論我國保障性住房政策——基于土地財政視角

李 龍 ，衛(wèi)小強(qiáng) ，關(guān)顯陽 ，劉 成

（1.哈爾濱商業(yè)大學(xué) 能源與建筑工程學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028；2.哈爾濱商業(yè)大學(xué) 計(jì)算機(jī)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

居住狀況的好壞是衡量一個國家人民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)。由于住宅具有商品性和社會保障性的雙重屬性，所以隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)得到前所未有的快速、持續(xù)發(fā)展。我國在1994年發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，以此為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)住房市場的商品化、市場化和社會化，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了又一輪房改大潮。1998年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（以下簡稱《房改通知》），其主要目標(biāo)是停止實(shí)物福利性分配住房，逐步實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次住房保障體系，對出于不同收入層次的家庭實(shí)行差別化的住房供應(yīng)政策；大力發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場?！斗扛耐ㄖ窐?biāo)志著我國新的住房保障政策的開始，調(diào)整住房投融資結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)對中、低收入普通家庭的住房保障。1994年1月，我國在全國范圍內(nèi)實(shí)行分稅制財政管理體制[1]。造成地方政府的財政收入與支出不匹配、協(xié)調(diào)，難以滿足地方政府的財政支出的需要，這促使地方政府通過出售土地來彌補(bǔ)財政收入不足的問題[2]。但是，各級地方政府對于土地財政的依賴越來越強(qiáng)，隨著房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展，大量土地高價出售，地方政府為從土地出讓中獲得更高的回報，把大部分土地用于商品房建設(shè)，忽視保障性住房建設(shè)，使得保障性住房建設(shè)相當(dāng)緩慢。

二、文獻(xiàn)綜述

“土地財政”作為我國社會主義初期階段建設(shè)領(lǐng)域的一種社會現(xiàn)象，學(xué)者從不同角度對其及與之相關(guān)的問題進(jìn)行了研究。劉紅梅等（2008）認(rèn)為土地成為地方政府補(bǔ)充地方財政的重要工具，即地方政府通過出讓土地使用權(quán)獲取土地使用權(quán)出讓金，作為地方政府財政收入的重要補(bǔ)充來源[3]。易毅（2009）認(rèn)為,“土地財政”一方面通過出讓土地進(jìn)行招商引資，促進(jìn)了制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)的發(fā)展,以期帶來長遠(yuǎn)的地方稅收增加；另一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[4]。

關(guān)于土地財政的成因與危害，閻炎（2009）認(rèn)為，分稅制使得稅收收入大部分上繳中央,但是事權(quán)卻不斷下放，地方政府承擔(dān)了與其財力不匹配的事權(quán)，形成地方財政缺口，找不到合理的途徑來彌補(bǔ)。土地使用權(quán)出讓金歸地方政府收取,這使得“土地財政”成為了地方政府彌補(bǔ)財政缺口的非常重要的有效手段[5]。易毅（2009）指出“土地財政”的形成與土地征收制度、融資制度和官員政績考核制度有關(guān)。其中，政績考核制度是指各地的政績考核都以GDP和稅收收入為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為考核指標(biāo)，土地則擔(dān)當(dāng)起了地方政府財富和政績“之母”的作用，利用土地使用權(quán)出讓來換取“政績”成為地方政府官員的重要手段之一[6]。賈康、劉軍民（2007）指出“在地方政府壟斷土地一級市場的情況下，由短期政績目標(biāo)和財政利益目標(biāo)所驅(qū)動”。[7]黃小虎（2007）指出目前的“土地財政”隱藏著巨大的財政風(fēng)險，一些地方政府為了在招商引資中保住自己的競爭優(yōu)勢，將土地低價賣出而地方政府卻背上了債務(wù)負(fù)擔(dān)，于是又劃出一塊地給銀行，繼續(xù)向銀行貸款。在招商引資中經(jīng)常出現(xiàn)土地賣多建少，對當(dāng)?shù)氐亩愂肇暙I(xiàn)極少，地方政府無力償還貸款，進(jìn)而導(dǎo)致大量土地在銀行手里卻收不回貸款。這些都隱藏著政府的信用危機(jī)與財政風(fēng)險。

目前，對于土地財政學(xué)術(shù)界大多表示擔(dān)心，因其可能帶來短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府的收益，但是從長期來看蘊(yùn)含著諸多風(fēng)險，如政府信任危機(jī)、財政風(fēng)險、銀行金融風(fēng)險等。同時，我國的財政體制與政績考核制度也存在不足，地方政府官員在社會責(zé)任意識與政治權(quán)利追逐間缺乏正確的認(rèn)識、見解和選擇。

三、土地財政發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國分稅制財政政策發(fā)展軌跡

自1994年起，我國改革財政包干制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財政管理體制，建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制框架，并由原先的行政性分權(quán)改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性分權(quán)，主要依靠經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。分稅財政體制的改革一方面改變了中央與地方原有的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，促進(jìn)了中央政府財政收入的不斷增長，為解決此前的中央財政困境起到了積極的作用；另一方面，也對地區(qū)間的財力分配問題進(jìn)行了調(diào)節(jié)，通過返還稅收和轉(zhuǎn)移支付等手段為不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供了一定經(jīng)濟(jì)上的幫助。1993～2009年，全國財政收入由4349億元增加到68518.3億元，增長了近15倍，年均增速高達(dá)18.8%；全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.3%提高到20.1%。1994～2009年中央財政收入年均增長18.2%（1994年為基期），地方財政收入年均增長19.3%，實(shí)現(xiàn)了中央和地方財政收入增長的“雙贏”。由此我們可以看出在實(shí)行分稅制財政管理體制后，中央和地方的財政收入都得到了大幅的提高，這一方面依賴于我國社會經(jīng)濟(jì)的全面快速穩(wěn)定發(fā)展；另一方面也說明分稅制在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。

（二）中央政府與地方政府事權(quán)與財權(quán)的分配

中央與地方的事權(quán)分配關(guān)系：在地方固定收入中，以土地與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收為主體內(nèi)容，在中央與地方共享稅中，地方分享比例相對較低。同時，地方政府在維持自身政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，還肩負(fù)著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。但是由于地方財政收入主體稅種不足，稅種數(shù)目雖然不少，但是稅源分散、征收成本高、收入低，使得地方政府在很難維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，大力快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)。于是，地方政府官員將獲得財政收入的目光投向了房地產(chǎn)業(yè)。由于土地出讓而獲得的財政收入屬于預(yù)算外收入，并不用上繳中央財政，這就大大增加了地方政府的財政收入的來源。在這種情況下，地方政府在利益與政績考核的雙重驅(qū)動下，將大量土地以高價出讓，獲得高額回報。所以，地方政府不愿將位置較好的地塊用來建設(shè)保障性住房，更不愿為建保障房而減少財政收入，影響領(lǐng)導(dǎo)的政績考核。

（三）我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況

1994～2009年，我國房地產(chǎn)開發(fā)投資額從2554億元上漲到36241.8億元，增長14.19倍，投資增長率也逐年增長。可以看出，房地產(chǎn)投資增長率與GDP增長率變化趨勢相同，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長率在1998年以后增長幅度明顯快于GDP增長幅度，這說明房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不斷上升，發(fā)展速度不斷加快。

四、實(shí)證分析

2000年以后，我國房地產(chǎn)業(yè)的投資不斷提高，住宅投資也快速增長，可是經(jīng)濟(jì)適用房的投資卻沒有明顯的擴(kuò)大，沒有隨著房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展而快速發(fā)展，2000～2009年，經(jīng)濟(jì)適用房投資總額保持平穩(wěn)且略有下降，占住宅投資額的比例越來越低。由此可知經(jīng)濟(jì)適用房在各省、市、自治區(qū)的建設(shè)竣工量不高，保障性住房的發(fā)展極為緩慢。

表1：2000～2008年我國土地購置費(fèi)及增長率與商品房銷售額、商品房銷售額增長率變化

2000～2008年，我國土地購置費(fèi)與商品房銷售額不斷提高，其原因如下：一方面，由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)了我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間得到大幅提升，而獲得直接利益的正是各級地方政府；另一方面，土地價格與商品房銷售額快速上升，是由于住房剛性需求的存在。1997～2008年，土地購置費(fèi)與商品房銷售額之間呈現(xiàn)正相關(guān)性，土地購置費(fèi)的提高帶來商品房銷售額的不斷提高，其提高幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地購置費(fèi)的提高幅度。

通過數(shù)據(jù)分析，可以看出房地產(chǎn)市場的繁榮與保障性住房的冷清極不協(xié)調(diào)。地方政府與中央政府在發(fā)展戰(zhàn)略的總體方向并未保持一致，而是存在分歧。究其原因有三：其一，中央政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度做為地方官員的最為重要的考核指標(biāo)，使得地方政府官員全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而忽視社會公平；其二，就是我國財稅管理體制有待完善，地方與中央在財權(quán)與事權(quán)之間存在矛盾，導(dǎo)致地方政府不愿意犧牲本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與個人政治訴求，進(jìn)而使得中央制定的保障性住房政策很難落實(shí)；最后，我國保障性住房體系自身存在的問題，例如監(jiān)管不力、住房體系匹配不合理及住房投機(jī)行為的影響等。這些原因問題都導(dǎo)致我國住房保障市場發(fā)展極為緩慢，使得中低收入群體基本住房問題得不到很好的解決。

五、結(jié)論與建議

針對上述情況，提出如下建議來加快我國保障性住房建設(shè)的步伐。

首先，正確認(rèn)識我國現(xiàn)行的中央與地方的分稅制財政管理體制。我們應(yīng)當(dāng)建立健全法律保障體系，從法律的層面，制約和協(xié)調(diào)中央與地方的財政分權(quán)界限。明確界定中央、地方以及地方政府之間事權(quán)與財權(quán)的范圍，力求事權(quán)、財權(quán)平衡，建立合理的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，消除地方政府對“土地財政”的過度依賴的根源。

其次，完善我國現(xiàn)有土地征收和出讓制度。由于地方政府從土地財政中獲得高額回報，加之土地市場一級壟斷的土地征用體制，使得地方政府在土地一級市場具有了完全的支配權(quán)，這無形中助長了地方政府對土地財政的過度熱衷。針對這情況，應(yīng)當(dāng)打破地方政府對土地一級市場的絕對壟斷，在法律層面上，正確認(rèn)識集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是兩個完全平等的民事權(quán)利主體。不能讓農(nóng)民群眾來承擔(dān)公共利益成本，地方政府應(yīng)當(dāng)給予充分的補(bǔ)償與合理的安置。

再者，增加住房的有效供給，緩解住房市場的剛性需求。住房的商品性決定了其價格是由市場供需狀況所決定的，要想解決我國現(xiàn)行的住房發(fā)展的困境，就要從市場自身出發(fā)，明確供給和需求強(qiáng)度，增加住房的有效供給，才能根本上滿足對住房的剛性需求。保障性住房建設(shè)的快慢和制度完善與否決定了中低收入人群住房問題能否得以解決。

[1]劉紅梅，張志斌，王克強(qiáng).我國土地財政收入研究綜述[J].開發(fā)研究，2008，（1）：141-144.

[2]張雙甜，羅曉庚.保障性住房供給的博弈分析[J].工程管理學(xué)報，2010，（5）：568-573.

[3]賈康，劉軍民.我國住房改革與住房保障問題研究[J].財政研究，2007，（7）：8-23.

[4]易毅.現(xiàn)行體制下我國“土地財政”問題的解決[J].經(jīng)濟(jì)師，2009，（5）：24-25.

[5]李尚浦，羅必良.我國土地財政規(guī)模估算[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010，（5）：12-17.

[6]閻炎.“土地財政”何時了[J].中國土地，2009，（10）：42-45.

[7]黃小虎.當(dāng)前土地問題的深層次原因[J].中國稅務(wù)，2009，（2）：46-47.