我國部分城市事業(yè)單位分類體制改革方案的文本分析

劉 釗, 婁成武

(東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110819)

我國130 多萬個事業(yè)單位在推動社會事業(yè)發(fā)展和公益服務供給方面起著十分重要的作用。然而,在以建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制為目標的今天,事業(yè)單位體制的局限性日益顯現(xiàn),影響了公共服務供給的數(shù)量和質量,必須從國情出發(fā)積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位體制改革[1],但是事業(yè)單位門類太多,范圍太廣,職能職責太復雜,改革難度極大[2]。因此要使事業(yè)單位的改革和管理辦法具有針對性和操作性,就應該首先從事業(yè)單位分類入手,對事業(yè)單位進行分類定性[3]。只有在機構分類定性的基礎上,才能確定改革的方向和管理方式。

2008年底到2009年初,我國相繼在上海、重慶、浙江、廣東、山西5個省市率先開展新一輪事業(yè)單位分類改革試點工作。中央編辦專門制定了《關于事業(yè)單位分類試點的意見》,提供原則指導。2011年3月23日,《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》出臺。雖然國家提出了要進行分類改革,但是各地由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同、對分類的標準理解不同,同時又存在較為復雜的歷史因素,各地出臺的方案差異也較大?；谶@一狀況,筆者根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和資料的可獲得性,抽取廣東、浙江、江蘇、吉林、黑龍江、安徽、江西等7個省份14個地級市的38個事業(yè)單位分類體制改革文件作為分析對象,通過文獻分析、比較分析、歸納演繹等研究方法,總結分析當前事業(yè)單位分類的指導思想、分類標準、改革方式、配套政策等,比較不同地區(qū)的異同,進而為推進我國的事業(yè)單位分類改革提供參考性建議。

一、 部分城市事業(yè)單位分類改革工作重心的差異比較

通過對各地區(qū)有關事業(yè)單位分類改革的文件進行整理,共整理出17個涉及到事業(yè)單位分類改革指導思想的文件。運用CIPP和AntConc這兩款軟件進行詞頻分析,得出了相關地區(qū)事業(yè)單位分類指導思想的詞頻分布情況,如表1所示。

我們可以看出,在事業(yè)單位分類改革方面各地區(qū)的思路基本是一致的,即按照市場經(jīng)濟的要求,實現(xiàn)政事分開,把一部分不具備公共服務職能的事業(yè)單位推向市場,實行轉企改制,發(fā)揮市場機制的作用。結合上述分析結果,在對不同地區(qū)事業(yè)單位分類改革指導思想進行比較后,筆者認為,各地區(qū)在事業(yè)單位分類改革的指導思想中有如下相同點:第一,注重政事分開。改變政府對事業(yè)單位的管理方式,簡政放權,逐步取消事業(yè)單位套用行政級別和隸屬行政主管部門的做法。第二,注重引入市場競爭機制。廣泛利用和發(fā)掘社會資源,實行舉辦主體的多元化,探索更有利于提高公共財政效率的公共服務提供方式。第三,注重分類指導。根據(jù)社會職能、經(jīng)費來源的不同,對事業(yè)單位進行科學分類,選擇確定相應的改革目標和改革途徑。

表1 事業(yè)單位分類改革指導思想詞頻分析

各地事業(yè)單位分類體制改革的指導思想中也有如下幾點不同之處。第一,側重點不同。有的地區(qū)注重提高公共服務質量,如深圳等地區(qū)在指導思想中明確提出要“最終形成基礎優(yōu)先、服務公平、區(qū)域均衡、門類齊全的社會公共服務體系”;有的地區(qū)在注重提高公共服務質量的同時也側重于減輕財政負擔,如延邊州等地區(qū)就在指導思想中提出要“精簡機構,壓縮人員編制,減輕財政負擔”。

第二,對未來公共服務供給方式的規(guī)劃不同。有的地區(qū)致力于通過鼓勵社會力量參與舉辦公共事業(yè),拓展公共服務供給來源,增強公共事業(yè)發(fā)展能力,如深圳市在指導思想中強調“確立政府直接組織、間接組織和購買服務相結合并廣泛吸納社會力量參與的公共服務提供模式”;有的地區(qū)則只通過對現(xiàn)有事業(yè)單位進行分類改革來增強公共服務供給能力,如哈爾濱市在指導思想中提出這次改革主要是為了“實現(xiàn)機構設置科學規(guī)范,人員編制配備合理精干,自我約束及活力不斷增強”。

第三,對改革成本的投入不同。有的地區(qū)對于事業(yè)單位改革投入力度很大,針對改革提出了相應的配套措施。如深圳市明確提出了一系列的配套措施,致力于全面推進事業(yè)單位分類改革的進行;有的地區(qū)則沒有明確的政策措施,對改革的投入不多,如運城市、馬鞍山市等地區(qū),雖然出臺了相關分類改革文件,但文件的可操作性相對較差。

二、 事業(yè)單位的分類類別

通過對相關文獻的研究分析,筆者發(fā)現(xiàn)相關地區(qū)對于事業(yè)單位的分類大致有三分法、四分法、五分法和六分法四種方法。其中五分法是采用最多的分類方法,六分法是最少的分類方法,三分法和四分法都有三個地區(qū)采用。其中,三分法主要種類:行政管理型、社會公益型和生產經(jīng)營型;四分法主要種類:行政支持類、公益類、準公益類和經(jīng)營類;五分法主要種類:監(jiān)督管理類、經(jīng)營開發(fā)類、中介服務類、公益類和準公益類;六分法主要種類:公益一類、公益二類、公益三類、生產經(jīng)營類、中介服務類和監(jiān)督管理類,具體情況如表2所示。

從表2中可以發(fā)現(xiàn),各地分類改革中取得共識的分類有以下幾種,見表3。

從表3中我們可以看出,對于各類行政執(zhí)法機構和獨立監(jiān)督機構,各地基本上將其劃分為監(jiān)督管理類,參照公務員管理,賦予它一定的行政審批權,對其經(jīng)費進行全額撥款;對于義務教育、公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護等機構,由于其鮮明的公益性,各地對于這類機構的劃分意見較為統(tǒng)一,將其劃分為純公益類的事業(yè)單位,對其經(jīng)費全額撥款;對于開發(fā)性科研單位、醫(yī)院附屬藥廠、高校后勤單位等經(jīng)營性較強的單位,各地在此次分類改革中基本將其劃分為生產經(jīng)營類,把它推向市場實行市場化運作,不再對其進行經(jīng)費撥款。

同時,在這次的事業(yè)單位分類改革中,由于不同地區(qū)區(qū)域發(fā)展狀況不一、分類標準各異、分類類型不同,導致不同地區(qū)對于同一類型事業(yè)單位的分類也不盡一致。通過對表2的分析比較,筆者發(fā)現(xiàn)各地在以下機構類型的分類上存在著比較大的差異。

第一,社會保險機構。哈爾濱市將其定為公益類,而深圳市則將其定為承擔行政職能類的事業(yè)單位。第二,公共體育場館。寧波市將其定為公益一類,深圳市則認為是經(jīng)營開發(fā)類,哈爾濱市認為是準公益類。第三,新聞出版、報刊雜志、廣播電視。珠海市將其業(yè)務進行了進一步的分類,把廣告業(yè)務劃分為經(jīng)營類,宣傳業(yè)務劃分為公益類;溫州市則將其定為準公益類;深圳市則認為是經(jīng)營開發(fā)類。第四,公辦幼兒園。連云港市和深圳市均認為這類組織是生產經(jīng)營類,哈爾濱市則認為其是準公益類,寧波市則將其定為公益二類。

表2 部分地級市事業(yè)單位分類類型

表3 事業(yè)單位分類中劃分一致機構匯總表

三、 資產處置與財政扶持政策比較

1. 資產處置政策比較

事業(yè)單位的資產是政府財政不斷投入與國家政策長期扶持的結果,是國有資產的重要組成部分[4]。因此,在事業(yè)單位分類改革中,對涉及到的事業(yè)單位資產必須要加強監(jiān)管,制定科學合理的處置政策。通過對改革方案文本的研究,筆者認為在此次事業(yè)單位分類改革中,各地對事業(yè)單位資產處置的政策主要包括以下幾方面共性:

第一,提倡要堅持“公開、公平、公正”的原則。按照相關規(guī)定,核實資產價值,理順產權關系,妥善處理債權債務。第二,對生產經(jīng)營型事業(yè)單位的國有資產要求原則上實行全面置換。通過不同方式,由個人、法人或其他經(jīng)濟組織出資收購或控股,改制為股份制、股份合作制、合伙制或個人獨資企業(yè)。第三,對改制單位的國有凈資產實行作價轉讓時原則上都采用市場競價方式,防止國有資產流失。

同時,由于各地經(jīng)濟和社會發(fā)展情況的不同,也存在著以下差異。第一,處置標準不統(tǒng)一。主要是各地關于事業(yè)單位資產處置的政策依據(jù)不統(tǒng)一,如深圳市要求“按照《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第36號)等有關規(guī)定,加強和規(guī)范事業(yè)單位分類改革中國有資產的監(jiān)督管理”,而寧波市則要求“按照《事業(yè)單位財務規(guī)則》、《行政事業(yè)單位國有資產處置管理實施辦法》、《國有資產評估管理辦法實施細則》等規(guī)定,核實資產價值,理順產權關系,妥善處理債權債務”。第二,資產評估機構不統(tǒng)一。主要是不同地區(qū)對于評估事業(yè)單位資產機構的界定不統(tǒng)一,如寧波市要求“資產評估由各主管部門委托具有資產評估資質的中介機構進行”,而哈爾濱市則要求“由財政(國資)部門依據(jù)相關規(guī)定核定資本金”。第三,對處置收益的管理方式不同。主要是各地對于處置后收益的流向不一,如深圳市明確要求“其全部資產一并納入市屬企業(yè)國有資產監(jiān)管體系”,而其他城市卻沒有對此作出明確的要求。

2. 財政扶植政策比較

在這次的事業(yè)單位分類改革中,一部分事業(yè)單位被劃分為經(jīng)營類事業(yè)單位,面臨著轉企改制,但在實際的政策執(zhí)行中,部分經(jīng)營類事業(yè)單位的轉企改制面臨著一些實際困難。一是依靠自身走向市場的能力相對較弱,缺乏現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理理念和經(jīng)營管理人才,客觀上先天不足;二是改制成本巨大,自有國有資產無力支付[5]。基于這些原因,政府的財政扶持政策就顯得尤為重要,但是在實際的操作過程中,各地對于財政扶植卻有著不同的政策與態(tài)度。其中,馬鞍山市、合肥市、運城市、延邊州這幾個地區(qū)沒有出臺相關的財政扶植政策;哈爾濱市、牡丹江市和太原市這幾個地區(qū)的財政扶植政策則較為籠統(tǒng),如哈爾濱市只是提出“財政繼續(xù)給予必要的經(jīng)費支持,具體辦法由相關單位另行制定”;深圳市、珠海市、寧波市和連云港市這幾個地區(qū)有較完善的財政扶植政策,如深圳市在其相關文件中明確提出“轉企事業(yè)單位本年度原財政撥款預算維持不變,以后逐年遞減直至取消撥款”。

四、 人員安置與社會保障政策的比較

事業(yè)單位分類改革,一定會涉及機構和崗位的調整與精簡,人員下崗、分流是必然現(xiàn)象。因此,事業(yè)單位的人事政策是否科學合理,對于確保人心穩(wěn)定、社會穩(wěn)定和事業(yè)單位分類改革得以順利進行,都具有十分重要的影響。

通過對所收集文件的分析整理,筆者發(fā)現(xiàn)各地對于人事政策都比較重視,都有一定的相關政策,比如對于人員分流的途徑大體上都采用:正常退休、提前退休、辭職辭退、自謀職業(yè)和下崗待聘等幾種方式,力求以單位、行業(yè)或系統(tǒng)為基礎,探索多層次、多渠道安置方式。

社會保障政策是事業(yè)單位改革配套政策的重要組成部分,直接關系到事業(yè)單位員工的切身利益,影響著社會的穩(wěn)定和事業(yè)單位分類改革的成敗。根據(jù)對國家和各省市相關文件的研究分析,各省市對于事業(yè)單位分類改革中社會保障方面的做法有著一定的相同點:第一,遵循“老人老辦法、新人新制度”的原則,對新老員工實行區(qū)別對待。第二,建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度。基本養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔,單獨建賬,納入社會保障基金財政專戶,實行收支兩條線管理。第三,對不同類別的事業(yè)單位區(qū)別對待。對于自收自支或轉制為企業(yè)的原事業(yè)單位,參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度;對于由國家財政撥款,繼續(xù)承擔公共服務的公益性事業(yè)單位,與國家機關實行統(tǒng)一的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。

雖然2008年2月國務院討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點[注]試點內容主要包括:養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務等。,但是由于社會保障政策改革較為復雜,面臨的阻力也較大,除廣東省深圳市在2012年4月出臺了事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險體制改革的文件外,其他地區(qū)尚未提出具體的方案。

五、 收入分配制度改革的比較

收入分配制度改革關系事業(yè)單位廣大職工的切身利益,涉及面廣,情況復雜,是事業(yè)單位體制改革的重要組成部分。改革的目標是以完善工資分配激勵約束機制為核心,建立符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。2006年事業(yè)單位推行了收入分配制度改革,實行了崗位績效工資制度,工作人員的收入由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分構成,規(guī)范了事業(yè)單位工作人員的工資結構與體系,同時也進一步搞活了事業(yè)單位內部分配機制,給予用人單位更大的分配自主權,增強了事業(yè)單位的活力。2009年國家進一步深化事業(yè)單位收入分配制度改革,在全國的事業(yè)單位全面推進績效工資制度,要求事業(yè)單位建立健全績效考核制度,清理規(guī)范之前發(fā)放的各項津貼補貼,規(guī)范和激勵并重。

收入分配制度改革政策性強,各地在收入分配制度改革方面差異不大。在收入分配制度改革方面存在以下共同之處。第一,公益性事業(yè)單位允許按崗位、按任務、按業(yè)績定酬;有條件的單位允許實行工資總額包干、允許實行工效掛鉤、可以實行年薪制、允許管理和技術生產要素參與分配、允許科技成果轉化提成、允許重獎突出貢獻的人。如寧波市提出實行按崗位定酬、按任務定酬、按業(yè)績定酬的分配方法,向優(yōu)秀人才和關鍵崗位傾斜;深圳市提出要推行工資總額控制、單位內部自主分配的收入分配制度,按照職位性質及工作績效確定工資待遇,探索管理、技術等生產要素參與分配的實現(xiàn)形式;連云港市提出事業(yè)單位可以試行技術成果作價入股、技術轉讓收入提成、技術成果轉化利潤分成、期權股權獎勵等多種形式,對技術要素的所有者實施收益分配。第二,轉制為企業(yè)的,允許實行企業(yè)的分配制度。

但是,由于事業(yè)單位體制改革情況比較復雜,目前各地分類管理改革的步伐并不統(tǒng)一,因此各地對于事業(yè)單位收入分配制度改革也存在著差異。經(jīng)濟發(fā)展情況較好的市強調放開搞活,給予事業(yè)單位更大的自主權。而經(jīng)濟發(fā)展情況相對落后的城市則更強調通過編制控制減少事業(yè)編制數(shù)量,減少財政支出金額,如哈爾濱市在改革中明確提出“事業(yè)單位分配制度改革,首先要以保證不增加國家財政負擔、不減少財政收入為前提”,并鼓勵有條件的事業(yè)單位增強創(chuàng)收能力,逐年減少財政補助額度,向經(jīng)費自理過渡。

六、 完善事業(yè)單位分類體制改革的建議

事業(yè)單位分類改革,既是一件十分重要而緊迫的任務,又是一項異常復雜而艱巨的系統(tǒng)工程。在對我國不同地區(qū)事業(yè)單位分類改革文件的研究過程中,筆者發(fā)現(xiàn)了一些阻礙事業(yè)單位分類改革順利進行的關鍵問題與主要障礙,進而提出了相應政策建議。

1. 當前事業(yè)單位分類改革面臨的問題

(1) 事業(yè)單位改革分類標準差距較大。近年來對事業(yè)單位的改革探索,基本上是以部門和地方為主,各地在分類標準的確立上,過分強調因地制宜,差異較大,但是各類社會事業(yè)的功能、屬性及特點是內在的,并不應該因地區(qū)不同而出現(xiàn)差異,政府對某一類社會事業(yè)承擔的責任,不應當有明顯的地區(qū)性差別。因此,過分強調“因地制宜”,不僅會帶來體制上的混亂,也容易助長部門和地方只顧局部利益,忽視全局利益甚至違背社會事業(yè)發(fā)展基本規(guī)律的傾向。

(2) 事業(yè)單位改革過度市場化。市場化的改革取向對于解決事業(yè)單位人浮于事、機構臃腫、效能低下、公共服務供給不足且質量不高等諸多問題具有一定的效果,但是我們也要看到,在改革過程中有一些承擔社會公益職能的機構被推向市場后,放棄甚至損害公益目標,最終使社會利益受到嚴重影響。因此,市場化改革必須要把握好尺度。

(3) 配套政策不完善。事業(yè)單位分類改革是一項十分復雜的系統(tǒng)工程,關系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局,涉及事業(yè)單位廣大職工的切身利益,但是,在現(xiàn)行改革過程中一些地區(qū)沒有明確養(yǎng)老保險、人員分流安置等配套政策支持,廣大職工的切身利益得不到保障,影響著社會穩(wěn)定大局和改革目標的實現(xiàn)。

2. 推動事業(yè)單位分類改革的建議

(1) 堅持科學分類,根據(jù)各地實際情況實施改革。首先,明確劃分標準,堅持科學分類。改革要以科學分類為基礎,只有按功能進行科學分類,才能合理界定事業(yè)單位的范圍,促進政事分開和事企分開,才能抓住不同類別事業(yè)單位改革的重點,有針對性地制定并實施相應的配套政策,規(guī)范各類事業(yè)單位的發(fā)展,才能強化對事業(yè)單位的監(jiān)督,保證公益目標的實現(xiàn)。但是,現(xiàn)在事業(yè)單位履行的職能和行政機關還存在政事不分、職責不清、部門之間職能交叉的現(xiàn)象。因此,實行事業(yè)單位分類改革首先就要明確事業(yè)單位的分類標準,按照事業(yè)單位的功能和事業(yè)單位的經(jīng)費來源,同時結合自身實際情況,明確分類標準。其次,掌握好改革的進度和節(jié)奏。由于事業(yè)單位分類改革工作政策性較強,與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況密切相關,因此,各地必須結合自身實際情況,選擇適合當?shù)氐母母锓绞?確保分類改革平穩(wěn)有序進行。

(2) 完善相關配套措施,保證改革的順利進行,維護改革成果。首先,加快事業(yè)單位養(yǎng)老保險體制改革。搭建一個由基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金組成的雙支柱養(yǎng)老保險體系,在基本社會養(yǎng)老保險制度中,逐步實現(xiàn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的融合,在基本社會養(yǎng)老保險之外,建立事業(yè)單位職業(yè)年金制度,實現(xiàn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的平穩(wěn)過渡。改革過程中應積極維護職工利益,采取“老人老辦法,新人新辦法”等靈活政策,妥善處理好改革成本問題,解決職工后顧之憂。其次,做好人員分流安置。在人員分流過程中,既要做到依法辦事,又要保障職工的切身利益。各地要結合自身情況,實行多層次、多形式的人員分流。最后,加強對改制事業(yè)單位的后續(xù)管理。對不同類型的事業(yè)單位改革中的資產處置、人員安置、經(jīng)費管理等,都應制定相應的配套政策。對改革的步驟、流程也應該作出明確規(guī)定。加強對改制后單位的服務和管理,充分發(fā)揮行業(yè)管理的作用,保障社會事業(yè)的順利開展。

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