我國現(xiàn)行土地制度的由來、問題及對策

◎蔡永飛

（蔡永飛，民革中央辦公廳副主任/責(zé)編 劉玉霞）

改革開放以來中央第一個關(guān)于 “三農(nóng)”問題的一號文件發(fā)布于1982年1月1日，這一文件首次肯定了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。從1983年1月發(fā)布的第二個 “三農(nóng)”問題一號文件起，中央在全國推廣這一新的農(nóng)村土地制度。經(jīng)過若干年實踐，《農(nóng)村土地承包法》于2002年8月29日在九屆全國人大常委會第29次會議通過，自2003年3月1日起施行。自此，我國農(nóng)村集體土地制度實現(xiàn)了法制化。1986年6月25日，六屆全國人大常委會第16次會議通過 《土地管理法》，自1999年1月1日起施行 （分別于1988年、2004年進行了修正）。自此，我國土地管理制度上升為法律。

《土地管理法》和 《農(nóng)村土地承包法》，是規(guī)范我國土地關(guān)系的主要法律。作為體現(xiàn)我國憲法精神的土地制度規(guī)范，這兩部法律為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)起到了極為重要的促進作用。但隨著我國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，土地制度滯后于生產(chǎn)力發(fā)展的問題也日益凸顯。2012年中共十八大前后，負(fù)責(zé)經(jīng)濟事務(wù)的國務(wù)院副總理李克強多次強調(diào) “城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟增長的動力”、“是擴大內(nèi)需的最大潛力”，更使加快土地制度改革以促進和保障城鎮(zhèn)化健康推進，日益成為人們的共識。

現(xiàn)行土地制度的由來

盡管近年來土地制度中的種種問題為人們所詬病，但2008年國際金融危機沖擊中國經(jīng)濟、導(dǎo)致2000多萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)時，許多人都 “突然”發(fā)現(xiàn)了我國土地制度的優(yōu)越性：是農(nóng)村土地承包制度讓中國億萬農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間進退自如，2000多萬人在城市里失業(yè)了，一聲不吭就回了農(nóng)村老家，好像什么事都沒有發(fā)生一樣。這種事擱在其他任何國家都非出大事不可。

的確，農(nóng)村土地承包制度，讓農(nóng)民家家都有土地，雖然小塊土地?zé)o法讓農(nóng)民致富，但卻可以保證億萬農(nóng)民不至于挨餓。事實上，建立農(nóng)村土地承包制度的初衷并不是其他，就是盡可能解決溫飽問題。在實行人民公社制度的時代錯誤政策造成數(shù)千萬人死于饑餓的背景下，只要能夠讓人民群眾有飯吃，那是比什么都重要的。按照鄧小平的說法，穩(wěn)住了農(nóng)村，就天下大定了。而農(nóng)村土地承包制度不負(fù)所望，在實施幾年之后就解決了中國人的溫飽問題。

但更重要的是，對于現(xiàn)代化建設(shè)處于起步階段、工業(yè)主要集中在城市的城鄉(xiāng)二元的中國來說，最需要的就是把占人口大多數(shù)的農(nóng)民穩(wěn)住，以便主導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的政府能夠把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題暫時放下，從而集中精力、集中力量去搞城市的工業(yè)化。農(nóng)村土地制度幫助中國政府實現(xiàn)了 “集中力量辦大事”（在相當(dāng)長時期內(nèi)，中國政府最重要的任務(wù)就是工業(yè)化），這是農(nóng)村土地承包制度最大的優(yōu)越性所在。

農(nóng)村土地承包制度的優(yōu)越性還在于，當(dāng)小塊土地上的農(nóng)民滿足溫飽需求之后，還可以作為兼業(yè)農(nóng)戶到附近的城鎮(zhèn)甚至遠(yuǎn)方的城市尋找機會打工掙錢。事實上，從上世紀(jì)90年代前后起，由于農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣，農(nóng)藥、化肥的廣泛使用，人民公社時代建設(shè)的農(nóng)田水利灌溉設(shè)施還可以使用，農(nóng)業(yè)機械化程度的極大提高，在許多地方，農(nóng)民一年只需干一兩個月的活，農(nóng)業(yè)問題就搞定了。于是，在農(nóng)村土地制度的保障下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件還能夠允許農(nóng)民拿出大量時間進城務(wù)工，讓城市和城市里的政府領(lǐng)導(dǎo)人，可以在需要農(nóng)民參與工業(yè)化的時候用上農(nóng)民工，而又可以不承擔(dān)任何責(zé)任 （不提供城市居民才可以享受的公共服務(wù)），在城市遇到工業(yè)周期的時候讓他們回農(nóng)村老家。直到中國工業(yè)化進入中期階段，城市工業(yè)產(chǎn)能發(fā)生嚴(yán)重過剩、需要農(nóng)村市場來幫助其消化的時候，城市才從容不迫地開始推進城鎮(zhèn)化。

土地管理制度的作用更為重要。這一法律制度把城鄉(xiāng)土地定義為國有土地和集體土地，讓城市國有土地承擔(dān)工業(yè)化職能，讓農(nóng)村土地承擔(dān)糧食安全職能，從而保證了城市工業(yè)的快速發(fā)展，也基本達到了糧食安全的目的。在城市工業(yè)化需要農(nóng)村土地時，政府更以公共利益需要的名義用極低的價格征用農(nóng)地，再通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式以市場價出售，使城市獲得了巨額建設(shè)資金，大大加快了工業(yè)化和城市化的進程，極大地改變了城市面貌，也帶動整個中國社會的進步和人民生活總體水平的提高。從城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的不同程度來看，現(xiàn)行土地管理制度為實現(xiàn)鄧小平讓一部分地區(qū)先富起來以帶動全局發(fā)展的戰(zhàn)略意圖提供了保障和支撐。

現(xiàn)行土地制度的問題

從 《土地管理法》和 《農(nóng)村土地承包法》制定和實施的時代背景看，它們誕生于我國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型、計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的起步階段，因而它們在工業(yè)化、城市化進入將要完成階段的時候，就必然會發(fā)生各種各樣的問題。

總體上看，最根本的問題是，現(xiàn)行土地制度作為城鄉(xiāng)二元體制的基本實現(xiàn)形式，是城鄉(xiāng)差距不斷擴大、城鄉(xiāng)居民之間的不平等不斷加劇的主要根源。城市是我國工業(yè)化的基地，也是政治中心，土地管理法把城鄉(xiāng)分隔開來以后，城市形成了自身的特殊利益，它以生產(chǎn)方式和政治權(quán)力上的優(yōu)勢不斷擴展著自己的利益，同時還在不斷地剝奪和汲取農(nóng)村的資源，使農(nóng)村的狀況每況愈下。而且，由于土地管理制度對城鄉(xiāng)的分隔，還衍生出一系列不平等對待城鄉(xiāng)居民的社會制度問題，如公共服務(wù)問題，社會建設(shè)問題等等。只有釜底抽薪解決土地制度對城鄉(xiāng)社會的分隔，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的平等、和諧。

具體來說，征地制度是現(xiàn)行土地制度中最不公平的部分。第一，征地的名義不公平、不合理。征地基本上都是以公共利益的名義進行的，但實際上相當(dāng)數(shù)量是用于商業(yè)經(jīng)營的。第二，征地手段不公平、不合理。按照 《土地管理法》規(guī)定，征地由政府單方面決定，并且由政府強制執(zhí)行，農(nóng)民根本沒有拒絕的權(quán)利。第三，征地補償標(biāo)準(zhǔn)不公平、不合理。現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的補償，只限于農(nóng)地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和附著物價值的補償，而沒有補償土地的生存保障價值和潛在的商業(yè)價值。第四，政府通過征地拍賣賺取高額利潤，以至于形成了土地財政及土地財政依賴，使政府行為形同商業(yè)經(jīng)營，而且成為城市房價高企的關(guān)鍵原因，極大地?fù)p傷了政府形象及公信力。

在城鄉(xiāng)社會分隔的基礎(chǔ)上，按照 《農(nóng)村土地承包法》以及相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定，農(nóng)村土地早已經(jīng) “瓜分完畢”，而且簽訂了30年不變的合同。按照中共十七屆三中全會精神，這個 “不變”還是“長久不變”。雖然農(nóng)地所有權(quán)虛置、使用權(quán)長久不變對農(nóng)民是有利的，但由于現(xiàn)階段我國農(nóng)村中農(nóng)業(yè)從業(yè)者并不足以承擔(dān)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的職責(zé)，尤其是他們自身不具備成為現(xiàn)代專業(yè)農(nóng)民的條件，還長期處于兼業(yè)狀態(tài)，農(nóng)村土地承包法又讓城市人才無法進入農(nóng)業(yè)，這對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個極大障礙。雖然中共十七屆三中全會提出了有利于加快土地流轉(zhuǎn)的政策，但按照 《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，這種流轉(zhuǎn)基本上限于本集體經(jīng)濟組織成員之間，城市勞動力進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的機會即使沒有被完全排除，也是十分困難的。盡管近年來許多地方政府引導(dǎo)城市工商資本接受農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的土地，也有一些地方允許大學(xué)生村官接受農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地，但這一行為尚未得到法律的規(guī)范。

現(xiàn)階段土地制度改革的必要性和緊迫性

按照胡錦濤同志2004年在中共十六屆四中全會上所指出：我國現(xiàn)在總體上已到了 “以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段。由這個發(fā)展階段的特點和任務(wù)所決定，我國土地制度改革已經(jīng)勢在必行。

（一）推進城鎮(zhèn)化迫切需要改革土地制度。

現(xiàn)階段我國的城鎮(zhèn)化，是加快完善市場經(jīng)濟體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式總體布局的重要環(huán)節(jié)，是必須與中國特色新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，與工業(yè)化良性互動，和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化。而按照科學(xué)發(fā)展觀的要求規(guī)劃 “新四化”，無論哪一 “化”，都涉及土地資源重新配置的問題，需要在更高層次上集約節(jié)約利用土地資源。城鎮(zhèn)化更與土地資源的合理配置密切相關(guān)。

為什么 “十二五”規(guī)劃和十八大報告都提“城鎮(zhèn)化”而不是 “城市化”？這是因為，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的根本目的，是要調(diào)整城鄉(xiāng)社會二元結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)實而言，改變城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要使經(jīng)濟社會發(fā)展資源從單向的從農(nóng)村流向城市，轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)雙向流動?，F(xiàn)階段主要應(yīng)當(dāng)是推動集中于城市的資源向農(nóng)村、向落后區(qū)域流動，從而努力平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平。而資源所要流動的新去向就是城鎮(zhèn)，包括一部分中小城市，尤其是縣城和中心鎮(zhèn)?，F(xiàn)有城市固然還要在科學(xué)發(fā)展觀指引下推進新的發(fā)展，但城鎮(zhèn)化中的 “城鎮(zhèn)”，必將成為我國廣大城市腹地新的經(jīng)濟社會“發(fā)展極”，成為我國中產(chǎn)階層在城市之外新的聚居區(qū)。于是，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)需要擴張，新的城鎮(zhèn)需要布局，土地利用就成了首要和關(guān)鍵的問題。

對于土地制度改革來說，城鎮(zhèn)化則是全面、系統(tǒng)乃至盡可能 “徹底”解決中國特色土地法律制度建設(shè)的難得機遇，也是最佳的甚至是唯一的機會。因為推進城鎮(zhèn)化，首要在規(guī)劃，一旦城鎮(zhèn)化在盲目無序地 “人為造城”的基礎(chǔ)上開始進行，到那時人們很可能只好將錯就錯、“在錯誤的道路上越走越遠(yuǎn)”，對于土地資源的不科學(xué)、不合理利用甚至破壞就將難以逆轉(zhuǎn)。因此，國家應(yīng)當(dāng)利用推進城鎮(zhèn)化的契機，全面推進中國特色土地法律制度改革和建設(shè)。

（二）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)迫切需要改革土地制度。

如所周知，在現(xiàn)階段，經(jīng)過國家人事制度的篩選、市場制度的整合和城鄉(xiāng)二元體制的 “引導(dǎo)”，我國農(nóng)村勞動力中學(xué)歷高、能力強、體力壯的部分大多數(shù)都進入了城市，2.5億農(nóng)民工，就是這些人。仍然留在農(nóng)村的勞動力中，被稱為“留守農(nóng)民”的留守老人、留守婦女、留守兒童占大多數(shù)。盡管就是這樣一群 “弱勞動力”，也能夠承擔(dān)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的使命，甚至還創(chuàng)造了截止到2012年我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn) “九連增”的奇跡，但畢竟國家領(lǐng)導(dǎo)人以及社會各界仍然不能消除糧食安全問題的擔(dān)憂，人們也并不會由此改變中國農(nóng)業(yè)仍然是 “弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”的判斷。在我國進入全面建設(shè)小康社會、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進入實質(zhì)性的推進階段，只有真正讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成為一項現(xiàn)代意義上的專業(yè)，讓適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動者、讓農(nóng)業(yè)勞動者成為專業(yè)人才，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，把中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提升到世界先進水平，農(nóng)業(yè)問題、糧食安全問題才能最終解決。因此，必須通過土地管理制度和土地承包制度的改革，打破對城市人才參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的阻礙，讓集中于城市的高教育程度勞動力能夠有意愿、有機會、有條件流向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，成為新一代農(nóng)民的中堅力量。

改革現(xiàn)行土地制度的幾點建議

根據(jù) “新四化”同步推進的發(fā)展戰(zhàn)略，筆者建議，應(yīng)分別從宏觀、中觀、微觀三個層面上來健全和完善中國特色的土地法律制度體系，為城鎮(zhèn)化有序推進提供保障。

宏觀上，筆者同意有論者提出的將 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《全國土地總體利用規(guī)劃》修訂上升為 《國家主體功能區(qū)規(guī)劃法》、《國家土地總體利用規(guī)劃法》的建議。這兩個規(guī)劃上升為法律，將為我國城市、城鎮(zhèn)、新農(nóng)村等人類居住區(qū)以及工業(yè)和農(nóng)業(yè)區(qū)域的規(guī)劃提供法律依據(jù)，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展資源的流動提供科學(xué)合理的 “流向”。

中觀上，國家應(yīng)全面系統(tǒng)地修訂 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，盡可能詳盡地做出規(guī)定，并科學(xué)、民主地制定和執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度和程序，從而解決城市化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中土地利用特別是征用的合法性問題。特別是，修訂后的 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》應(yīng)解決城鄉(xiāng)規(guī)劃的剛性化問題。從現(xiàn)實需要看，建議全國人大常委會將修訂 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》列入2013年立法計劃。

在微觀層面上，我國可借鑒日本土地法制建設(shè)的經(jīng)驗，對現(xiàn)行土地法律加以修訂。相比日本的土地法律，我國 《土地管理法》和 《農(nóng)村土地承包法》都存在內(nèi)容過于廣泛、針對的問題不夠集中等問題。如果能將 《土地管理法》加以拆分，針對土地征用、國有土地租用、耕地占補平衡、集體土地管理、耕地保護等問題制定專門法律，排除土地管理制度中的種種缺陷，并將 《土地承包法》加以拆分，針對農(nóng)村集體土地承包、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等問題制定專門法律，將不僅會使城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中的土地問題有更多更有效的法律手段來解決，也必將更有利于建立社會主義土地法律制度。

調(diào)整分稅制緩解 “土地財政”依賴

現(xiàn)階段一些地方政府的 “土地財政”，不僅不利于財政預(yù)算管理制度建設(shè)，而且尤其影響整個現(xiàn)代化建設(shè)的大局。因為土地財政成為許多地方政府自身利益所在，它們不但不打算去改變它，反而要去充分利用它，其結(jié)果就是不斷推動巨型城市、超大城市、特大城市的房價上漲，不僅惡化了政府與公眾的關(guān)系，也造成資源向巨型城市、超大城市集中的惡性循環(huán)，從而成為推進城鎮(zhèn)化的巨大阻力。加快城市化進程，解決好城市民生問題特別是農(nóng)民工問題，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，已經(jīng)刻不容緩。

許多學(xué)者專家認(rèn)為，“土地財政”的形成與1994年開始實施的分稅制有關(guān)。近年來，筆者在全國許多地方調(diào)研時了解到，幾乎所有地方官員都認(rèn)為地方政府 “財力和事權(quán)不對稱”，制約了地方的發(fā)展。按照現(xiàn)行分稅制規(guī)定，增值稅的75%和所得稅的60%劃歸中央。再加上農(nóng)村地區(qū)免除了農(nóng)業(yè)稅，地方政府可用財力嚴(yán)重不足。由于財權(quán)減少、事權(quán)卻有增無減，地方政府只好“另辟蹊徑”，以 “土地財政”來支撐政府在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的主導(dǎo)作用。

為減緩地方政府的 “土地財政”需求，筆者建議調(diào)整分稅制，增加地方政府收入分成，并按照稅收和稅源一致性原則改革現(xiàn)行稅制，為地方政府推進城市化、城鎮(zhèn)化提供合理的、可持續(xù)的動力。盡管從 “土地財政”受益最多的恰恰是北上廣這樣的巨型城市，但最應(yīng)當(dāng)解決問題的是中小城市。建議在全國市區(qū)人口10萬到80萬的小城市和中等城市實現(xiàn)新的分稅制，增值稅存量部分每年將中央分成減少5%，五年從75%減少到50%，另外50%歸這些城市政府；增量部分全部由這些城市政府收取。同時，將現(xiàn)行稅制關(guān)于企業(yè)在注冊地納稅的規(guī)定，改變?yōu)樵诙愒吹亟欢悺Ｒ赃@樣兩項改革來增加地方政府財政收入，激勵地方政府加快經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是加快推進工業(yè)化進程，從而吸納更多勞動力，讓有意愿、有條件留在城市的農(nóng)民工選擇定居在城市。