我國(guó)公司外部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及完善措施

□ 湖北恩施 何壽倫

公司治理具有廣義和狹義兩種含義。狹義的公司治理僅指公司治理結(jié)構(gòu)，公司治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)的要素投入者和利益相關(guān)者之間的一種制度安排，它包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。所謂外部治理結(jié)構(gòu)是指與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的公司外部制衡體系，它們依據(jù)企業(yè)信息披露，評(píng)價(jià)公司績(jī)效和經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)，并通過(guò)外部競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制激勵(lì)、約束公司及其經(jīng)營(yíng)者。一般認(rèn)為，外部治理結(jié)構(gòu)包括：市場(chǎng)治理機(jī)制（即資本市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)、經(jīng)理人市場(chǎng)）、政府監(jiān)控治理機(jī)制以及法律約束機(jī)制。

一、我國(guó)目前外部治理的現(xiàn)狀

1.市場(chǎng)體系不完善，導(dǎo)致外部監(jiān)控不力。第一，資本市場(chǎng)相對(duì)落后。外部的公司控制權(quán)市場(chǎng)或者是并購(gòu)市場(chǎng)對(duì)公司的治理實(shí)施的監(jiān)控作用十分有限。由于我國(guó)絕大多數(shù)上市公司控股方的股份為不可流通股以及由此導(dǎo)致的上市公司經(jīng)營(yíng)者與主管部門(mén)之間的特殊關(guān)系，使通過(guò)并購(gòu)來(lái)接管上市公司進(jìn)而改進(jìn)公司績(jī)效的努力也大打折扣。另外，銀行作為主要債權(quán)人在借貸市場(chǎng)上對(duì)公司實(shí)施的監(jiān)控作用較小。盡管我國(guó)建立了以主辦銀行制為內(nèi)容的銀企關(guān)系，但是現(xiàn)行法律禁止商業(yè)銀行向證券業(yè)和非金融行業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，這些行業(yè)的公司董事會(huì)中沒(méi)有任何來(lái)自銀行的代表。第二，經(jīng)理人市場(chǎng)對(duì)公司的監(jiān)督作用有限。我國(guó)資本市場(chǎng)的現(xiàn)狀與目前股權(quán)結(jié)構(gòu)極大地限制了經(jīng)理市場(chǎng)在約束公司經(jīng)營(yíng)者行為方面的作用。由于沒(méi)有建立起評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)者管理才能的評(píng)價(jià)制度，經(jīng)理人市場(chǎng)培育在我國(guó)也并不具備現(xiàn)實(shí)可操作性，因此經(jīng)理市場(chǎng)對(duì)公司的監(jiān)控作用非常有限。管理者缺乏約束其過(guò)度追求自身利益行為的自覺(jué)性。第三，由于監(jiān)控機(jī)制的不健全，導(dǎo)致公司信息對(duì)股東和相關(guān)利益人不透明。有些公司甚至用虛假或不完整的信息誤導(dǎo)投資者；一些中介機(jī)構(gòu)不遵守職業(yè)道德而參與做假賬，嚴(yán)重?cái)_亂了資本市場(chǎng)規(guī)則和秩序。

2.公司治理的法律環(huán)境不完善。首先表現(xiàn)在《公司法》并沒(méi)有設(shè)立一種合理的機(jī)制確保股東大會(huì)不流于形式。股東大會(huì)被確立為公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，而在實(shí)踐中又無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期作用；對(duì)股東大會(huì)和董事會(huì)的職權(quán)劃分或者是互相重疊，或是剝奪了董事會(huì)的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，或者是限制了董事會(huì)的職權(quán)范圍；沒(méi)有創(chuàng)設(shè)監(jiān)理會(huì)履行職責(zé)的程序性保障制度，也缺少監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)行為的有效制約措施；經(jīng)理職權(quán)的法定化造成經(jīng)理階層凌駕于董事會(huì)之上甚至決定董事命運(yùn)；董事長(zhǎng)可以兼職總經(jīng)理的法律制度，使得董事會(huì)的權(quán)力公司經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力集中法定代表人一身，這種制度為個(gè)人獨(dú)斷專(zhuān)行、損害股東權(quán)益開(kāi)了方便之門(mén)。其次，《證券法》作為建立發(fā)達(dá)股票市場(chǎng)的法律與制度前提，更是在公司治理中起決定性法律規(guī)范。但是，目前我國(guó)證券法在保護(hù)中小投資者利益、防止內(nèi)部交易等方面的缺失使得整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境大打折扣。另外，《破產(chǎn)法》、《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等一系列的法律法規(guī)中存在許多與現(xiàn)實(shí)的公司運(yùn)行環(huán)境不相宜 的規(guī)定、法律法規(guī)相對(duì)滯后，這已在事實(shí)上阻礙了公司治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)改善。另一方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題也是法律不完善的突出表現(xiàn)。

3.政府行為的不合理。一方面，政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況還十分普遍。在某些地方，企業(yè)決策往往受到政府干預(yù)，這主要是國(guó)企改革中留下的痼疾。一些企業(yè)的高層決策者仍然帶著“官位”進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策，這就難免不受到“上級(jí)”政府的指點(diǎn)，更有甚者，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)失敗瀕臨破產(chǎn)，也需要破產(chǎn)來(lái)減輕負(fù)擔(dān)的時(shí)候，仍然不能履行破產(chǎn)程序。因此，政府行為的影響可見(jiàn)一斑。另一方面，國(guó)有銀行對(duì)企業(yè)的貸款，往往受到來(lái)自政府的壓力，使得銀行這個(gè)債權(quán)人無(wú)法通過(guò)客觀的信息評(píng)價(jià)來(lái)決定是否實(shí)施貸款行為，更無(wú)法通過(guò)自己債權(quán)人的應(yīng)有權(quán)利對(duì)公司經(jīng)營(yíng)決策實(shí)施監(jiān)控。銀行在不斷清理原來(lái)壞賬的同時(shí)，卻在不斷產(chǎn)生新的壞賬，銀行對(duì)企業(yè)的貸款變成預(yù)算約束。

二、完善外部治理結(jié)構(gòu)的具體措施

1.建立完善的信息披露體系。前面說(shuō)過(guò)作為建立完善的治理的基礎(chǔ)——信息披露它的重要性。公司所有權(quán)市場(chǎng)上存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，信息披露的目的是為了給市場(chǎng)提供準(zhǔn)確及時(shí)的信息，保護(hù)投資人利益。如果公司在信息披露中有重大誤導(dǎo)和遺漏，證券交易委員會(huì)可以借助法律手段予以懲罰，股東也可利用法律追究其民事責(zé)任。因此，信息披露實(shí)際上是一種事先威懾、事后索賠的機(jī)制。因此，建立一個(gè)完善的信息披露體系是作為完善公司治理結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)，這個(gè)體系在內(nèi)容上，應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：經(jīng)營(yíng)信息、內(nèi)幕人信息、關(guān)聯(lián)交易信息、公司管理層信息。因此，信息披露反應(yīng)局限于某一方面是不完全的，只有這些信息建立成為一個(gè)體系，才能大大減少信息風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到有效治理。

2.完善公司治理法律體系。（1）推進(jìn)保護(hù)中小股東權(quán)益的法律建設(shè)，完善法律法規(guī)體系。這主要從兩個(gè)方面執(zhí)行，一方面是從公司、證券法等法律方面加強(qiáng)保護(hù)中小股東的權(quán)利。比如，我國(guó)公司法第59條就規(guī)定了董事、監(jiān)事、經(jīng)理不得為自己謀利、不得侵占公司資產(chǎn)，但公司資產(chǎn)被侵害后，相關(guān)責(zé)任人都不能得到有效懲罰。另一方面，原適用于全民所有制企業(yè)的破產(chǎn)法已經(jīng)不適用于新的經(jīng)濟(jì)組織形式和社會(huì)發(fā)展需求，重新修訂破產(chǎn)法。同時(shí)在破產(chǎn)法實(shí)施過(guò)程中應(yīng)該減少政府的行政干預(yù)，增加對(duì)債權(quán)人的破產(chǎn)保護(hù)力度。（2）將公司治理信息披露納入法律法規(guī)體系，加大處罰力度，提高違法成本。公司的治理信息披露制度應(yīng)該納入法律的調(diào)整對(duì)象。同時(shí)完善公司治理信息披露控制機(jī)制，加大違規(guī)的處罰力度，對(duì)作假的公司不僅僅要追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任和沒(méi)收非法所得，處以高額罰款、實(shí)行市場(chǎng)禁入等，情節(jié)特別惡劣的還要追究有關(guān)當(dāng)事人的刑事責(zé)任；其次，完善證券民事賠償制度，并考慮建立股東代表訴訟，集團(tuán)訴訟制度；再其次，建立專(zhuān)門(mén)的證券投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)每家上市公司少量股份，以上市公司股東的名義，或作為共同訴訟代表人，或接受其他投資者委托，或支持受害者，依法對(duì)上市公司或其大股東、董事、經(jīng)理受害股東權(quán)利或公司權(quán)益的行為提起民事訴訟。

3.健全市場(chǎng)體系。公司依附于市場(chǎng)，市場(chǎng)體系的完善程度直接影響公司治理效率。健全市場(chǎng)體系應(yīng)從以下方面入手：（1）完善產(chǎn)品市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)著力于打破行業(yè)壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)形成壓力。（2）首先，完善經(jīng)理人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)做起，只有充分競(jìng)爭(zhēng)體制下，經(jīng)理人員才會(huì)有工作的壓力和動(dòng)力。不盡職的經(jīng)理不僅會(huì)導(dǎo)致公司利益受損，還會(huì)喪失個(gè)人聲譽(yù)，其個(gè)人資本就會(huì)貶值，這就會(huì)迫使他們必須努力把企業(yè)搞好。其次，是建立起評(píng)價(jià)經(jīng)理人的制度，經(jīng)理市場(chǎng)培育在我國(guó)也并不具備不可操作性，所以作為市場(chǎng)的監(jiān)控作用十分有限。最后，我們認(rèn)為培育發(fā)展經(jīng)理人市場(chǎng)，加快經(jīng)理的職業(yè)化建設(shè)，也是必不可少的一環(huán)。（3）完善公司控制權(quán)市場(chǎng)。從資本市場(chǎng)深化改革入手，一方面，充分利用股票市場(chǎng)的控制權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，收購(gòu)兼并機(jī)制和股東投票機(jī)制，對(duì)公司的董事和經(jīng)理進(jìn)行外部監(jiān)督和約束。同時(shí)也要強(qiáng)化完善股票市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加大退市機(jī)制的執(zhí)行力度，對(duì)業(yè)績(jī)差，扭虧無(wú)望的公司要堅(jiān)決摘牌。在解決國(guó)有股全流通問(wèn)題上也要加快步伐。另一方面，是發(fā)展證券市場(chǎng)，同時(shí)，完善債務(wù)融資的還本付息“硬約束”機(jī)制，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)決策時(shí)減少盲目性，促使經(jīng)營(yíng)者改善經(jīng)營(yíng)，建立自我約束機(jī)制。

4.政府職能定位明確。政府在完善公司外部治理結(jié)構(gòu)中擁有特殊主體地位。我們認(rèn)為政府首先應(yīng)明確職能，然而應(yīng)在監(jiān)管和約束上下功夫。在公司治理領(lǐng)域，政府首先應(yīng)做以下兩方面工作：（1）細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，提高監(jiān)管能力，保證監(jiān)管的獨(dú)立性。監(jiān)管不到位將使企業(yè)在產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的所有改革變得前景暗淡。同時(shí)還可能損害業(yè)已取得的在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)培育的成果。美國(guó)在安然、世通等公司相繼出現(xiàn)丑聞后，迅速出臺(tái)了公司改革法案。相比而言，中國(guó)的公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)效率就低的多，市場(chǎng)需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加積極的行動(dòng)起來(lái)。在細(xì)化監(jiān)管規(guī)則方面，需要制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，免得給那些心存僥幸的公司以可乘之機(jī)。應(yīng)強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)市場(chǎng)信用建設(shè)，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的違規(guī)處罰應(yīng)該從重從嚴(yán)。監(jiān)管法規(guī)必須強(qiáng)調(diào)對(duì)中小投資者的保護(hù)，否則只會(huì)進(jìn)一步提高融資成本。另外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的能力的高低直接決定著監(jiān)管的效果，應(yīng)該注重提高監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法能力。（2）改造金融體系，加強(qiáng)金融安全。金融體系包括兩部分，即銀行和證券市場(chǎng)。金融體系的功能是資源配置，中國(guó)金融體系的資源配置基本上是非市場(chǎng)化的，原因在于權(quán)力主要掌握在政府手中，銀行業(yè)也如此，證券市場(chǎng)也不例外。在改革剛開(kāi)始的時(shí)候，企業(yè)（以國(guó)有企業(yè)為主）以銀行獲得資金，銀行監(jiān)督企業(yè)的動(dòng)力本身是有限的。銀行不關(guān)心企業(yè)價(jià)值最大化，只是防止企業(yè)違約。同時(shí)，因?yàn)閲?guó)有銀行的產(chǎn)權(quán)缺陷，銀行缺乏篩選能力，只不過(guò)是執(zhí)行政府命令。結(jié)果是：銀行成了企業(yè)軟預(yù)算約束的一個(gè)新來(lái)源。在上世紀(jì)90年代中后期，政府大力發(fā)展證券市場(chǎng)。但是，由于有資格在證券市場(chǎng)上融資的多數(shù)是國(guó)有企業(yè)，事實(shí)上資金最后還是大部分流向了國(guó)有企業(yè)。本來(lái)稀缺的資本流入了擁有特權(quán)但在資本運(yùn)營(yíng)方面并不專(zhuān)業(yè)的國(guó)企。因此，問(wèn)題在于解決金融的市場(chǎng)化。同時(shí)，也要深化金融企業(yè)自身治理結(jié)構(gòu)改革加強(qiáng)金融安全。