我國(guó)鐵路安全監(jiān)管體系分析

孫璐艷

（同濟(jì)大學(xué) 交通運(yùn)輸工程學(xué)院，上海 201804）

安全第一，是任何交通運(yùn)輸工具都首先需要考慮的重要問題，我國(guó)鐵路在幾十年的運(yùn)輸生產(chǎn)實(shí)踐中，創(chuàng)造許多行之有效的安全工作方法，積累豐富的安全管理經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在著許多不足和弊端。目前，我國(guó)鐵路由鐵道部獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，政企合一、網(wǎng)運(yùn)一體化，因此，在安全管理上，鐵路運(yùn)輸企業(yè)既要履行企業(yè)生產(chǎn)的安全管理職能，又要肩負(fù)政府部門的安全監(jiān)管職責(zé)。

1 我國(guó)鐵路安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀

我國(guó)鐵路一直處于不斷摸索和改革階段，2005年，鐵道部成功實(shí)施鐵路局直管站段體制改革和運(yùn)輸生產(chǎn)力布局調(diào)整。目前，全路組建了18個(gè)鐵路局（含廣州鐵路集團(tuán)公司和青藏鐵路公司），全路運(yùn)輸站段的數(shù)量也由先前的1 500 多個(gè)減少到800 多個(gè)。其中，各個(gè)鐵路局規(guī)范設(shè)置有運(yùn)輸、客運(yùn)、貨運(yùn)、車輛、機(jī)務(wù)、工務(wù)、電務(wù)7個(gè)專業(yè)處室及內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)。鐵路局內(nèi)部設(shè)有安監(jiān)室，負(fù)責(zé)對(duì)全局范圍內(nèi)的運(yùn)輸安全進(jìn)行檢查監(jiān)督。同時(shí)，組建辦事處，辦事處不能替代鐵路局安全主體責(zé)任，也不能替代鐵路局專業(yè)部門的安全管理職責(zé)，是一種體外檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠在鐵路局管理跨度大幅增加的情況下，通過橫向監(jiān)管有效加強(qiáng)安全生產(chǎn)檢查監(jiān)控。全路的安全監(jiān)管體系如圖1所示。

圖1 全路運(yùn)輸安全監(jiān)管體系

鐵路安全監(jiān)管制度是鐵路內(nèi)部自我監(jiān)管，鐵道部、鐵路局和各站段分別設(shè)立安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。鐵路局、各站段運(yùn)輸安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有雙重性質(zhì)，行政上分別由鐵路局長(zhǎng)、站段長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)察業(yè)務(wù)上受上級(jí)安全監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)。這些監(jiān)督管理部門既是行政管理部門，又是安全監(jiān)督監(jiān)察部門，缺少外部監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)事故發(fā)生時(shí)，一方面要科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確地調(diào)查事故情況，另一方面在處理事故過程中，又因事情定性定責(zé)可能會(huì)給本企業(yè)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失和不良影響。因此，重大事情的處理難免會(huì)發(fā)生不嚴(yán)格按規(guī)定辦事的現(xiàn)象，容易形成隱瞞事實(shí)的情況，從而造成安全管理的隱患。

2 我國(guó)鐵路安全監(jiān)管體系存在的問題

短期而言，我國(guó)鐵路“政企合一”的運(yùn)營(yíng)模式基本適合我國(guó)人口眾多，鐵路運(yùn)輸資源相對(duì)緊缺的基本國(guó)情，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度，這樣的管理體系卻存在較大的弊端，行業(yè)內(nèi)部的統(tǒng)一管理，使得安全監(jiān)管部門不具備必要的獨(dú)立性。

2.1 監(jiān)管手段方法陳舊落后

在實(shí)施鐵路局直管站段體制改革下，部門構(gòu)成、運(yùn)輸組織和安全監(jiān)管等方面發(fā)生一系列重大變化，許多安全監(jiān)管方面的新矛盾不斷凸現(xiàn)。相應(yīng)的鐵路監(jiān)管體制卻沒有及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)可能引發(fā)事故的問題，因缺乏明確的制度規(guī)定而沒有作好充分的防范準(zhǔn)備，給列車安全運(yùn)行帶來(lái)事故隱患。

1）職能劃分不清。鐵路局直管站段體制改革后，鐵路局很多機(jī)構(gòu)僅僅是完成組織層面上的合并，安全責(zé)任和檢查監(jiān)督制度都沒有落實(shí)到位。同時(shí)，新的管理方式、思想觀念和工作作風(fēng)也沒有完全轉(zhuǎn)變，鐵路局安全監(jiān)察室和鐵路辦事處安全監(jiān)察室的整體合力還沒有形成。相當(dāng)一部分站段的職能還不是很明確，生產(chǎn)力布局調(diào)整之后的站段普遍停留在段級(jí)機(jī)構(gòu)合并的層面上，站段領(lǐng)導(dǎo)班子尚未磨合到位。

2）人員素質(zhì)有待提高。干部職工的素質(zhì)是制度和措施得以嚴(yán)格執(zhí)行的保證。然而，一些地方鐵路由于職工的年齡偏大、文化偏低、業(yè)務(wù)技能不過硬、應(yīng)急處理能力差等主觀因素，使得鐵路安全管理的各項(xiàng)制度和措施不能得到很好地貫徹，間接影響到鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩?。同時(shí)，在新體制下，實(shí)行鐵道部－鐵路局－站段三級(jí)管理體制，雖減少管理層次，但在一定程度上加大管理跨度，使得原有職工不能很好的適應(yīng)制度及管理的改革，不能獨(dú)立有效處理問題，從而給安全工作帶來(lái)一定的影響。

2.2 法律法規(guī)不完善

我國(guó)的鐵路安全法律法規(guī)，普遍存在著法律效力層次低、內(nèi)容缺失、步伐滯后等問題。如《鐵路法》中安全管理的內(nèi)容篇幅較少，沒有對(duì)鐵路安全的問題做系統(tǒng)的梳理和分析；而《安全生產(chǎn)法》是面向安全生產(chǎn)領(lǐng)域的，并非是鐵路運(yùn)輸安全的專項(xiàng)法律。

另外，現(xiàn)有的鐵路法律法規(guī)多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立的，基本反映計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的特征與要求，許多內(nèi)容己不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)鐵路運(yùn)輸行業(yè)的要求。若在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步規(guī)范的條件下，缺少行之有效的法規(guī)條例，必然影響鐵路運(yùn)輸活動(dòng)中各種關(guān)系的調(diào)整。

2.3 未形成信息化安全監(jiān)控系統(tǒng)

我國(guó)鐵路運(yùn)輸安全技術(shù)裝備水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比尚有一定差距，還不能適應(yīng)鐵路快速發(fā)展的需要。從全路來(lái)看，目前的鐵路安全檢查監(jiān)測(cè)系統(tǒng)多是針對(duì)某個(gè)專業(yè)開發(fā)建設(shè)的，尚未實(shí)現(xiàn)跨專業(yè)的信息共享，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，且安全監(jiān)測(cè)報(bào)警信息和人工檢查信息也尚未充分融合，使得安全監(jiān)督管理部門缺乏完整的信息系統(tǒng)支撐。問題主要有

1）基礎(chǔ)裝備中的安全設(shè)計(jì)欠佳。安全監(jiān)控設(shè)備只是基礎(chǔ)裝備中的一種附件，往往是加裝在基礎(chǔ)設(shè)備的系統(tǒng)設(shè)計(jì)中。

2）各專業(yè)單項(xiàng)安全技術(shù)裝備功能單一且數(shù)字化程度低。

3）安全信息傳輸技術(shù)不完善，車、地與控制中心間不能實(shí)時(shí)傳遞安全信息，使安全控制滯后，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。

4）安全管理沒有納入實(shí)時(shí)集中調(diào)度系統(tǒng)，安全監(jiān)控裝備的系統(tǒng)化綜合應(yīng)用水平低。

3 國(guó)外鐵路安全監(jiān)管制度介紹

國(guó)外有效的鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)管制度是學(xué)習(xí)和借鑒很好的方向。國(guó)外的鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)管模式主要分為“網(wǎng)運(yùn)分離”和“網(wǎng)運(yùn)合一”。

3.1 英 國(guó)

英國(guó)是“網(wǎng)運(yùn)分離”模式的典型代表，也是世界上第一條鐵路的誕生地。英國(guó)鐵路發(fā)展至今經(jīng)歷了私有－國(guó)有－私有的循環(huán)過程。英國(guó)鐵路安全監(jiān)管實(shí)行政府監(jiān)督，企業(yè)管理的方式，政府監(jiān)督的職責(zé)由鐵路監(jiān)察室來(lái)完成，它隸屬于國(guó)家健康安全委員會(huì)，在其領(lǐng)導(dǎo)下代表政府對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的生產(chǎn)作業(yè)安全實(shí)施監(jiān)管。鐵路監(jiān)察室有完整的安全監(jiān)察體系和專業(yè)的安全監(jiān)察隊(duì)伍，安全監(jiān)察員對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，并定期對(duì)企業(yè)提出安全意見和建議。

相對(duì)于中國(guó)鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)管，英國(guó)的安全監(jiān)管則更側(cè)重于權(quán)威性和獨(dú)立性，它由國(guó)家實(shí)行安全監(jiān)督，且鐵路監(jiān)察室獨(dú)立于鐵路部門之外，能夠客觀地對(duì)待鐵路運(yùn)輸中存在的安全問題。當(dāng)然，英國(guó)的安全監(jiān)管也存在很多不足，它采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，各營(yíng)運(yùn)商為在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)追求利潤(rùn)最大化而忽視安全技術(shù)投入和安全管理，因而不能盲目跟從。

3.2 美 國(guó)

美國(guó)是“網(wǎng)運(yùn)合一”的典型代表國(guó)家，美國(guó)鐵路公司均為私人所有，其安全管理建立在崗位責(zé)任制和法制的基礎(chǔ)上。鐵路安全監(jiān)管采取行業(yè)主管部門直接監(jiān)管方式，主要由隸屬于運(yùn)輸部的聯(lián)邦鐵路署（FRA）負(fù)責(zé)。FRA 在鐵路安全監(jiān)管方面特點(diǎn)：

1）特別關(guān)注人身傷亡事故。強(qiáng)調(diào)保障公眾利益。

2）強(qiáng)化激勵(lì)與約束機(jī)制，促使安全監(jiān)察人員盡職盡責(zé)。

3）不斷調(diào)整健全監(jiān)管法律法規(guī)，建立對(duì)監(jiān)管行為的監(jiān)督制衡機(jī)制。

4）政府投資、市場(chǎng)運(yùn)作，積極推動(dòng)安全保障技術(shù)研發(fā)。

美國(guó)鐵路在政府對(duì)其放松管制后，獲得廣泛的發(fā)展空間。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，不斷贏利，并在社會(huì)監(jiān)督下，不斷改善安全管理，加大基礎(chǔ)設(shè)施和安全設(shè)備投資來(lái)維護(hù)自身的形象。而對(duì)我國(guó)鐵路而言，政府更多的注重于鐵路運(yùn)輸?shù)墓嫣匦?，?duì)運(yùn)輸活動(dòng)的營(yíng)利性質(zhì)重視不夠，這就大大減少鐵路運(yùn)營(yíng)主體對(duì)安全設(shè)施的投資。當(dāng)然，由于中美兩國(guó)鐵路運(yùn)輸安全管理制度是建立在不同的經(jīng)濟(jì)政治基礎(chǔ)之上，二者存在重大區(qū)別也是在情理之中的。

4 安全監(jiān)管改善措施

4.1 落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任制，完善考核評(píng)價(jià)體系

鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)將各級(jí)安全管理職責(zé)層層分解，界定各層次的安全管理責(zé)任，避免各層次管理職責(zé)的雷同，并將分層工作細(xì)化落實(shí)到每一個(gè)崗位。當(dāng)然，在責(zé)任到位的同時(shí)，也應(yīng)賦予各個(gè)層次與其安全監(jiān)管職責(zé)相匹配的權(quán)利并制定權(quán)利行使的程序和規(guī)則，這樣，就能為安全監(jiān)管的有效履行提供可靠的保障。

同時(shí)，應(yīng)該建立嚴(yán)格的員工選拔、培養(yǎng)制度，不斷提高員工的個(gè)人以及專業(yè)素質(zhì)：①建立嚴(yán)格的員工上崗規(guī)章制度，選拔高素質(zhì)，精專業(yè)的鐵路安全監(jiān)管工作人員；②將安全考核的結(jié)果與員工的收入、待遇、榮譽(yù)相掛鉤；③定期對(duì)上崗職工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，主要包括：知識(shí)水平、工作動(dòng)機(jī)、心理狀態(tài)和身體素質(zhì)等方面；④進(jìn)行安全責(zé)任教育，以提高職工的安全責(zé)任心及遵章守紀(jì)的自覺性。

4.2 建立完善的法律法規(guī)制度

鐵路安全運(yùn)輸法律法規(guī)應(yīng)該針對(duì)我國(guó)鐵路現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r，從專門立法機(jī)構(gòu)（人大），最高行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院）以及政府的鐵路主管機(jī)關(guān)（鐵道部）3個(gè)層次上對(duì)我國(guó)鐵路運(yùn)輸安全制定全面的法律法規(guī)，針對(duì)目前法律內(nèi)容陳舊甚至矛盾、涉及面不全，與市場(chǎng)機(jī)制不適應(yīng)等弊端，加快鐵路法制建設(shè)，形成一個(gè)完整的法律體系。

建議修改現(xiàn)有《鐵路法》，明確其中安全監(jiān)管的地位和作用，發(fā)揮鐵路基本法對(duì)運(yùn)輸安全保護(hù)的規(guī)范作用；制定鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)管的部門規(guī)章，形成完整的部門監(jiān)管體系；制定關(guān)系鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)的相關(guān)法規(guī)規(guī)章。

4.3 建立信息化安全監(jiān)控系統(tǒng)

信息化安全監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)在積極采用“先進(jìn)、成熟、經(jīng)濟(jì)、適用、可靠”的檢測(cè)、監(jiān)測(cè)和監(jiān)控等技術(shù)裝備下，建立集監(jiān)測(cè)、控制和管理決策為一體的系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化安全綜合監(jiān)控系統(tǒng)，形成全路運(yùn)輸安全技術(shù)保障體系。

1）將安全監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)測(cè)報(bào)點(diǎn)與所屬站的安全監(jiān)管中心聯(lián)結(jié)起來(lái)，安全監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)測(cè)報(bào)點(diǎn)能夠?qū)崟r(shí)把現(xiàn)場(chǎng)各種安全檢測(cè)裝置和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)產(chǎn)生的安全信息直接收集并上報(bào)到站安全監(jiān)管中心，以便集中管理和綜合利用。

2）將站安全監(jiān)管中心與路局安全監(jiān)管中心聯(lián)結(jié)起來(lái)。站安全監(jiān)管中心在接收到安全監(jiān)測(cè)報(bào)警信息后，能夠立即將安全監(jiān)測(cè)信息主動(dòng)傳送到路局安全監(jiān)管中心。

3）將路局和站兩級(jí)安全監(jiān)管中心與系統(tǒng)服務(wù)對(duì)象節(jié)點(diǎn)聯(lián)結(jié)起來(lái)。系統(tǒng)服務(wù)對(duì)象能夠隨時(shí)在指定的訪問權(quán)限內(nèi)，查詢所需的各種安全監(jiān)測(cè)和管理信息，并能夠隨時(shí)向安全監(jiān)管中心傳送自己在處理安全事務(wù)的過程中所記錄的管理信息。

4）除地面網(wǎng)絡(luò)外，應(yīng)考慮采用無(wú)線通信技術(shù)，解決車載安全監(jiān)測(cè)報(bào)警數(shù)據(jù)的及時(shí)傳輸和車載安全監(jiān)測(cè)詳細(xì)數(shù)據(jù)的集中下載問題。

5 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)鐵路當(dāng)前正處于跨越式發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，但同時(shí)也處于事故頻發(fā)階段，近年的幾次鐵路特大事故，帶給嚴(yán)重的警示，要求必須高度重視鐵路的安全監(jiān)管工作，做得扎實(shí)、做到位。在新世紀(jì)“以人為本”的主題下，將安全工作放在更加突出的地位，積極探索新的安全管理體制，保障鐵路安全。

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