生實(shí)效”，我們還有很長(zhǎng)的一段路要走。

協(xié)商成果的辦理、反饋尤其是決策執(zhí)行中的進(jìn)一步協(xié)商，是協(xié)商民主產(chǎn)生實(shí)效的必經(jīng)之路。重視意見建議的采納與反饋，努力做好民主協(xié)商會(huì)的后續(xù)工作，主要包括兩個(gè)方面。一個(gè)是協(xié)商成果的辦理。要認(rèn)真研究意見和建議，能夠吸納的盡量吸納。另一個(gè)是協(xié)商成果的反饋。人民政協(xié)可通過(guò)視察、調(diào)研、座談、走訪等途徑，及時(shí)對(duì)協(xié)商成果的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤問(wèn)效、匯總整理，在報(bào)送給黨委、政府的同時(shí)反饋給意見建議反映者。對(duì)于未能采納的意見和建議，要主動(dòng)、及時(shí)、細(xì)致地做好原因說(shuō)明工作，以保護(hù)各界人士參與民主協(xié)商的積極性。