平衡計(jì)分卡與地方政府績效管理

謝朝陽

（三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，河南 三門峽 472000）

一、平衡計(jì)分卡與政府管理的關(guān)系

平衡計(jì)分卡（BSC）是上個世紀(jì)90年代初由哈佛商學(xué)院的羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）和諾朗諾頓研究所所長（Nolan Norton Institute），還有美國復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)創(chuàng)始人兼總裁戴維·諾頓（David Norton）所研究的“未來組織績效衡量方法”一種績效評價(jià)體系。當(dāng)時(shí)，他們研究的目的是想找出一種超越傳統(tǒng)用財(cái)務(wù)量度為主的績效評價(jià)模式，便于使組織的“策略”能夠轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆印?，因此平衡?jì)分卡當(dāng)初僅僅考慮的是解決企業(yè)面臨的考核問題的，這種新的績效管理模式也只是對人力資源方面的度量。

從本世紀(jì)初開始，平衡計(jì)分卡的作用不再局限于績效管理方面，逐漸拓展到企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展領(lǐng)域，成為一種企業(yè)的戰(zhàn)略管理工具。有資料表明，在《財(cái)富》雜志公布的世界前1000位公司中有70%的公司使用了平衡計(jì)分卡，50%以上的北美企業(yè)把它作為績效管理的工具，員工獎金計(jì)劃也用平衡計(jì)分卡所涉及的非財(cái)務(wù)的考核方法。平衡計(jì)分卡問世以來,在西方企業(yè)界已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用，并被哈佛商業(yè)評論評選為過去80年來最具影響力的十大管理理念之一[1]。它打破了傳統(tǒng)的單一使用財(cái)務(wù)指標(biāo)衡量業(yè)績的方法。BSC的廣泛使用和理論研究可見一斑。

卡普蘭老先生也認(rèn)為BSC除了適用于一般營利性組織外，對于非營利機(jī)構(gòu)也十分合適，特別是像政府組織，他強(qiáng)調(diào)非營利性組織運(yùn)用平衡計(jì)分卡是平衡計(jì)分卡初始概念的最滿意擴(kuò)張之一，因?yàn)檫@些組織為獲得使命成果而努力奮斗，他們并不過多關(guān)注財(cái)務(wù)業(yè)績，相對于盈利組織，更需要一個包含非財(cái)務(wù)與財(cái)務(wù)指標(biāo)的綜合系統(tǒng)來激勵和評價(jià)他們的業(yè)績。而BSC恰好去考慮組織各個層面的平衡，能將組織戰(zhàn)略意圖很好的展現(xiàn)，其實(shí)施的戰(zhàn)略路徑切實(shí)可行。不僅幫助政府機(jī)構(gòu)去準(zhǔn)確把握可編制的預(yù)算收支平衡之外，還能夠通過績效設(shè)計(jì)和激勵引導(dǎo)，真正做到政府服務(wù)的愿景和可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之間的無縫銜接，從而克服政府服務(wù)的持久性和社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)性的不相容局面，因此非營利性組織可以說是最多采用BSC的理念和方法[2]。

1996年，美國交通運(yùn)輸部（DOT）的一個下屬機(jī)構(gòu)——采購部,采用平衡記分卡來進(jìn)行政府管理，是最早使用BSC的政府機(jī)構(gòu)之一，另外還有其他公共組織也開始使用BSC。像澳大利亞Cockburn和Melville市的平衡計(jì)分卡績效衡量系統(tǒng)獲得了獎勵，還有新加坡地區(qū)法院系統(tǒng)建立了平衡計(jì)分卡,這是世界司法領(lǐng)域中最先被使用的BSC。從2005年以來，我國的一些政府部門（如南京市地稅局、青島市政府、廈門市思明區(qū)政府、黑龍江林海市政府等）把平衡計(jì)分卡引入到政府績效管理中來，并取得了一定的成效。但從總體來看，我國的政府部門對平衡計(jì)分卡的應(yīng)用還處于起步階段。

值得多說的是青島市運(yùn)用平衡計(jì)分卡推動創(chuàng)建高績效機(jī)關(guān)是政府管理的創(chuàng)新，極大地提高了黨政機(jī)關(guān)績效管理水平，被中央中直機(jī)關(guān)工委和國家機(jī)關(guān)工委評價(jià)為新時(shí)期加強(qiáng)機(jī)關(guān)建設(shè)的典范。2006年，青島市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和黨建等各方面工作都取得了顯著成效。2007年，青島市導(dǎo)入平衡計(jì)分卡的實(shí)踐，被全球平衡計(jì)分卡協(xié)會中國分支機(jī)構(gòu)評為首屆中國“戰(zhàn)略執(zhí)行明星組織獎”，成為中國第一個獲該獎項(xiàng)的黨政機(jī)關(guān)。2010年，廣西欽州市績效考評工作中提出，主動適應(yīng)全球公共管理新模式，結(jié)合政府工作特點(diǎn)，在繼續(xù)擴(kuò)大2010年度機(jī)關(guān)績效考評范圍的同時(shí)，以承擔(dān)“建大港、興產(chǎn)業(yè)、造新城”三大引擎戰(zhàn)略目標(biāo)的6個縣區(qū)和27個市直單位作為推行平衡計(jì)分卡的試點(diǎn)單位，把推行平衡計(jì)分卡試點(diǎn)工作與貫徹落實(shí)自治區(qū)黨委、政府開展“工作落實(shí)年”活動有機(jī)結(jié)合起來，以促進(jìn)各項(xiàng)工作落到實(shí)處。并且召開2010年機(jī)關(guān)績效考評暨平衡計(jì)分卡試點(diǎn)工作動員大會，專門組建推行平衡計(jì)分卡試點(diǎn)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)工作辦公室，制定 《欽州市運(yùn)用平衡計(jì)分卡加強(qiáng)績效管理工作方案》，聘請復(fù)旦大學(xué)專家團(tuán)隊(duì)擔(dān)任項(xiàng)目顧問。

二、平衡計(jì)分卡的四個維度

平衡計(jì)分卡是以組織發(fā)展的戰(zhàn)略為起始點(diǎn)，將戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解為各種具體的相互平衡的績效考核指標(biāo)，并對這些指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況進(jìn)行考核，從而為戰(zhàn)略目標(biāo)的完成建立起可靠的執(zhí)行基礎(chǔ)。它認(rèn)為組織應(yīng)該從四個維度審視自身：

1.客戶維度：向顧客提供產(chǎn)品和服務(wù)，滿足顧客需要，這是組織生存的必需。

2.內(nèi)部流程維度：組織在某些方面能滿足顧客需要，在某些方面擁有競爭優(yōu)勢，不可能面面俱到。

3.學(xué)習(xí)和成長維度：為了提升運(yùn)營效率、滿足顧客需求、創(chuàng)造股東價(jià)值，組織必需不斷成長，要為組織長遠(yuǎn)發(fā)展?fàn)I造人才梯隊(duì)、信息系統(tǒng)和企業(yè)文化。

4.財(cái)務(wù)維度：能衡量組織經(jīng)營活動的最終成果和創(chuàng)造股東價(jià)值的能力，是反映公司績效的重要參數(shù)。

平衡計(jì)分卡的框架模型圖

這四個維度包含了領(lǐng)先指標(biāo)和滯后指標(biāo)。而財(cái)務(wù)指標(biāo)就是一種滯后的指標(biāo)，只說明企業(yè)前期發(fā)生的事情和狀態(tài)，對企業(yè)將來的發(fā)展起不到多大的作用。而BSC不僅關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)，它更關(guān)注企業(yè)那些領(lǐng)先指標(biāo)，使得企業(yè)更關(guān)注于過程，而不僅僅是事后的結(jié)果，這有助于提高組織的管理水平，以獲得更好的財(cái)務(wù)結(jié)果。BSC把組織的長期目標(biāo)和短期目標(biāo)都能兼顧到，像組織的學(xué)習(xí)和成長維度都是從組織的基業(yè)長青角度考慮，從這個層面上講，BSC實(shí)際上也是一種戰(zhàn)略管理的工具，如果把平衡計(jì)分卡的實(shí)施過程當(dāng)做一個系統(tǒng)，那么組織輸入的是組織戰(zhàn)略和愿景，輸出結(jié)果就是財(cái)務(wù)績效的提高和系統(tǒng)要素之間的更好的整合。所以平衡計(jì)分卡的基礎(chǔ)就是組織戰(zhàn)略，著眼點(diǎn)是組織的長期戰(zhàn)略目標(biāo)，通過四個維度對組織的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，繪制戰(zhàn)略地圖，落實(shí)成一個個可實(shí)施的短期目標(biāo)，從而把組織戰(zhàn)略和組織近期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)很好的結(jié)合，解決了組織的戰(zhàn)略落地問題。

三、政府管理變革與平衡計(jì)分卡理念

黨的十八大報(bào)告提出了“要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)，這不僅要求政府要進(jìn)行職能的轉(zhuǎn)變，而且政府在改變管理方式、提升行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本、維護(hù)社會公平正義等方面要加大力度，逐步建立和完善政府績效管理體系。筆者提到BSC的戰(zhàn)略框架模型中的戰(zhàn)略理念，還有四個維度的管理指標(biāo)要素，而這些和我國政府要進(jìn)行的制度改革思路正好不謀而合。因此作為管理學(xué)領(lǐng)域最新研究成果，平衡計(jì)分卡也能在公共服務(wù)領(lǐng)域大大提高了績效管理的效率和質(zhì)量。將平衡計(jì)分卡引進(jìn)地方政府績效管理，不僅有利于地方政府進(jìn)行制度改革的頂層設(shè)計(jì)，準(zhǔn)確客觀評價(jià)政府績效，同時(shí)也符合了構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，對政府的業(yè)績評價(jià)也是不錯的評價(jià)工具。我國公共管理所有的考核內(nèi)容都要圍繞實(shí)現(xiàn)“不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要”這個根本目標(biāo)來確定[3]。

那么，平衡計(jì)分卡如何能夠在政府管理中發(fā)揮強(qiáng)大的作用，需要更多地去思考。筆者從近幾年研究平衡計(jì)分卡實(shí)踐成果來探討平衡計(jì)分卡與我國地方政府管理結(jié)合運(yùn)用：

（一）平衡計(jì)分卡的四個維度在政府管理層面如何理解

從企業(yè)組織考慮，財(cái)務(wù)維度是追求的目標(biāo)，是第一位的，企業(yè)不賺錢就不是企業(yè)，而從政府是公共管理部門來講，肯定不存在盈利問題，把客戶維度放在第一位，客戶就是人民群眾。財(cái)務(wù)維度顯然不能處于主要位置，但是財(cái)務(wù)對政府而言還是十分重要的，政府需要規(guī)范的財(cái)政收支制度，避免奢侈浪費(fèi)，降低行政運(yùn)行成本，切實(shí)可行控制政府的公共服務(wù)成本，盡量以較小的經(jīng)濟(jì)投入取得較大的社會回報(bào)，努力打造節(jié)約型政府。要科學(xué)地使用現(xiàn)有資源，通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)與其他實(shí)體資產(chǎn)的管理，提高有限的資金和資產(chǎn)的使用效率[4]。

客戶維度是政府管理的中心，我國政府是我黨為人民服務(wù)宗旨的實(shí)踐者，政府要從就業(yè)、社保、生態(tài)環(huán)境、安全、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)中體現(xiàn)“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念。

在學(xué)習(xí)和成長維度，企業(yè)強(qiáng)調(diào)的是人員的創(chuàng)新能力和積極性、信息系統(tǒng)的完善、企業(yè)流程的完備。對于政府組織，學(xué)習(xí)與成長是指政府內(nèi)部公務(wù)人員服務(wù)素質(zhì)的提升、政府機(jī)構(gòu)自身的變革。政府要有自己的人才梯隊(duì)，要不斷對其工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升其學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力，并給予他們發(fā)揮潛能的機(jī)會。

在內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度，企業(yè)強(qiáng)調(diào)的是顧客導(dǎo)向的流程再造。而政府組織要通過服務(wù)流程再造、政府機(jī)構(gòu)改革、電子政務(wù)建設(shè)等方面來構(gòu)建高效政務(wù)服務(wù)體系。

（二）政府的愿景和戰(zhàn)略問題

關(guān)于政府愿景和戰(zhàn)略定位，我國不少地方政府都紛紛提出自己的愿景和發(fā)展定位，像青島市政府提出政府使命:創(chuàng)建高績效機(jī)關(guān)、做人民滿意公務(wù)員，愿景是踐行“施政成本低、法制意識強(qiáng)、管理績效高、服務(wù)品質(zhì)優(yōu)”的治理模式，率先建成高績效機(jī)關(guān)。三門峽市在2011年三門峽政府工作報(bào)告中，城市戰(zhàn)略定位是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)重要支撐、區(qū)域合作示范城市和豫晉陜黃河金三角區(qū)域中心城市；政府的愿景是把三門峽建設(shè)成為創(chuàng)新開放、富裕文明、平安和諧、生態(tài)宜居之城。所有的戰(zhàn)略和愿景都要圍繞建設(shè)服務(wù)型政府，是各級政府實(shí)踐“三個代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的積極探索。從轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理改革的意義上說，服務(wù)型政府是我國政府管理的目標(biāo)選擇。

從戰(zhàn)略的高度審視政府管理是必不可少的。一方面，它能夠使政府的各個部門形成統(tǒng)一戰(zhàn)略目標(biāo)。并且，在建立政府管理的整體平衡計(jì)分卡體系的同時(shí)，可以將戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解到每個成員，使每個公務(wù)員明確自己在戰(zhàn)略實(shí)施中的位置和責(zé)任。具體的可衡量的目標(biāo)可以提升每個成員的使命感、進(jìn)取心和責(zé)任感。另一方面，有利于培養(yǎng)我國公務(wù)員的公仆意識。

（三）地方政府管理使用平衡計(jì)分卡要考慮實(shí)施條件

（1）高層支持。前面談到平衡計(jì)分卡既是一個績效管理工具，也是一個戰(zhàn)略管理工具，也就是說它從戰(zhàn)略到執(zhí)行都是可以擔(dān)當(dāng)重任的，當(dāng)然也需要其他工具的配合，像KPI、SWOT分析工具等。使用平衡計(jì)分卡必須從戰(zhàn)略制定開始，因此，無論哪一級政府想利用平衡計(jì)分卡來進(jìn)行績效管理，首先要從戰(zhàn)略上做一個清晰、簡潔的定位，那么這些都需要高層團(tuán)隊(duì)的積極支持和努力推進(jìn)。

（2）人人學(xué)會并習(xí)慣用指標(biāo)衡量工作。平衡計(jì)分卡在實(shí)施中會涉及大量的指標(biāo)，這給政府人員，包括各層管理者提出了更高的要求，一方面政府人員要有很好的學(xué)習(xí)力，去理解和吃透這些工作績效指標(biāo)，另外還要精誠團(tuán)結(jié)，跨部門溝通，打破各自為政的局面。

（3）制度或流程保證。制度和流程是地方政府實(shí)施BSC的重要保證，部門之間、機(jī)構(gòu)之間都需要結(jié)構(gòu)化的流程來界定分工和服務(wù)導(dǎo)向，而制度能夠克服政府機(jī)構(gòu)以往的慣性，能夠?qū)SC的改革成果進(jìn)行固化。

（4）權(quán)衡成本。導(dǎo)入和實(shí)施平衡計(jì)分卡還需要一定的資源和成本等一系列管理問題，這就需要權(quán)衡付出與獲得。平衡計(jì)分卡的落實(shí)其實(shí)成本是巨大的，由于涉及整個地方政府層面的活動，甚至要變革原有的體系，其直接成本和間接成本都不低。

四、結(jié)語

關(guān)于平衡計(jì)分卡與政府管理的談?wù)摚疚闹皇顷U述了平衡計(jì)分卡的靜態(tài)層面，即四個維度，這些對于政府管理僅僅是理念的指引，關(guān)于平衡計(jì)分卡在政府績效的實(shí)踐應(yīng)用還需要進(jìn)一步探索，詳細(xì)應(yīng)用參考筆者的《利用平衡計(jì)分卡理念重構(gòu)三門峽市政府績效目標(biāo)管理》一文。

將平衡計(jì)分卡這一理念運(yùn)用于我國的政府部門是一種嘗試。我國政府部門正在努力改變自身形象，黨的十八大報(bào)告中所提出的“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”，而政府職能的轉(zhuǎn)變就是建立“小政府、大社會”，推動政府職能由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，融管理于服務(wù)，在服務(wù)過程中達(dá)到管理的目的。政府績效評估作為政府績效管理的核心,在提高政府行政水平和執(zhí)政能力,推動政府行政體制改革,促進(jìn)政府行政職能轉(zhuǎn)變等方面具有突出的現(xiàn)實(shí)意義[5]。隨著我國政治體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，平衡計(jì)分卡這一先進(jìn)的戰(zhàn)略和績效管理工具必然會在我國的政府部門中得到廣泛運(yùn)用，也會深刻影響政府變革。

[1]李魯紅.平衡計(jì)分卡:政府績效管理的新路徑[J].新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）.

[2][美]羅伯特·卡普蘭，大衛(wèi)·諾頓.平衡計(jì)分卡——化戰(zhàn)略為行動[M].廣州:廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[3]韓平.從哥德堡公共管理運(yùn)用平衡計(jì)分卡引發(fā)的思考[N].金融時(shí)報(bào)，2009-01-12.

[4]齊越，朱麗峰.論我國政府績效管理中平衡計(jì)分卡框架模型的建構(gòu)[J].長春師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）.

[5]曹歡歡.基于服務(wù)型政府理念的政府績效評估研究[D].南京航空航天大學(xué)，2009.