城鎮(zhèn)化相關(guān)問題的理性分析

陶訓(xùn)健

摘 要：改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，但也存在許多不足，理性分析和厘清城鎮(zhèn)化及其相關(guān)問題，對(duì)城鎮(zhèn)化持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展，以及城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化的成果具有積極意義。積極探析城鎮(zhèn)化路徑如下：加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；改革戶籍和土地制度；完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；工業(yè)化；市民

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）26-0071-02

黨的十八大報(bào)告將城鎮(zhèn)化列為未來(lái)二十年中國(guó)“新四化”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，著力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。如何理解城鎮(zhèn)化及其相關(guān)問題，對(duì)走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鎮(zhèn)化的概念

“城鎮(zhèn)化”在國(guó)際上叫“城市化”，二者是同一個(gè)概念，都是對(duì)Urbanization的翻譯?！俺鞘小笔怯蓛刹糠纸M成的，“城”，是指帶有圍墻和駐軍的政治中心、軍事要塞和居民聚集區(qū)；“市”，是為了降低交易成本而逐漸形成商品貿(mào)易市場(chǎng)。在社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程中，二者空間趨合、功能相融，統(tǒng)稱為城市?！俺鞘谢笔侵腹I(yè)革命以來(lái)，城市數(shù)目的增多，規(guī)模擴(kuò)大和人口、資源、財(cái)富、產(chǎn)業(yè)的集聚，其本質(zhì)是傳統(tǒng)的農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)向現(xiàn)代城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變的自然歷史過程。

在中國(guó)，“城鎮(zhèn)化”的概念被廣泛使用。中文的語(yǔ)境中，鎮(zhèn)和市，既有權(quán)力的界定，還有大小的差別。通常會(huì)認(rèn)為“城市”會(huì)比較大，級(jí)別高；而“城鎮(zhèn)”則會(huì)比較小，級(jí)別低。城市化強(qiáng)調(diào)大城市的發(fā)展，意思接近于日本和中國(guó)臺(tái)灣所說的“都市化”，城鎮(zhèn)化更多的是強(qiáng)調(diào)中小城市、小城鎮(zhèn)。二者沒有太大實(shí)質(zhì)性的差別，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。但是，“城市化”暗含的市場(chǎng)化過程的意思是“城鎮(zhèn)化”所難以表達(dá)的，因此，筆者認(rèn)為城市化比城鎮(zhèn)化的概念更加科學(xué)、規(guī)范。

本文基于中國(guó)城市化發(fā)展的政策取向和中文語(yǔ)境，不加區(qū)別地使用城市化和城鎮(zhèn)化概念。

二、城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化水平，通常用城鎮(zhèn)人口占全部人口的百分比來(lái)表示，用于反映人口向城市聚集的過程和聚集程度。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，1978年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率是17.9%，2012年達(dá)到52.6%。這意味著，在過去34年中，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率提高34.7個(gè)百分點(diǎn)，平均每年都要達(dá)到1個(gè)百分點(diǎn)以上。但是，由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率不能準(zhǔn)確反映當(dāng)前的城鎮(zhèn)化水平。農(nóng)民進(jìn)城了，但沒有市民化。第一，由于行政區(qū)劃變動(dòng)，傳統(tǒng)的農(nóng)村變成了社區(qū)，農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式?jīng)]有改變，但是作為市民統(tǒng)計(jì)被城市化了。第二，在城鄉(xiāng)二元體制下，戶籍問題把農(nóng)民擋在了享受城市化成果之外，他們生活在城鎮(zhèn)但沒有在城鎮(zhèn)落戶，不能融入城市社會(huì)；另外，由于土地增值的潛在利益分配與戶口的緊密結(jié)合，導(dǎo)致不少農(nóng)民不愿融入城市社會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)有2.6億農(nóng)民工“漂浮”在城市中，游離于城鄉(xiāng)之間。如果擠掉水分的話，我國(guó)只有36%的城鎮(zhèn)化率甚至更少。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化率多少才是最優(yōu)的呢？不少學(xué)者以西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化為參照，認(rèn)為中國(guó)的城鎮(zhèn)化率在未來(lái)二十年要達(dá)到70%以上，以此為前提，提出通過大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。其實(shí)，城鎮(zhèn)化水平的高低與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低是緊密相關(guān)的，城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的內(nèi)需動(dòng)力，更重要的是它本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。因此，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展必須拋棄片面追求城鎮(zhèn)化率的數(shù)量化的指標(biāo)，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化水平。未來(lái)我們不僅要?jiǎng)?chuàng)造條件讓更多的農(nóng)民進(jìn)城，更重要的是如何消化城市現(xiàn)有城市農(nóng)民，使他們真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，從而提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

三、城市規(guī)模

關(guān)于中國(guó)的城市規(guī)模，理論界爭(zhēng)論頗多，其焦點(diǎn)在于是以發(fā)展大城市為主，還是以發(fā)展中小城市或小城鎮(zhèn)為主。一種觀點(diǎn)主張優(yōu)先發(fā)展大城市。認(rèn)為大城市的土地等生產(chǎn)要素規(guī)模效益和集聚效益高，配套設(shè)施完備，服務(wù)體系完善，就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)多，經(jīng)濟(jì)輻射力強(qiáng)。中小城市和小城鎮(zhèn)自身的規(guī)模缺乏對(duì)較大產(chǎn)業(yè)投資的吸引力，難以形成產(chǎn)業(yè)聚集地，因而也無(wú)法提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)以吸引人口聚集，缺乏推動(dòng)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力。另一種觀點(diǎn)主張發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。認(rèn)為人口過于向大城市集中而引起的一系列社會(huì)問題，不僅表現(xiàn)在：城市規(guī)劃和建設(shè)盲目向周邊攤大餅式的擴(kuò)延，大量耕地被占，使人地矛盾更尖銳，而且還會(huì)出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難、犯罪頻發(fā)以及公共衛(wèi)生惡化等“城市病”。中小城市和小城鎮(zhèn)則不會(huì)出現(xiàn)上述情況，而且在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，縮小城鄉(xiāng)差距等方面更符合我國(guó)的國(guó)情。

其實(shí)，城市的規(guī)模主要受所在區(qū)域自然和經(jīng)濟(jì)條件的影響，城市過大和太小都存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問題，而所謂的“城市病”也不是大城市必然的產(chǎn)物。比如美國(guó)紐約，比我國(guó)不少城市的人口密度都高，日本的東京、大阪等城市人口也很密集，就看不到我們常見的“城市病”。目前，我國(guó)大城市出現(xiàn)的許多問題，主要是滯后和脫離以人為本理念的規(guī)劃，落后的管理和服務(wù)以及公共資源在不同行政等級(jí)城市中的不公平分配等造成的，與城市的規(guī)模沒有必然的正相關(guān)。

因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)的城市規(guī)模必須適應(yīng)自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從我國(guó)人口密度要求，工業(yè)化、信息化發(fā)展要求以及經(jīng)濟(jì)全球化要求出發(fā)，既建設(shè)一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大城市、特大城市和大城市圈，同時(shí)也建設(shè)一批富有特色、專業(yè)性強(qiáng)、人居環(huán)境適宜的中小城市，共同形成城市群、城市帶，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中的兩個(gè)方面，二者互相聯(lián)系，互相促進(jìn)。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)支撐，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的空間載體。表現(xiàn)為：工業(yè)化促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素聚集和人口聚集，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；城鎮(zhèn)化能刺激需求，為工業(yè)化提供更好的平臺(tái)，可以為工業(yè)化提供生產(chǎn)要素，減少交易成本，提供龐大的市場(chǎng)等。就世界總體來(lái)看，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展是一致的，但就具體的國(guó)家或地區(qū)的一定時(shí)期來(lái)說，二者往往又是脫節(jié)的。在我國(guó)，改革開放以來(lái)，實(shí)行嚴(yán)格控制大城市發(fā)展和“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)村工業(yè)化方針，一定程度上抑制了城鎮(zhèn)化，造成工業(yè)化超前，城鎮(zhèn)化滯后的總體局面。但是，不同的地區(qū)也存在著明顯差異，在沿海地區(qū)，工業(yè)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后，大批來(lái)自農(nóng)村的工業(yè)勞動(dòng)力不能被城市吸納，不能成為城市市民。相反，許多中西部地區(qū)人為圈地造城，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城市聚集度不足，有城無(wú)人，有城無(wú)市，形成“空城”、“鬼城”。因此，新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化應(yīng)該互為支撐、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，產(chǎn)城一體，產(chǎn)城融合，共同促進(jìn)現(xiàn)代化的發(fā)展。

五、城鎮(zhèn)化路徑

城鎮(zhèn)化路徑就是包括人居環(huán)境的地域性質(zhì)和景觀的城區(qū)化、農(nóng)民的“市民”化和經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化的自然歷史過程。

（一）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市承載力

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，對(duì)城市科學(xué)規(guī)劃和合理布局，加大和完善城市的住房、學(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)、道路、水電煤氣和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，變傳統(tǒng)的農(nóng)村人居環(huán)境為現(xiàn)代的城區(qū)人居環(huán)境，提高城市對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚和吸附能力，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）改革戶籍和土地制度，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”

1.中國(guó)城鎮(zhèn)化的核心問題是化農(nóng)民為市民，這就必須取消依附于戶口上各種特權(quán)和利益，使戶籍與各種社會(huì)福利待遇完全脫節(jié)。給進(jìn)城農(nóng)民以城市居民待遇，徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)之間、城市之間的自由遷徙，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展面前機(jī)會(huì)平等。同時(shí)，大力發(fā)展工業(yè)和城市第三產(chǎn)業(yè)，化務(wù)農(nóng)為務(wù)工，讓更多的“被城市化”的農(nóng)民和城市里的農(nóng)民工，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)職業(yè)身份轉(zhuǎn)變，從而真正融入城市社會(huì)。

2.我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是集體土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民戶口一旦遷離他所屬的集體，也就自動(dòng)失去了土地產(chǎn)權(quán)和增值的潛在利益，導(dǎo)致許多農(nóng)民雖然人進(jìn)城了，戶口還在農(nóng)村，甚至在城市有了穩(wěn)定收入的職業(yè)也不愿化為市民。因此，改革土地政策，首先必須土地確權(quán)，規(guī)范具體集體單位的法律邊界，明確界定集體產(chǎn)權(quán)，非經(jīng)法律行為不得剝奪，保留進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)分享集體積累收益的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。其次，積極推動(dòng)農(nóng)村集體土地使用制度改革，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐，探索土地集約化運(yùn)行模式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件。

（三）深化改革，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

現(xiàn)代城市本質(zhì)上就是社會(huì)的高度分工和經(jīng)常性交易的空間聚集，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物。城鎮(zhèn)化的過程就是傳統(tǒng)的農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)為主的社會(huì)向現(xiàn)代城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程。因此，中國(guó)的城鎮(zhèn)化必須改革傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制，培育市場(chǎng)組織、強(qiáng)化市場(chǎng)功能、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，建立統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，不斷建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提升，更多創(chuàng)造就業(yè)崗位來(lái)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力。轉(zhuǎn)變落后的生活方式和價(jià)值觀，培育并廣泛傳播建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代城市文明，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從身份到本質(zhì)的全面市民化。

六、農(nóng)村的發(fā)展

我國(guó)城鎮(zhèn)化不管發(fā)展到什么程度，仍然會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民生產(chǎn)、生活在農(nóng)村。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，未來(lái)還會(huì)有部分城鎮(zhèn)人逆向流入農(nóng)村，因此，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然要求和重要目標(biāo)。

在城鎮(zhèn)化背景下的現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展，首先，必須改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元體制，鼓勵(lì)人口和生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)間合理流動(dòng)，農(nóng)民可以進(jìn)城，城里人也可到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。其次，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，推動(dòng)農(nóng)村工商業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。最后，改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)以青山綠水、寧?kù)o幽雅為特色、融現(xiàn)代文明、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土風(fēng)情于一體的美麗鄉(xiāng)村。

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