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    淺談環(huán)境污染以及治理措施

    2013-10-21 03:51劉傳乾付洪濤
    卷宗 2013年7期
    關(guān)鍵詞:環(huán)境污染法律

    劉傳乾 付洪濤

    摘 要:由于人們對(duì)工業(yè)高度發(fā)達(dá)的負(fù)面影響預(yù)料不夠,預(yù)防不利,導(dǎo)致了全球性的三大危機(jī):資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞.人類(lèi)不斷的向環(huán)境排放污染物質(zhì)。但由于大氣、水、土壤等的擴(kuò)散、稀釋、氧化還原、生物降解等的作用。污染物質(zhì)的濃度和毒性會(huì)自然降低,這種現(xiàn)象叫做環(huán)境自凈。如果排放的物質(zhì)超過(guò)了環(huán)境的自凈能力,環(huán)境質(zhì)量就會(huì)發(fā)生不良變化,危害人類(lèi)健康和生存,這就發(fā)生了環(huán)境污染。

    關(guān)鍵詞:環(huán)境污染;法律;BOT模式

    1 環(huán)境污染的危害

    環(huán)境污染會(huì)給生態(tài)系統(tǒng)造成直接的破壞和影響,如沙漠化、森林破壞、也會(huì)給生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)造成間接的危害,有時(shí)這種間接的環(huán)境效應(yīng)的危害比當(dāng)時(shí)造成的直接危害更大,也更難消除。例如,溫室效應(yīng)、酸雨、和臭氧層破壞就是由大氣污染衍生出的環(huán)境效應(yīng)。這 種由環(huán)境污染衍生的環(huán)境效應(yīng)具有滯后性,往往在污染發(fā)生的當(dāng)時(shí)不易被察覺(jué)或預(yù)料到,然而一旦發(fā)生就表示環(huán)境污染已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的地步。當(dāng)然,環(huán)境污染的最直接、最容易被人所感受的后果是使人類(lèi)環(huán)境的質(zhì)量下降,影響人類(lèi)的生活質(zhì)量、身體健康和生產(chǎn)活動(dòng)。例如城市的空氣污染造成空氣污濁,人們的發(fā)病率上升等等;水污染使水環(huán)境質(zhì)量惡化,飲用水源的質(zhì)量普遍下降,威脅人的身體健康,引起胎兒早產(chǎn)或畸形等等。嚴(yán)重的污染事件不僅帶來(lái)健康問(wèn)題,也造成社會(huì)問(wèn)題。隨著污染的加劇和人們環(huán)境意識(shí)的提高,由于污染引起 的人群糾紛和沖突逐年增加。

    2 環(huán)境污染治理的市場(chǎng)化——BOT模式

    市場(chǎng)和政府存在著各自的優(yōu)越性,同時(shí),也都可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。因此,我們的任務(wù)無(wú)疑便是找到兩者的平衡點(diǎn),使其各自充分發(fā)揮作用。根據(jù)OECD市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn),政府在環(huán)境保護(hù)中的主要作用是規(guī)制和監(jiān)督,同時(shí)提供必要的環(huán)境公共物品。 但是,這并不必然意味著由政府來(lái)生產(chǎn),政府“可以把生產(chǎn)該產(chǎn)品的合同承包給私人生產(chǎn)廠家”, 吸納商業(yè)資本、社會(huì)公眾和企事業(yè)單位等社會(huì)資金來(lái)參與,形成社會(huì)多元化投資局面。在國(guó)際上,從80年代開(kāi)始,歐美開(kāi)始倡導(dǎo)和鼓勵(lì)私人部門(mén)積極參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),力圖在私人部門(mén)和公共部門(mén)之間建立伙伴關(guān)系,這一作法后逐漸被東亞許多國(guó)家所重視和應(yīng)用。美國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的較大部分由私人部門(mén)承擔(dān);馬來(lái)西亞將全國(guó)劃分為幾個(gè)區(qū)域,把垃圾和污水處理業(yè)務(wù)全部委托給幾大公司;日本過(guò)去曾把政府環(huán)境預(yù)算的80%以上投入到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,現(xiàn)在也感到力不從心,弊端甚多,因而開(kāi)始變革。 而我國(guó),環(huán)保投入機(jī)制基本是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物,投資主體仍然主要是國(guó)家和政府。

    BOT模式似乎是我們苦苦尋覓的“平衡點(diǎn)”的天然物,“驀然回首,她在燈火闌珊處”。BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)-營(yíng)運(yùn)-移交)投資方式是由政府通過(guò)特許協(xié)議的方式將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)權(quán)讓渡給項(xiàng)目發(fā)起人并對(duì)部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提供商業(yè)支持和政府承諾;項(xiàng)目發(fā)起人則設(shè)立項(xiàng)目公司,并由項(xiàng)目公司通過(guò)一系列協(xié)議(合同)聯(lián)接眾多的項(xiàng)目參與者對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)、營(yíng)運(yùn),通過(guò)經(jīng)營(yíng)所得收回投資,償還貸款,獲取收益;特許期滿后,項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。BOT投資方式具有融資能力強(qiáng),自有資本需要量小,投資收益有保障等眾多優(yōu)點(diǎn),因而,“自土耳其1983年設(shè)立世界上第一個(gè)BOT項(xiàng)目到1993年,世界范圍內(nèi)有近150個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用BOT投資方式,總投資額超過(guò)600億美元”。

    BOT投資方式是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及眾多當(dāng)事方,規(guī)范當(dāng)事方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同亦為數(shù)不少, 其法律特性在我國(guó)環(huán)境污染治理項(xiàng)目中具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和可行性。

    3 BOT模式與我國(guó)環(huán)境法律制度的沖突和協(xié)調(diào)

    3.1 BOT模式與排污收費(fèi)制度

    公共產(chǎn)品具有非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性,但是,非競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品未必是非排他的,有時(shí),可以采用很簡(jiǎn)單的排他手段,如收費(fèi)就可以使排他成為可能。 BOT模式中的投資方之所以愿意投資于環(huán)境污染治理項(xiàng)目,就是因?yàn)槟芡ㄟ^(guò)收取污染處理費(fèi)的制度將環(huán)境污染治理這一公共產(chǎn)品具有排他性,以實(shí)現(xiàn)其盈利的目的。為了保證這一穩(wěn)定的并且也是唯一的利潤(rùn)渠道,排污收費(fèi)制度就顯得頗為重要。

    排污收費(fèi)制度(征收排污費(fèi)制度),是指國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)向環(huán)境排放污染物或者超過(guò)國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的排污者, 按照所排放的污染物的種類(lèi)、數(shù)量和濃度,征收一定的費(fèi)用的一套管理制度。它是“污染者負(fù)擔(dān)原則(PPP)”的具體體現(xiàn)。

    3.2 BOT模式與“三同時(shí)”制度

    “三同時(shí)”制度是指一切新建、改建和擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目(包括小型建設(shè)項(xiàng)目)、技術(shù)改造項(xiàng)目、自然開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,以及可能對(duì)環(huán)境造成損害的其他工程項(xiàng)目,其中防治污染和其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的一項(xiàng)法律制度?!叭瑫r(shí)”制度是我國(guó)首創(chuàng)的,是一項(xiàng)控制新污染源的法律制度,也是“預(yù)防為主”原則的具體體現(xiàn)。

    3.3 BOT模式與限期治理制度

    限期治理制度,是指對(duì)長(zhǎng)期超標(biāo)排放污染物、造成環(huán)境嚴(yán)重污染的排污單位和在特殊保護(hù)區(qū)域內(nèi)超標(biāo)排放的已有設(shè)施,由人民政府決定,環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)監(jiān)督其在一定期限內(nèi)治理并達(dá)到規(guī)定要求的一整套措施。限期治理制度也是具有中國(guó)特色的環(huán)境管理制度,是減輕或消除現(xiàn)有污染源的污染和污染嚴(yán)重的區(qū)域污染,實(shí)現(xiàn)“預(yù)防為主,防治結(jié)合”原則的體現(xiàn)。

    3.4 BOT模式與環(huán)境法律責(zé)任

    在環(huán)境污染治理的BOT模式中,排污者和污染治理者,誰(shuí)是環(huán)境違法主體,誰(shuí)該承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任,卻變成一個(gè)困難的問(wèn)題,目前學(xué)者亦是眾說(shuō)紛紜。 我們認(rèn)為,在這一問(wèn)題上,應(yīng)區(qū)分私法責(zé)任與公法責(zé)任。私法責(zé)任,主要是因環(huán)境侵權(quán)而生,而在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域,采無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任主義歸責(zé)原則已成為世界各國(guó)法律上的通制。 因此,因污染造成的環(huán)境侵權(quán),排污者和污染治理者應(yīng)對(duì)受害者承擔(dān)連帶責(zé)任,也就是說(shuō),受害者可以向兩者中的任何一方提起訴訟,要求承擔(dān)民事責(zé)任。當(dāng)然,若屬于另一方過(guò)錯(cuò)引起,或者合同另有約定,先行承擔(dān)責(zé)任方可以行使追償權(quán)。而在公法責(zé)任中,行為人主觀過(guò)錯(cuò)為必要條件, 因此,只能令排污者或者污染治理者中的過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任區(qū)分方式在實(shí)踐中也是可行的,污染事故受害者在實(shí)踐中往往處于弱勢(shì)地位,無(wú)力追究真正的責(zé)任人,而公法責(zé)任的追究者——行政主體或者司法機(jī)關(guān)——是完全有能力做到也應(yīng)該做到這一點(diǎn)的。

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