加拿大魁北克省與英屬哥倫比亞省碳稅立法比較研究*

毛 濤

(工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟技術(shù)合作中心，北京 100846)

加拿大作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的附件一國家，應(yīng)承擔(dān)強制性減排義務(wù)，它需要制定“政策和采取相應(yīng)的措施，通過限制人為的溫室氣體排放以及保護和增強其溫室氣體庫和匯的方式，減緩氣候變化?！薄?〕《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第4條第2款第1項。2002年加拿大簽署加入《京都議定書》。按照議定書規(guī)定，在2008年至2012年承諾期內(nèi)，加拿大應(yīng)在1990年排放基礎(chǔ)上至少減排6%的溫室氣體〔2〕《京都議定書》，第3條第1款，附件B。。

為了實現(xiàn)議定書所提出的減排目標(biāo)，加拿大制定并實施了溫室氣體減排相關(guān)立法。一方面，聯(lián)邦立法。“盡管加拿大聯(lián)邦立法沒有對解決氣候變化問題做出專門規(guī)定，但是相關(guān)立法要求政府應(yīng)謹(jǐn)慎對待氣候變化問題，同時賦予政府制定應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法之權(quán)力”〔3〕Dennis Mahony.The Law of Climate Change in Canada.A Division of the Cartwright Group Ltd，2010，Chapter4:9.，例如《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》和《瀕危物種法》等都做出了相關(guān)規(guī)定。同時，加拿大頒布的一些行業(yè)或制品標(biāo)準(zhǔn)立法也推動了溫室氣體減排工作，如《能源效率法》規(guī)定政府可以對進口及在省際間銷售或租賃的能耗制品設(shè)定性能標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)，再如《國家建筑物法》授權(quán)政府制定建筑物相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。此外，聯(lián)邦政府還在國際貿(mào)易、基金、能源、交通等領(lǐng)域?qū)嵤┝舜龠M溫室氣體減排的相關(guān)立法〔4〕Dennis Mahony.The Law of Climate Change in Canada.A Division of the Cartwright Group Ltd，2010，Chapter4:9 －39.;另一方面，省立法。加拿大作為聯(lián)邦制國家，省具有較大的立法權(quán)。依據(jù)加拿大1867年《憲法》規(guī)定，省可以就公共土地管理、財產(chǎn)及民事權(quán)利保護、自然資源保護，以及環(huán)境利益保護等事項制定相關(guān)的環(huán)境立法〔5〕Paul Muldoon，Alastair Lucas，etc.An Introduction to Environmental Law and Policy in Canada.Emond Montgomery Publications Limited，2008:21.。依據(jù)該授權(quán)性規(guī)定，為了避免氣候變化對地方轄區(qū)居民財產(chǎn)或民事權(quán)利造成的負(fù)面影響，省有權(quán)制定應(yīng)對氣候變化的地方性立法，如英屬哥倫比亞省(下文用該省英文British Columbia的首字母BC代替)省制定了《機動車排放標(biāo)準(zhǔn)法》、《可再生能源和低碳燃料需求法》、《溫室氣體減排(排污權(quán)交易)法》、《林木凈零砍伐法》和《碳稅法》等〔6〕Legislation and Regulation.［EB/OL］.［2012 －04 －07］.www.env.gov.bc.ca/cas/legislation/index.html#LGGCSAA.。

依據(jù)相關(guān)立法，加拿大確立了排污權(quán)交易、碳稅等減排制度。其中，碳稅具有調(diào)控范圍廣、對市場機制的成熟程度要求低等特點，制度優(yōu)勢相對明顯，在溫室氣體減排領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用。目前，加拿大尚未在聯(lián)邦層面征收碳稅，僅有魁北克和BC兩個省開征了地方性碳稅。

一、碳稅立法的背景比較

溫室氣體的排放狀況及其構(gòu)成，以及減排目標(biāo)是兩省進行碳稅設(shè)計的重要依據(jù)。為了確保數(shù)據(jù)的客觀性，基于魁北克省和BC省分別于2007年和2008年開征碳稅之考慮，下文選取兩省開征碳稅前最近的年份2006年的數(shù)據(jù)，對兩省的溫室氣體的排放狀況及其構(gòu)成做一比較。

(一)溫室氣體排放狀況

在聯(lián)邦層面，1990年加拿大溫室氣體排放量為5.90億噸CO2當(dāng)量，到2006年上漲至7.19億噸CO2當(dāng)量，增長了21.9%〔7〕National Inventory Report，1990—2009(Canada).Part 3.p.15.。從省層面來講:(1)魁北克省。與1990年相比，該省2006年的溫室氣體排放量上升了1.3%，達(dá)到8430.0萬噸CO2當(dāng)量，約占全國排放總量〔8〕National Inventory Report，1990—2009(Canada).Part 3.p.15.的11.7%。同期，該省的GDP增長了40.1%，達(dá)到2598.53億加元，約占全國GDP總量〔9〕National Inventory Report，1990—2009(Canada).Part 1.p.22.的20.3%。人口同期增長了9.1%，達(dá)到763.2萬，約占加拿大總?cè)丝凇?0〕Canada's Population.［EB/OL］.［2011 －04 － 27］.http://www.sustreport.org/signals/canpop_ttl.html.的23.7%〔11〕National Inventory Report，1990—2009.Part 3.p.64.。(2)BC省。與1990年比較，該省2006年的溫室氣體排放量上升了23.7%，達(dá)到6160.0萬噸CO2當(dāng)量，約占全國排放總量的8.6%。同期，該省的GDP增長了57.7%，達(dá)到1599.16億加元，約占全國 GDP總量的12.46%〔12〕National Inventory Report，1990—2009.Part 1.p.22.。人口同期增長了28.9%，達(dá)到424.4 萬，約占全國總?cè)丝凇?3〕Canada's Population.［EB/OL］.［2011 －04 － 27］.http://www.sustreport.org/signals/canpop_ttl.html.的 13.2%〔14〕National Inventory Report，1990—2009.Part 3.p.72.。

從兩省2006年溫室氣體排放量占全國總排量的比例上看，魁北克省要高于BC省。然而，從1990年至2006年這個期間上看，兩省溫室氣體排放增速都比同期省內(nèi)人口及GDP的增速慢。但是，與同期全國溫室氣體平均增速相比，BC省的溫室氣體排放增速要遠(yuǎn)高于魁北克省?？梢哉f，過快的溫室氣體排放增速決定了BC省所設(shè)計的碳稅會嚴(yán)于魁北克省。

(二)溫室氣體排放構(gòu)成

從下圖1所反映趨勢看，兩省的溫室氣體排放構(gòu)成具有類似性，溫室氣體主要源于兩個領(lǐng)域:(1)移動源。兩省的私家車數(shù)量較多，且旅游用車頻率較高，移動源排放的溫室氣體量相對較高，魁北克省和BC省來源于移動源的溫室氣體量分別占省內(nèi)排放總量的41.61%〔15〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.p.577.和38.84%〔16〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.p.586.。(2)固定源。在2006年，魁北克省和BC省來自于固定源的溫室氣體排放量分別占省內(nèi)排放總量的30.72%和36.74%〔17〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.p.586.。在固定源中，兩省發(fā)電業(yè)和制造業(yè)的溫室氣體排放量較少，但是建筑物供暖領(lǐng)域的溫室氣體排放量卻較大，具體而言:①發(fā)電業(yè)。兩省的電力主要來源于水電，2006年魁北克省和BC省的水利發(fā)電量分別占各自省內(nèi)發(fā)電總量的96%〔18〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.p.512.和91%〔19〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.p.517.，僅有少量電力源于熱電，兩省熱電業(yè)所排放的溫室氣體分別占省內(nèi)總排量的1.35%〔20〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.p.577.和2.36%〔21〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.p.586.。②制造業(yè)。魁北克和BC省的林業(yè)和礦業(yè)較為發(fā)達(dá)，制造業(yè)相對滯后，來源于制造業(yè)的溫室氣體量分別占省內(nèi)排放總量的11%〔22〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.p.536.和8.3%〔23〕Canada's 2007 Greenhouse Gas Inventory:A Summary of Trends.p.7.。③ 建筑物供暖。由于加拿大所處的緯度較高，兩省冬季氣溫嚴(yán)寒，居民供暖需求大，在建筑物供暖中產(chǎn)生了大量的溫室氣體。以魁北克省為例，魁北克省的“交通運輸和建筑物供暖大量使用到碳?xì)浠衔?，來源于這兩個領(lǐng)域的溫室氣體占到總量的72%”，〔24〕Quebec Climate Change Action Plan.p.28.此外，魁北克省的《氣候變化行動方案》也明確指出應(yīng)重點關(guān)注與建筑相關(guān)的溫室氣體減排工作〔25〕Quebec Climate Change Action Plan.p.14。

兩省溫室氣體排放構(gòu)成的類似性，決定了他們在進行碳稅制度構(gòu)建時，所關(guān)注的重點基本一致，其中，對固定源和交通源的稅收規(guī)制是關(guān)鍵之所在。不過，在固定源中，由于制造業(yè)和發(fā)電業(yè)的溫室氣體排放量較少，決定了他們不會成為關(guān)注的重點，而溫室氣體排放量較大的建筑物供暖領(lǐng)域則會受到特別關(guān)注。因此，交通源和建筑物供暖領(lǐng)域所使用的化石燃料會成為兩省碳稅調(diào)控的重點。

圖1 魁北克省和BC省2006年溫室氣體排放構(gòu)成〔26〕National Inventory Report 1990—2006:Greenhouse Gas Sources and Sinks in Canada.pp.577 －586.

(三)溫室氣體減排目標(biāo)

溫室氣體減排目標(biāo)是碳稅設(shè)計的重要依據(jù)?？笨耸『虰C省都頒布了應(yīng)對氣候變化方案，并量化了減排目標(biāo)，具體如下:(1)魁北克省。依據(jù)《氣候變化行動方案》要求，到2012年該省應(yīng)在1990年溫室氣體排放基礎(chǔ)上至少減排1.5%，也就是說，在2006年至2012年該行動方案實施期間至少減排1000萬噸CO2當(dāng)量的溫室氣體〔27〕Quebec Climate Change Action Plan.p.14;(2)BC省。依據(jù)《溫室氣體減排目標(biāo)法案》規(guī)定，該省到2020年和2050分別應(yīng)在2007年溫室氣體排放水平上減排33%和80%〔28〕Greenhouse Gas Reduction Targets Act，Article 2.。此外，BC省還細(xì)化了減排目標(biāo)。如，為了達(dá)到2020年的減排標(biāo)準(zhǔn)，BC省在2012年和2016年分別應(yīng)在2007年的基礎(chǔ)上至少減排6%和18%〔29〕British Columbia Climate Action for the 21th Century.p.3.。

兩省雖然都制定了明確的溫室氣體減排目標(biāo)，但是也存在差異，具體如下:(1)法律拘束力。BC省的減排目標(biāo)以法案方式確立，而魁北克省僅以行動計劃方式頒布，很顯然BC省減排目標(biāo)的法律約束力較強。(2)目標(biāo)強度。以兩省在2012年所要完成的溫室氣體減排目標(biāo)為參照，魁北克應(yīng)在1990年的基礎(chǔ)上至少減排1.5%，而BC省應(yīng)在2007年排放基礎(chǔ)上至少減排6%。與1990年相比，2006年魁北克省溫室氣體排放量上升了約1.3%，在2007至2012年這個期間內(nèi)完成在1990年的水平上至少減排1.5%任務(wù)的壓力不大。相比較而言，BC省計劃2012年前在2007年基礎(chǔ)上至少減排6%的強度明顯較大。

由于BC省溫室氣體減排目標(biāo)的拘束力以及減排強度都高于魁北克省，這就決定了該省在進行碳稅制度設(shè)計時，會把盡可能多的化石燃料納入調(diào)控范圍，同時該省也會設(shè)定相對較高的稅率，借此最大程度地發(fā)揮碳稅的激勵作用。

二、碳稅立法的主要內(nèi)容比較

盡管魁北克省與英屬哥倫比亞省同屬于加拿大，但是基于不同的立法構(gòu)思及制度設(shè)計，兩省的碳稅立法存在著較大的差異。具體如下:

(一)碳稅征收目的及用途

雖然通過征收碳稅都能達(dá)到減排溫室氣體之效果，但是不同國家或地區(qū)征收碳稅的初衷往往不盡相同。如，一些國家希望通過征收碳稅來增加財政收入，一些國家則傾向于通過碳稅為環(huán)保項目實施籌資到資金，另一些國家則切實期望通過碳稅達(dá)到減排溫室氣體之功效。盡管魁北克省和BC省同屬于加拿大聯(lián)邦，但是兩省征收碳稅的目的卻大相徑庭。

魁北克省征收碳稅之目的在于為綠色基金提供穩(wěn)定和充足的資金來源。該省的《氣候變化行動方案》對2006年至2012年間的溫室氣體減排工作做了宏觀規(guī)劃，其中，交通運輸業(yè)和建筑領(lǐng)域為減排重點。與此同時，魁北省設(shè)立了專門用于保障該方案實施的綠色基金。為了確保綠色基金有充足和穩(wěn)定的資金來源，該省期望通過碳稅連續(xù)6年為該綠色基金籌集到每年2億加元的資金〔30〕Perspectives on Carbon Pricing From the Standpoint of Justice，Equity and Sustainability.［EB/OL］.［2012 －04 －10］.www.kairoscanada.org/fileadmin/fe/files/PDF/EcoJustice/Climate/perspectives_on_carbon_pricing_08.pdf.。

BC省征收碳稅的初衷是為了切實減排溫室氣體。正如上文分析的那樣，BC省確立了較高的溫室氣體減排目標(biāo)。若要按期完成該目標(biāo)，BC省必須要充分發(fā)揮碳稅的激勵作用，碳稅具有明顯的環(huán)保定位。同時，BC省還把碳稅定位于中立性稅收，所有來源于碳稅的收入通過稅收減免方式重新返還給納稅人〔31〕British Columbia Climate Action for the 21th Century .p.8.，把碳稅實施的負(fù)面影響降至最低。

魁北克省把碳稅定位于綠色資金的籌集工具，從而決定該省碳稅的設(shè)計會注重其資金籌集功能，而忽視其溫室氣體減排功效。但是，該省對于碳稅收入用途的設(shè)計則彌補了該缺陷，通過實施綠色基金項目，可以有效地減排溫室氣體?？梢哉f，在減排溫室氣體時，魁北克省的碳稅是前續(xù)，而綠色基金項目才是關(guān)鍵。與之相比，BC省碳稅的定位則更具環(huán)保性，它意圖在征收階段就完成減排任務(wù)，而稅收用途則是減少碳稅實施負(fù)面影響的后續(xù)保障措施。

(二)碳稅征收模式及納稅義務(wù)人

國際通行的碳稅征收模式有兩種，具體如下:一種，源頭模式。在化石燃料生產(chǎn)或首次銷售階段征收碳稅;另一種，末端模式。在化石燃料進入終端消費市場后的消費階段征收碳稅〔32〕Jenny Sumner，Lori Bird，etc.Carbon Taxes:A Review of Experience and Policy Design Considerations.National Renewable Energy Laboratory(US).Technical Report.p.3.。從某種意義上講，選擇不同的碳稅征收模式，納稅義務(wù)人的范疇的界定會存在差異。

魁北克省選擇了源頭征收模式，在化石燃料的生產(chǎn)階段或首次銷售階段征收碳稅，因此，納稅義務(wù)人主要是化石燃料的生產(chǎn)商或總銷售商。目前，在魁北省內(nèi)生產(chǎn)或銷售汽油、柴油、加熱油、電力、天然氣、煤炭和甲烷等化石燃料的生產(chǎn)商或總經(jīng)銷商為碳稅的納稅義務(wù)人〔33〕Jenny Sumner，Lori Bird，etc.Carbon Taxes:A Review of Experience and Policy Design Considerations.National Renewable Energy Laboratory(US).Technical Report.p.15.，大約有50家企業(yè)，如加拿大魁北克水電公司、加拿大石油公司和加拿大殼牌公司等〔34〕Quebec Government to Implement Carbon Tax..［EB/OL］.［2011 －05 －14］.http://www.torys.com/Publications/Documents/Publication%20PDFs/CCB2007 －6.pdf.。2007年該省2億加元碳稅的來源如下:(1)石油公司支付的碳稅最多，分別為汽油、柴油和加熱油支付了6900萬、3600萬和4300萬加元的碳稅，總計1.48億;(2)天然氣經(jīng)銷商支付了3900萬加元的碳稅;(3)加拿大魁北克省水電公司為它在特雷西的熱能電廠支付了450萬加元的碳稅;(4)其他煤炭、甲烷、水泥的生產(chǎn)商或經(jīng)銷商則支付了余下的 850 萬加元的碳稅〔35〕Mal Bruce.Carbon Tax Factors.［EB/OL］.［2012 －05 －17］.www.taxadmin.org/fta/meet/09mf/pres/Carbon_Tax.pdf.。

BC省采用了末端征收模式，在化石燃料銷售環(huán)節(jié)征收碳稅。同時，該省運用保證金制度確保了碳稅的順利征收。在BC省內(nèi)，首次銷售化石燃料時，總經(jīng)銷商需要向政府繳納與終端消費者所交碳稅額相當(dāng)?shù)谋ＷC金。在化石燃料的再次銷售階段，從分銷商處購進燃料的批發(fā)商，以及從批發(fā)商處購買燃料的零售商則分別需向總經(jīng)銷商和分銷商繳納保證金。在化石燃料零售環(huán)節(jié)，由化石燃料的消費者支付碳稅〔36〕British Columbia Carbon Tax.［EB/OL］.［2012 －05 －17］.www.gov.bc.ca/sbr.。

魁北克省所采用的源頭征收模式有利于提高碳稅的征收效率，可以快速為該省綠色基金籌集到每年2億加元的資金。與之相比，盡管BC省所采用的碳稅末端征收模式存在征收效率較低的弊端，但是由于消費者可以直接面對明確的稅收價格，可以減少模糊消費的概率，其經(jīng)濟激勵效果較好。

(三)碳稅的稅目

碳稅稅目設(shè)計與一國或地區(qū)的溫室氣體排放構(gòu)成密切相關(guān)。此外，基于不同的立法定位，不同國家或地區(qū)應(yīng)稅化石燃料的范圍也不盡相同。

在魁北克省，應(yīng)稅燃料有天然氣、丙烷、汽油、煤炭、輕型和重型燃料油、液化汽油氣、燃料油等〔37〕Jenny Sumner，Lori Bird，etc.Carbon Taxes:A Review of Experience and Policy Design Considerations.National Renewable Energy Laboratory(US).Technical Report.p.4.。相比較而言，BC省碳稅的稅目設(shè)計則更為精細(xì)，按照化石燃料的物理狀態(tài)，應(yīng)稅化石燃料被劃分為液體、氣體和固體燃料三大類，共計21種:第一類，應(yīng)稅的液體燃料包括汽油、柴油、輕燃料油、重燃料油、航空汽油、噴氣機燃料和煤油。第二類，應(yīng)稅的氣體燃料包括天燃?xì)狻⒈?、丁烷、乙烷、戊烷、焦?fàn)t煤氣和釜餾氣。第三類，應(yīng)稅的固體燃料包括加拿大煙煤、次煙煤、美國煙煤、焦炭、石油焦、廢碎輪胎和廢完整輪胎〔38〕British Columbia Carbon Tax.［EB/OL］.［2012 －05 － 20］.www.gov.bc.ca/sbr.。

下面以化石燃料的物體狀態(tài)為視角，對兩省碳稅的稅目做一比較:(1)液體燃料。交通領(lǐng)域是兩個省碳稅調(diào)控的重點，兩省碳稅的稅目都包含大量的液體燃料。但是，BC省對于液體燃料的劃分較為詳細(xì)和專業(yè)，例如，該省專門設(shè)置了的航空汽油和噴氣機燃料等稅目。(2)氣體燃料。在BC省，應(yīng)稅的氣體燃料稅目為7個，范圍較大，而魁北克僅對天然氣和丙烷等少數(shù)液體燃料征稅。(3)固體燃料?？笨耸H對煤炭這一種固體燃料征稅。相比較，在BC省，應(yīng)稅固體燃料類型區(qū)分度較大，且范圍較廣。如，BC省對應(yīng)稅煤炭的類型做了詳細(xì)的劃分。此外，BC省還對輪胎和石油焦等固體燃料征稅?？偠灾珺C省碳稅稅目設(shè)計的專業(yè)化程度要遠(yuǎn)高于魁北克省。

(四)碳稅的稅率

某一國家或地區(qū)在設(shè)計碳稅稅率時，需要考慮的因素較多，如，溫室氣體排放構(gòu)成、減排目標(biāo)、能源構(gòu)成、碳稅目標(biāo)定位等。魁北克省和BC省在碳稅稅率設(shè)計時所考慮的因素差別較大，具體如下:(1)設(shè)置依據(jù)。兩個省碳稅稅率設(shè)計的依據(jù)一致，都是先對排放一噸CO2當(dāng)量的溫室氣體設(shè)定一個統(tǒng)一稅率標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)各種化石燃料燃燒所釋放的溫室氣體量而確定出其應(yīng)適用的具體稅率。(2)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。在2007年碳稅征收之初，魁北克省碳稅的稅率為每排放一噸CO2當(dāng)量的溫室氣體3.5加元。參照該標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)各種應(yīng)稅化石燃料燃燒過程中釋放的溫室氣體量的多少，確定了各自應(yīng)適用的稅率。例如，在2007年，汽油、柴油、輕型燃料油和丙烷的稅率分別為每升0.8加分、09加分、0.96加分、0.5加分〔39〕Quebec Government to Implement Carbon Tax.［EB/OL］.［2011 －05 －20］.http://www.torys.com/Publications/Documents/Publication%20PDFs/CCB2007 －6.pdf.。與之相比，BC省的稅率標(biāo)準(zhǔn)起點明顯較高，且呈規(guī)律性逐年遞增趨勢。在2008年碳稅征收之初，BC省的碳稅稅率為每排放一噸CO2當(dāng)量溫室氣體10加元。之后，該標(biāo)準(zhǔn)逐年上漲5加元，該政策一直執(zhí)行至2012年，達(dá)到每噸CO2當(dāng)量溫室氣體30加元的標(biāo)準(zhǔn)。同理，依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，該省根據(jù)各種應(yīng)稅化石燃料燃燒所釋放的溫室氣體量確定出了各自應(yīng)適用的稅率。如，2007年，汽油、柴油、輕燃料油、重燃料油、航空汽油、噴氣機燃料和煤油等液態(tài)化石燃料所使適用的稅率分別為每升2.56加分、2.76加分、2.76加分、3.11加分、2.45加分、2.62加分和2.41加分。而在2012年，上述化石燃料所適用的稅率將分別上升至7.24加分、8.27加分、8.27加分、9.33加分、7.68加分、7.87加分和7.34加分〔40〕British Columbia Carbon Tax.［EB/OL］.［2012 －05 －24］.www.gov.bc.ca/sbr.。(3)修訂依據(jù)?？笨耸∶磕甓紩抻喬级惗惵?。該省開征碳稅的目的是為綠色基金籌集到每年2億加元的新資金，在其納稅義務(wù)人范疇特定的情況下，它僅需依據(jù)每年省內(nèi)化石燃料銷售量修訂其碳稅稅率即可〔41〕Jenny Sumner，Lori Bird，etc.Carbon Taxes:A Review of Experience and Policy Design Considerations.National Renewable Energy Laboratory(US).Technical Report.p.15.。與之不同的是，BC省所采用的是5年一個周期的遞增性稅率標(biāo)準(zhǔn)，其考慮的因素較為復(fù)雜。例如，在2008至2012年這個稅率周期屆滿后，BC省會在綜合考慮該階段溫室氣體效果，以及相關(guān)建議的基礎(chǔ)上，而確定出下個周期所應(yīng)適用的稅率標(biāo)準(zhǔn)〔42〕Jenny Sumner，Lori Bird，etc.Carbon Taxes:A Review of Experience and Policy Design Considerations.National Renewable Energy Laboratory(US).Technical Report.p.16.。

(五)碳稅的減免

魁北克設(shè)立碳稅之目的在于籌集資金，采用源頭征收模式，應(yīng)稅化石燃料范圍較小，且納稅義務(wù)人特定，不需過多關(guān)注免稅、減稅等碳稅適用的特殊情況。相比而言，BC省設(shè)立碳稅之目的在于切實減排溫室氣體，采用末端規(guī)制模式，應(yīng)稅化石燃料的稅目較廣，而且納稅義務(wù)人不特定性。為了減輕碳稅征收的不利影響，BC省對碳稅減免事項做出了詳盡規(guī)定。例如，BC省對于生物柴油、乙醇、生物燃料、可再生能源等〔43〕Dennis Mahony.The Law of Climate Change in Canada.A Division of the Cartwright Group Ltd，2010，Chapter5:39.，銷售放置在小于4升的小密封容器里的燃料〔44〕Carbon Tax Act.Article 15.，作為其他制品原材料且不發(fā)生燃燒的燃料〔45〕Carbon Tax Act.Article 16，Article 17(1)a.，作為冷卻劑、防凍劑或還原劑使用的燃料〔46〕Dennis Mahony.The Law of Climate Change in Canada.A Division of the Cartwright Group Ltd，2010，Chapter5:38.，跨境航空或船舶運輸中在加拿大境外燃燒的燃料〔47〕British Columbia Carbon Tax.［EB/OL］.［2011 －06 －10］.www.gov.bc.ca/sbr.，軍事訪問部隊所使用的燃料〔48〕Carbon Tax Act.Article 21.，以及當(dāng)?shù)赝林用癜凑诊L(fēng)俗習(xí)慣所使用的燃料〔49〕Indian Act.Article 87.等給予全部或者部分免稅之優(yōu)惠。

(六)碳稅實施的配套措施

碳稅征收目的的差異性決定了兩省在實施碳稅的過程中所采用的配套措施也不盡相同。

魁北克的綠色基金。依據(jù)2006年4月魁北克省實施的《可持續(xù)發(fā)展法》，該省設(shè)立了一個旨在減排溫室氣體的綠色基金。該基金計劃在六年間拿出12億加元資助該省相關(guān)溫室氣體減排項目和技術(shù)，以完成在2006年至2012年間減排1000萬噸CO2當(dāng)量溫室氣體的目標(biāo)。該基金主要用于資助溫室氣體減排行動，提高公眾意識，研制減排技術(shù)，以及適應(yīng)氣候變化行動等活動。例如，該基金將拿出總計4812萬加元資助適應(yīng)氣候變化行動。其中，3000萬加元用于資助引入預(yù)防和減緩氣候變化對于健康影響的機制，1200萬加元用于資助氣候和水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，12萬加元用于資助研究減緩交通基礎(chǔ)設(shè)置中漸融的永久凍土層實驗，600萬加元用于資助研究森林及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)受氣候變化的影響程度以及把項目研究成果運用到森林管理實踐中〔50〕Quebec Climate Change Action Plan.Appendix.。碳稅收入是該項基金的重要來源，該省需通過征收碳稅連續(xù)六年為該基金注入每年2億萬的新資金，以滿足此項基金12億加元的資金需求。在魁北克省，碳稅與綠色基金相輔相成，碳稅為該基金提供了資金來源，而該基金則用于資助溫室氣體減排項目。

BC省的稅收減免。BC省把碳稅定性為中立性稅收，來源于碳稅的收入將會通過一定方式全部返還給納稅人。BC省征收碳稅后，一些相關(guān)的企業(yè)稅收和個人稅收的稅率會隨之下降。例如2011年普通公司所得稅稅率從16.5%降至10%，2012年小企業(yè)所得稅的稅率將從4.5%降至0%〔51〕British Columbia Climate Action for the 21th Century .p.9.。再如2009年，該省的個人所得稅降低了5%〔52〕Jim Bentein.Ontario Group supports BC's Carbon Tax Approach.Energy Analects，CBCA Business.2008(2):4.。通過所得稅減免，對于年收入低于11.8萬加元的本省居民來說，該項稅收的稅率為加拿大最低〔53〕British Columbia Climate Action for the 21th Century .p.8.。此外，為了保障該稅收的中立性，BC省每年都會用年度報告說明碳稅收入的具體用途。借助于稅收減免措施，在確保該省溫室氣體減排目標(biāo)完成的同時，也最大程度地降低了碳稅實施對于社會的負(fù)面影響。

魁北克省征收碳稅的目的在于為綠色基金項目籌集資金，溫室氣體減排的重任由綠色基金來完成，采用了一種碳稅為輔基金為主的溫室氣體減排模式。比較而言，BC省征收碳稅的目的在于切實減排溫室氣體，相關(guān)稅收減免措施的實施則是為了減輕碳稅實施所帶來的負(fù)面影響。

三、碳稅立法的實施效果比較

借助于碳稅，兩省的溫室氣體都得到了一定程度的減排。但是，由于兩省碳稅設(shè)計差異較大，碳稅在減排溫室氣體方面發(fā)揮的作用也不盡相同。

1990年，魁北克省排放了約8320.0萬噸CO2當(dāng)量的溫室氣體。以1990年為參數(shù)，在2006年、2007年、2008年和2009年溫室氣體排放分別上漲1.3%、4.6% 、－1.0%和－1.9%，分別達(dá)到8430.0萬噸、8710.0萬噸、8240.0萬噸和8170.0萬噸〔54〕National Inventory Report，1990—2009.Part 3.p.72.?？笨耸≌魇仗级惡?，為減排項目的開展提供了充足的資金保障，減排效果明顯。

BC省。1990年該省排放了約4980.0萬噸CO2當(dāng)量的溫室氣體。以1990年為參數(shù)，在2006年、2007年、2008年和2009年該省溫室氣體排放量別分上漲了23.7%、30.9%、32.5%和28.1%，而達(dá)到6160.0萬噸、6520.0萬噸、6590.0萬噸和6380.0萬噸〔55〕National Inventory Report，1990—2009.Part 3.p.72.。2008年BC省開征碳稅之后，溫室氣體排放增速明顯減緩，并在2009年呈下降趨勢。

開征碳稅以后，雖然兩個省的溫室氣體減排工作都取得了成效，但是碳稅所發(fā)揮的作用卻存在著本質(zhì)差異。受到稅率較低、稅目較窄和納稅人數(shù)量有限等因素的制約，魁北克省碳稅減排溫室氣體的作用有限，其在溫室氣體減排方面取得的輝煌成績主要歸功于與碳稅配套實施的綠色基金機制。相比而言，BC省碳稅采用了末端征收模式，把最為廣泛的化石燃料都納入了稅目范疇，據(jù)統(tǒng)計，碳稅可以調(diào)控到該省77%的溫室氣體排放源〔56〕British Columbia Climate Action for the 21th Century .p.8.。此外，隨著碳稅稅率的逐年遞增，其制度優(yōu)勢會越來越明顯。可以說，在BC省溫室氣體減排機制中，碳稅將發(fā)揮著越來越重要的作用。

四、魁北克省和BC省碳稅立法對于我國的啟示

目前，我國溫室氣體排放量已躍居世界第一位。作為負(fù)責(zé)任的大國，我國政府已表明了減排溫室氣體的決心，并采取了相關(guān)減排措施?，F(xiàn)階段，我國正考慮把碳稅運用到溫室氣體減排領(lǐng)域。對加拿大魁北克省和BC省碳稅立法進行系統(tǒng)的考察后，可以得到如下啟示:

(一)立法思路選擇

在進行碳稅立法時，我國應(yīng)像加拿大魁北克省和BC省那樣，先對溫室氣體排放狀況、排放構(gòu)成、工業(yè)結(jié)構(gòu)、科技水平等進行綜合評價，找準(zhǔn)溫室氣體排放的重點領(lǐng)域，并采取漸進式的立法思路。在探索性立法階段，應(yīng)以積累經(jīng)驗為重，可先從一些溫室氣體排放量大且易于管制的領(lǐng)域下手，或者選擇一些地方性行政區(qū)域先行試點。目前，制造業(yè)、建筑業(yè)、供電業(yè)和供熱業(yè)所排放的溫室氣體量占我國總排量的半數(shù)以上，分布相對集中，管制比較容易，可率先在這些領(lǐng)域開征碳稅?？紤]到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性，開征碳稅對不同區(qū)域的影響會存在差異，需要妥善處理好環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系，立法不宜操之過急，應(yīng)在探索性立法的基礎(chǔ)上逐步推進，最終走向全面立法。因此，碳稅立法需要先進行試點。在選擇試點區(qū)域時，應(yīng)采用差異性標(biāo)準(zhǔn)，既要選擇一些發(fā)達(dá)區(qū)域，又要選擇一些欠發(fā)達(dá)區(qū)域，還要選擇一些經(jīng)濟發(fā)展適中的區(qū)域，這樣才有助于檢驗碳稅是否具有普適性。等試點完成以后，應(yīng)進行綜合評價，取其精華，去其糟粕，擇時在我國全面開征碳稅。

(二)碳稅制度設(shè)計

魁北克省以籌集資金為初衷設(shè)計碳稅，而BC省則以切實減排溫室氣體為目標(biāo)設(shè)計碳稅，基本定位的差異導(dǎo)致兩省碳稅制度設(shè)計相差甚遠(yuǎn)。目前，我國溫室氣體排放量居世界第一位，來源于國內(nèi)外的減排壓力很大，碳稅需要成為切實減排溫室氣體的工具。因此，BC省的碳稅設(shè)計思路更具參考性。具體如下:(1)稅目設(shè)計。在碳稅稅目設(shè)計方面，采用“抓大放小，逐步拓寬”的策略，率先在火電、交通運輸、工業(yè)制造等重點領(lǐng)域，針對煤炭、汽油、柴油等主要化石燃料征收碳稅，并逐步拓寬碳稅的稅目范圍，最終使碳稅稅目涵蓋到所有的化石燃料。(2)稅率設(shè)計。在稅率設(shè)計方面，先對排放一噸CO2當(dāng)量的溫室氣體進行定價，然后根據(jù)各種化石燃料燃燒所釋放的溫室氣體量確定出其應(yīng)適用的稅率，統(tǒng)一碳稅征收標(biāo)準(zhǔn)。同時，以“稅率遞增原則”為指導(dǎo)，分周期實施碳稅，并在同一實施周期內(nèi)逐年上漲稅率，逐步激勵節(jié)能減排。采用這種思路，不會對經(jīng)濟造成過大的負(fù)面影響，隨著稅率的周期性增長，其經(jīng)濟激勵效果會逐漸增強。(3)征收模式。我國可借鑒BC省所采用的“源頭保障，終端買單”模式。這種模式的好處如下:一方面，化石燃料在我國進行首次銷售時，便以通過保證金方式進行監(jiān)控，而且這種監(jiān)控貫穿了化石燃料進口、批發(fā)、零售等整個過程，有助于避免偷稅漏稅現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，在終端市場，化石燃料的稅收價格明確，有助于促使化石燃料的購買者進行理性抉擇，避免間接稅所存在的稅收價格模糊而增加消費幾率的弊端。(4)稅收例外。在稅收減免方面，可以根據(jù)化石燃料的燃燒特點，也可以根據(jù)其用途，亦可以根據(jù)國家政策來確定化石燃料的范圍。就燃燒特點而言，那些在燃燒過程中較少釋放溫室氣體量的燃料應(yīng)免稅，如生物燃料。就用途而言，那些作為原料或者試劑使用，且不發(fā)生燃燒的化石燃料應(yīng)免稅。就國家政策而言，為了推廣新能源，可以對一些含碳新能源燃料免稅。(5)配套措施。我國可以從下述兩方面構(gòu)建碳稅實施的配套措施:一方面，稅收減免。碳稅作為中立性稅收，需要把這部分來源于碳稅的收入返還納稅人，在對某種化石燃料的相同消費者征收碳稅后，應(yīng)減少其繳納的其他相關(guān)稅收，如消費稅。另一方面，財政支持。開征碳稅后，電力、石油、煤炭等的價格會上漲，城鄉(xiāng)居民的日常開支隨之增加。其中，城鄉(xiāng)低收入群體所受到的影響最大。因此，應(yīng)特別關(guān)注城鄉(xiāng)低收入群體的利益，給予其相應(yīng)的補貼，減少碳稅實施對其生活所造成的負(fù)面影響。

(三)立法關(guān)系協(xié)調(diào)

針對同一事項，存在多項法律措施時，難免會出現(xiàn)管制競合問題，立法協(xié)調(diào)的重要性突顯?？笨耸『虰C省在征收碳稅的同時，也采用了其他一些減排措施，比如BC省的排放權(quán)交易機制。通過合理的制度設(shè)計，BC省和魁北克省都理順了碳稅與相關(guān)制度的關(guān)系，避免了制度間的沖突，使相關(guān)制度形成了減排溫室氣體的有機整體。目前，我國頒布的溫室氣體減排相關(guān)立法，確立了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核、排放標(biāo)準(zhǔn)、排放申報、能效標(biāo)識和限額、資源稅、車輛購置稅、車船稅、消費稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等相關(guān)制度。除了現(xiàn)有的制度外，還有一些即將建立的新制度，如《十二五規(guī)劃綱要》明確指出我國將構(gòu)建排放權(quán)交易市場。因此，在進行碳稅立法時，除了要協(xié)調(diào)與現(xiàn)有制度的關(guān)系外，還要考慮與即將制定的新制度間的關(guān)系，使碳稅立法兼具現(xiàn)實性和前瞻性。以協(xié)調(diào)碳稅和排放權(quán)交易的關(guān)系為例。本文認(rèn)為:在溫室氣體排放領(lǐng)域，所有的個人排放者都可以運用碳稅加以管制。然而，企業(yè)的情況比較特殊，需要依據(jù)生產(chǎn)能力做一劃分。那些生產(chǎn)能力小于一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可以用碳稅加以規(guī)制。而那些生產(chǎn)能力大于一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，則可以用排放權(quán)交易加以管制。對碳稅與排放權(quán)交易的范圍作出合理劃分，可以增強制度的可操作性和減低實施成本。一方面，可操作性強。碳稅對市場成熟程度要求不高，可以隨時征收。同時，碳稅的管制對象較廣，可以涵蓋到單位和個人等多種市場經(jīng)濟主體。比較而言，排放權(quán)交易對于市場成熟程度，以及排放監(jiān)測統(tǒng)計、監(jiān)測等技術(shù)的要求都較高，實施難度相對較大?；诖?，僅選擇數(shù)量較少的大型企業(yè)作為管制對象，可以大大降低了排放權(quán)交易的實施難度?？梢哉f，在對二氧化碳排放管制時，依據(jù)現(xiàn)有的市場條件，對碳稅(管制大多數(shù)的小排放者)和排放權(quán)交易(管制少數(shù)的大排放者)作出合理分工，才能使兩者都具有較強的操作性。另一方面，實施成本較低。就碳稅而言，只需要設(shè)計好碳稅的實體性要素和程序性要素，就可以在現(xiàn)有稅收征管體制下?lián)駮r征收，額外花費較小。就排放權(quán)交易而言，由于涉及到溫室氣體排放監(jiān)測、統(tǒng)計和審核等環(huán)節(jié)，技術(shù)要求高，且花費較大。若把該制度適用于所有的溫室氣體排放者，不僅花費巨大，而且不利于監(jiān)管，不符合立法的經(jīng)濟性要求。相比較，大企業(yè)數(shù)量較少，即使對這些企業(yè)都安裝監(jiān)測設(shè)備，其總花費也不會太大。更為重要的是，大企業(yè)往往排放了較多的溫室氣體，把他們納入排放權(quán)交易機制后，我國便能通過該機制控制到較大范圍的溫室氣體排放量，有效實現(xiàn)總量控制目標(biāo)。