中國農(nóng)村養(yǎng)老保險：政策回顧與評價

陳豐元 Athar Hussain 蔡澤昊

一、引言

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一以去集體化為特征的改革在二十世紀(jì)八十年代初極大地提高了中國農(nóng)村生產(chǎn)率。除了帶來巨大的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，其對中國社會與人口方面的深遠(yuǎn)影響也逐漸顯現(xiàn)并持續(xù)至今：一方面，養(yǎng)老風(fēng)險的責(zé)任承擔(dān)從集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到個人及其家庭；另一方面，農(nóng)村地區(qū)對老年人的傳統(tǒng)家庭保障也被弱化，這其中有年輕一代往城市加速遷移的原因，也因為計劃生育政策使得生育率急劇下降。

二十世紀(jì)八十年代末，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點在一些相對發(fā)達(dá)地區(qū)展開。在這些地區(qū)性的制度探索中，有的由政府主導(dǎo)，有的由集體經(jīng)濟(jì)自愿組織開展。從當(dāng)時試點的情況來看，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村居民組織化程度的差異，農(nóng)村養(yǎng)老保險在制度推廣上并沒有走整齊劃一的模式。在轉(zhuǎn)型期，中國的經(jīng)濟(jì)與社會經(jīng)歷了一個劇烈的重塑過程。這種經(jīng)濟(jì)社會條件的劇烈變化極大地影響了中國農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的制度選擇。農(nóng)村養(yǎng)老保險也經(jīng)歷了“起步-繁榮-收縮-復(fù)蘇”的發(fā)展路徑。整個九十年代，由于缺乏財政補貼，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度運行狀況在經(jīng)歷了初期的迅速擴(kuò)張后陷入了困境。此后，在大量政府財政補貼的支持下，中國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度獲得了重新的發(fā)展。二〇〇九年國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》成為制度發(fā)展的關(guān)鍵分水嶺。新、老農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不僅體現(xiàn)在主管部門的變化，更重要的是籌資結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。總體上講，二十年來農(nóng)村養(yǎng)老保險的改革經(jīng)驗表明，財政補貼和政府的大力引導(dǎo)是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展的關(guān)鍵因素。

在既有的外文文獻(xiàn)中，Leisering，Gong和Hussain通過一個大規(guī)模的全國調(diào)研項目，②Leisering，L.，Sen，G.，&Hussain，A.：People's Republic of China-Old-Age Pension for the Rural Areas：From Land Reform to Globalization.Manila：Asina Development Bank，2002.總結(jié)了中國二十世紀(jì)九十年代農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗和存在的問題。施世駿采用了政策過程學(xué)的思路，以理念-制度的框架分析了政府各部門在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革后陷入困境的歷程中的決策動機(jī)和決策過程。①Shi，S.：Left to Market and Family—Again?Ideas and the Development of the Rural Pension Policy in China.Social Policy&Administration，40（7），p.791-806，2006.二〇〇九年起，新一輪的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革試點在全國鋪開，基于新的制度，蔡昉等人系統(tǒng)回顧了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，并為制度未來發(fā)展設(shè)計了更均衡的繳費模式。②Cai，F(xiàn).，Giles，J.，Keefe，P.O.K.，&Wang，D.：The elderly and old age support in rural China（No.9780821386859;0821386859）.Washington D.C.：World Bank，2012.世界銀行課題組針對在新農(nóng)村養(yǎng)老保險管理體制和財政可持續(xù)性問題上提出了改革的主張。③Hinz，R.，Holzmann，R.，Tuesta，D.，& Takayama，N.：Matching contributions for pensions：A review of internationalexperience.World Bank Publications，2012，p.217-242.另外，大量的中文文獻(xiàn)提及了制度設(shè)計與評估，針對不同時期農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展有許多論述。

本文旨在解釋農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，進(jìn)而評估當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。篇章結(jié)構(gòu)方面，文章的第二部分解釋了在中國持續(xù)變化的社會經(jīng)濟(jì)背景下建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的必要性；文章的第三部分介紹了二十世紀(jì)八十年代以來農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展；文章的第四部分利用養(yǎng)老金分析框架從五方面評估了二○○九年以后的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策；結(jié)論將放在文章的最后部分。

二、中國為什么需要農(nóng)村養(yǎng)老保險

公共養(yǎng)老保險是現(xiàn)代工業(yè)化國家的產(chǎn)物。隨著一國現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍也從正式部門向非正式部門擴(kuò)展。許多國家都經(jīng)歷或者仍在經(jīng)歷著與中國類似的、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的社會發(fā)展階段。然而，幾乎沒有一個發(fā)展中國家像中國一樣，建立了一個旨在覆蓋如此龐大農(nóng)村人口的養(yǎng)老金制度。就中國特殊的社會人口狀況而言，要認(rèn)識為什么要建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，可以從三方面來理解：總和生育率的下降、大規(guī)模城鎮(zhèn)化和文化影響因素。在現(xiàn)實中，由政策因素導(dǎo)致的生育率下降，極大地削弱了農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的老年人保障模式的基礎(chǔ)。伴隨著空前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大規(guī)模地由農(nóng)村向外移民進(jìn)一步改變了農(nóng)村生活方式、家庭結(jié)構(gòu)和老年保障模式。與此同時，傳統(tǒng)的家庭和生育的文化觀念也貫穿于這一過程。這樣，隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變，就亟須一個新的制度安排以適應(yīng)不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)形勢。

1.計劃生育政策導(dǎo)致總和生育率下降

在傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式下，農(nóng)村老人在年老而勞動能力減弱后，子女為老人提供居家贍養(yǎng)，照顧老人度過晚年生活。中國人口總和生育率的下降直接導(dǎo)致平均家庭子女?dāng)?shù)的減少。而子女是傳統(tǒng)家庭老年贍養(yǎng)的服務(wù)供給方。因此，從總體上講，總和生育率的下降也就降低了傳統(tǒng)農(nóng)村家庭中老年人贍養(yǎng)服務(wù)的供給主體，進(jìn)而影響到了傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老方式的可持續(xù)性。

人口學(xué)理論認(rèn)為，總和生育率的下降有兩種模式。第一種是發(fā)展性變化模式：總生育率隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自然下降而不受外界因素干擾。第二種模式被稱為主動變化模式，指的是強制政策約束了生育率。④宋健：《中國農(nóng)村人口的收入與養(yǎng)老》，第142頁，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006。顯然，中國遵循的是后一種模式。隨著二十世紀(jì)七十年代計劃生育政策在中國的推行，中國的總和生育率劇烈下降。從國際比較上看，在沒有嚴(yán)格的計劃生育規(guī)制的情況下，德國和印度總生育率曲線下降的趨勢要比中國平緩得多（圖1）。

迄今，中國官方并沒有在統(tǒng)計年鑒中公布農(nóng)村的總和生育率，本文只能借助現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究來追溯這方面的數(shù)據(jù)。二十世紀(jì)九十年代初正是計劃生育政策執(zhí)行最嚴(yán)格的階段，但在這一時期農(nóng)村總生育率從未低于2.5。⑤Tien，H.Y.：China's demographic dilemmas.Population Bulletin，47（1），No.1，1992.二〇〇〇年之后，農(nóng)村總和生育率降到了1.5-1.6。⑥Retherford，R.D.，Choe，M.K.，Jiajian，C.，Xiru，L.，&Hongyan，C.：China's TFR：How much has it declined?.Population Study，28（4），2004，p3-15.而從發(fā)達(dá)國家的生育模式變化的經(jīng)驗來看，總和生育率的下降是不可逆的。

圖1 中國/印度/德國的總和生育率變化1950-2010

另一方面，從現(xiàn)存文獻(xiàn)對不同時期生育率的研究可以看出，生育期望和生育政策之間存在著較大差距。①②③風(fēng)笑天、張青松：《二十年城鄉(xiāng)居民生育意愿變遷研究》，《市場與人口分析》2002年第5期。盡管不同地區(qū)計劃生育的具體規(guī)定有所差別，但平均每個家庭的生育數(shù)為1.483，而根據(jù)之前的研究和調(diào)查，最理想的家庭平均剩余數(shù)量通常要大于2。④郭志剛、張二力、顧寶昌、王豐：《從政策生育率看中國生育政策的多樣性》，《人口研究》2003年第5期。這一差異說明，農(nóng)村家庭生育意愿與計劃生育政策的規(guī)定存在著矛盾。而這一矛盾根源于農(nóng)村生育的文化傳統(tǒng)和農(nóng)村家庭的生育動機(jī)。許多研究都指出，“多子多福”、“養(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)觀念促使農(nóng)村婦女做出高于計劃生育規(guī)定數(shù)量的生育決策并導(dǎo)致新生兒性別比畸高。⑤第六次人口普查數(shù)據(jù)表明，中國的出生性別比為118，高于國際平均水平的107，而農(nóng)村意愿生育性別比則高達(dá)127。盡管這些觀念被認(rèn)為阻礙了中國的人口基本國策得以貫徹，但傳統(tǒng)的生育理念某種程度上卻也反映了農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式的現(xiàn)實合理性：養(yǎng)兒防老仍是農(nóng)村家庭生育的一個主要動機(jī)。

農(nóng)村居民常常冒著巨額罰款和沒收財產(chǎn)的風(fēng)險違反計劃生育規(guī)定“超生”、“偷生”，卻也是不得已而為之的理性生育決策。中國老齡中心在二〇〇〇年組織進(jìn)行了一次中國農(nóng)村老年人生存狀況調(diào)查，其研究報告表明，農(nóng)村家庭把贍養(yǎng)老人視為其做出生育決策時的首要考慮因素。⑥宋?。骸吨袊r(nóng)村人口的收入與養(yǎng)老》，第103頁，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006。事實上，農(nóng)村居民生育意愿與計劃生育政策之間的差異在深層次上反映了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老在政策約束下所面臨的困難。鑒于長期以來農(nóng)村社會保護(hù)安全網(wǎng)缺失的現(xiàn)實狀況，對于農(nóng)村老人來說，子女毫無疑問依然是最為穩(wěn)定和堅實的養(yǎng)老依靠。

2.大規(guī)模人口流動改變了養(yǎng)老方式

三十多年來，中國經(jīng)歷著一場大規(guī)模的城市化進(jìn)程（圖2），這使得農(nóng)村養(yǎng)老的情況變得復(fù)雜。因為城市化是人口流動的結(jié)果，而人口流動以兩個相反的方向影響著農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題：一方面，人口流動使青年人從農(nóng)村流向城市，并相應(yīng)地加重了農(nóng)老年贍養(yǎng)比，進(jìn)一步削弱了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能；另一方面，在城市工作的子女獲得了更好的收入條件，農(nóng)村家庭的收入狀況得到了極大的改善，這也就使得家庭抵御養(yǎng)老風(fēng)險的能力得到增強。

（1）城鄉(xiāng)人口流動使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以為繼

圖2 中國城市化率變化1980-2010

表1 2006年農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)

表2 2006年農(nóng)民工工作地點分布

一系列社會調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村年輕一代更有能力和意愿遷移到城市工作或生活。官方數(shù)據(jù)表明，二〇一二年農(nóng)民工總數(shù)已高達(dá)一億六千三百萬人。①人力資源和社會保障研究部：《2012年勞動和社會保障報告》，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/t20130528_103939.htm，2013年6月7日。第二次農(nóng)村普查表明大量農(nóng)民工正處于二十到四十歲的年齡段，而那些五十歲以上的農(nóng)村居民則很少有愿意在家鄉(xiāng)之外尋找工作的（表1）。與此同時，將近一半的被調(diào)查農(nóng)民工選擇跨省工作（表2）。這就意味著，這些人要遠(yuǎn)離自己的父母到外省尋求更好的工作機(jī)會。

隨著年輕人口流出的加劇，農(nóng)村養(yǎng)老問題必然會因為農(nóng)村年輕人口向外流動而加劇。因為在年輕一代的比重越來越小，表明平均每個家庭之中只有更少的年輕人和老年人同住。年輕一代住在遠(yuǎn)離年老家長的地方，使得子女居家贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式難以為繼。由于年輕一代遷移到城市，農(nóng)村的老年贍養(yǎng)比一直以來都比城市的老年贍養(yǎng)比更高（圖3）。但是如果把兒女遷移帶來的經(jīng)濟(jì)收入也納入考量，兒女和家長同住率的下降并不意味著子女贍養(yǎng)居住在農(nóng)村的老年父母的能力下降，因為更高的收入使得子女所具有的贍養(yǎng)老人的能力也提高了。

（2）人口流動提高農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)能力

許多發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)都試圖對來自農(nóng)村的大量人口流動給出合理的解釋。這其中，最著名的當(dāng)屬W.A.劉易斯提出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論。這一理論在中國也有很好的解釋力。有研究表明，驅(qū)使大量農(nóng)村勞動力遷移到城市并尋找工作的動力因素，正是城鄉(xiāng)之間的收入差距。此外，同是農(nóng)村地區(qū)，不同地區(qū)之間的收入差距也促使了人口流動。①②蔡昉：《勞動力遷移的兩個過程及其制度障礙》，《社會學(xué)研究》2001年第4期。除了經(jīng)濟(jì)因素之外，社會理性也解釋了當(dāng)代農(nóng)民為何更愿意遷徙到城市：新一代的農(nóng)村居民更愿意到城市里來了解和融入更發(fā)達(dá)和更現(xiàn)代的社會生活。③文軍：《從生存理性到社會理性選擇：當(dāng)代中國農(nóng)民外出就業(yè)動因的社會學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》2001年第6期。中國的大量流動人口已被證明對整體國民經(jīng)濟(jì)增長和流動的農(nóng)村居民本身都有所裨益。④De Brauw，A.，&Giles，J.：Migrant labor markets and the welfare of rural households in the developing world：evidence from China.World Bank Policy Research Working Paper Series，Volume，2008.從農(nóng)村遷移出去的年輕一代，并沒有因為居住地和生活環(huán)境與父母的隔離而放棄贍養(yǎng)父母的責(zé)任。以孝文化為核心的中國傳統(tǒng)家庭文化依然是聯(lián)系家庭成員的堅實紐帶。從計劃經(jīng)濟(jì)時代延續(xù)至今，官方都一再強調(diào)子女負(fù)責(zé)贍養(yǎng)老人的 “孝道”文化。⑤Joseph，A.E.，&Phillips，D.R.：Ageing in rural China：Impacts of increasing diversity in family and community resources.Journal of Cross-Cultural Gerontology，14（2），1999，p.153-168.

圖3 中國城鄉(xiāng)老年贍養(yǎng)比1982-2005

如前文所述，自改革開放以來農(nóng)民工大軍的壯大從整體上削弱了子女居家提供養(yǎng)老贍養(yǎng)服務(wù)的能力。但外出打工的農(nóng)村家庭子女可以通過向家里寄錢能夠更好地從經(jīng)濟(jì)上支持他們?nèi)宰≡谵r(nóng)村的父母度過老年生活。有研究表明，農(nóng)民工在對其父母的經(jīng)濟(jì)支持 （financial support）和生活照料（instrumental support）之間有著一定的替代關(guān)系。經(jīng)濟(jì)支持的提高一定程度上彌補了農(nóng)民工對其父母日常生活照料服務(wù)的減少。并且隨著生活條件的改善，經(jīng)濟(jì)支持在贍養(yǎng)老年人中的作用越發(fā)顯得比生活照料要重要。⑥Zimmer，Z.，&Kwong，J.：Family Size and Support of Older Adults in Urban and Rural China：Current Effects and Future Implications.Demography，40 （1），2003，p.23-44.進(jìn)一步的研究則表明，與那些沒有在城市工作子女的農(nóng)村家庭相比，那些有子女在城市工作的農(nóng)村家庭通過家庭成員之間的收入轉(zhuǎn)移往往有著更高的家庭經(jīng)濟(jì)收入。但是，經(jīng)濟(jì)形式的好壞往往左右著外出務(wù)工的農(nóng)村家庭子女的年收入，因此擁有外出務(wù)工子女的農(nóng)村家庭的年收入變化幅度往往更高，這也就意味著，這樣的家庭的老人獲得的子女轉(zhuǎn)移收入雖然整體較高，卻又不穩(wěn)定。

在計劃生育政策下，許多農(nóng)村家庭為制度犧牲了傳統(tǒng)養(yǎng)老照料的家庭基礎(chǔ)——放棄了生育更多子女的機(jī)會，以此來為自己提供更穩(wěn)定的老年照料。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村青年勞動力的外遷重塑了農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)和家庭平均收入水平，并同時改變了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式。在可以預(yù)見的二十到三十年的時間內(nèi)，更多的農(nóng)村老人將依賴外出打工子女的轉(zhuǎn)移收入來維系自己的老年生活。顯而易見，這種養(yǎng)老保障的提供方式在不同家庭和不同時期有很大的不穩(wěn)定性。因此，全面農(nóng)村養(yǎng)老保險，一種更加現(xiàn)代化和社會化的老年收入保障體系，不失為彌補傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老缺失的合理的制度安排。

三、中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展進(jìn)程

1.二十世紀(jì)八十年代至九十年代間的地方農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點

早在一九八六年，在江蘇沙洲召開的政府工作報告就談到了農(nóng)村人口老齡化趨勢，建議在農(nóng)村展開養(yǎng)老保險的試點工作。民政部隨后在北京大興和山東煙臺牽頭發(fā)起農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點。此后，又陸續(xù)有一些地區(qū)或加入國家的試點地區(qū)，或推廣本地區(qū)自發(fā)創(chuàng)新的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。根據(jù)各地經(jīng)驗，一九九二年民政部頒布了文件——《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險制度 （暫行）管理辦法》。文件的指導(dǎo)原則源于先前試點地區(qū)的做法：其主要規(guī)定如下：

（1）養(yǎng)老保險的主要原則是由個人繳費為主，集體補貼為輔，國家給予性政策支持。

（2）養(yǎng)老保險基金和經(jīng)辦工作由縣級政府的民政部門負(fù)責(zé)，基金投資限于國有銀行存款。

（3）養(yǎng)老保險繳費由2元/月到10元/月分作十個檔次，參保的農(nóng)村居民選擇一個繳費檔次繳納養(yǎng)老保險費。個人繳費、集體補助和利息收入形成參保者個人賬戶養(yǎng)老金資產(chǎn)，在農(nóng)村居民到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金資格年齡以后，以年金的形式按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

基于上述原則，中國建立了個人賬戶為主的養(yǎng)老金制度，并由縣級政府具體經(jīng)辦。由民政部連續(xù)頒布了一系列的后續(xù)協(xié)調(diào)管理辦法，包括經(jīng)辦、基金管理和管理成本等有關(guān)規(guī)定。截止到一九九七年年底，全國共有7500多人參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，參加人數(shù)達(dá)到前所未有的高度（圖4）。

一九九二-一九九八年間，盡管農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在全國范圍內(nèi)高速發(fā)展，但在實踐中的具體運作情況卻并不完全良好：

（1）籌資渠道不足。由簡單計算可知，用個人繳費進(jìn)行完全積累制投資所得的養(yǎng)老金給付與退休后每日開銷相比是十分有限的。雖然集體經(jīng)濟(jì)（地方集體企業(yè)）有籌資責(zé)任，但不同地區(qū)集體企業(yè)規(guī)模與籌資能力卻也參差不齊。事實上，除個人繳費之外幾乎沒有其他養(yǎng)老金融資渠道。九十年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整體經(jīng)營狀況下滑，使得“集體補助”流于空談。

（2）管理能力不足。由于管理經(jīng)驗不足，在制度快速發(fā)展階段，諸如基金貪污和挪用的丑聞時有報道。民政部似乎并不適宜主管和經(jīng)辦養(yǎng)老保險。國務(wù)院其他部門質(zhì)疑民政部主管農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的聲音也時而有之。

表3 2009-2011年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點發(fā)展情況

（3）基金保值增值壓力。一九九七年東南亞金融危機(jī)后，國有銀行儲蓄利率快速下降，而民政部掣肘于養(yǎng)老保險基金投資的限制，無法找到基金保值增值的合理方式。

由于上述原因，國務(wù)院暫停了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度繼續(xù)拓展，并在一九九八年機(jī)構(gòu)改革中將有關(guān)工作移交給勞動與社會保障部。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度恢復(fù)階段

從一九九九年到二十一世紀(jì)初，就參保人數(shù)而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了一個收縮階段，但社會人口狀況卻加劇了農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險。在經(jīng)歷了數(shù)年的發(fā)展停滯后，勞動與社會保障部頒布了新的指導(dǎo)性文件：《關(guān)于進(jìn)一步完善當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的通知》，準(zhǔn)備在中央層面重啟農(nóng)村養(yǎng)老保險制度工作。二〇〇八年，中共中央第十七屆三中全會通過了 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，重申了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的重要性。二〇〇九年，國家重新開始了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革，①國務(wù)院：《關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點的指導(dǎo) 意 見 》，http：//www.gov.cn/jrzg/2009-09/07/content_1411208.htm，最后檢索時間2013年6月17日。并在近年來取得快速發(fā)展（表3）。最新數(shù)據(jù)顯示，截止到二〇一二年年底，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已覆蓋4億農(nóng)村居民。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的具體規(guī)定如下：

（1）政府補貼。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與老農(nóng)保制度最重要的區(qū)別在于制度補貼來自政府稅收收入。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度規(guī)定，六十歲以上老年人每人每月可得到55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這部分基金由政府預(yù)算支付。②中央政府對西部省份完全補貼，而對中部地區(qū)補貼50%，東部地區(qū)則不補貼；其余費用則由省政府稅收收入補貼。

（2）建立個人賬戶。個人的繳費檔次由100/年到1000元/年分作十個檔次。參保的農(nóng)村居民可以選擇一個繳費檔次按期繳納養(yǎng)老保險費，縣市級政府依據(jù)自身稅收能力與經(jīng)濟(jì)狀況相應(yīng)地補貼個人繳費一并計入個人賬戶。個人繳費、集體補助、利息收入積累形成個人賬戶養(yǎng)老金資產(chǎn)，在參保者達(dá)到領(lǐng)取資格后，以年金的形式向農(nóng)村居民按月發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金。

（3）養(yǎng)老金領(lǐng)取資格。制度開始實行時已滿六十周歲者，若其子女也參加了養(yǎng)老保險制度，則其可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金 （家庭成員捆綁制）。領(lǐng)取養(yǎng)老金資格的最低繳費年限為十五年，或在六十歲退休時一次性補足應(yīng)繳的十五年繳費額度。

（4）基金管理。由縣級政府具體經(jīng)辦基金管理工作，投資渠道僅限于政府債券和國有銀行的定期存款。

四、對中國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的評估

就理解整個農(nóng)村養(yǎng)老保險制度而言，對制度進(jìn)行合理評估是對其下定論的必要前提。戴蒙德曾對美國社會保障有過一個多角度分析。③Diamond，Peter A.：A framework for social security analysis.Journal of Public Economics 8，No.3 1977，p.275-298.在此基礎(chǔ)上，他又與巴爾共同構(gòu)建了養(yǎng)老保險政策的成熟分析框架。④Barr，N.，&Diamond，P.：Pension reform：A short guide.New York：Oxford University Press，2010.這一部分借鑒了這一分析框架，并結(jié)合中國的具體國情，從五個方面：減少貧困、平滑消費、收入再分配、長期財務(wù)可持續(xù)性和風(fēng)險分擔(dān)，嘗試對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進(jìn)行全方位的評估。

1.減少貧困

養(yǎng)老保險制度的首要目標(biāo)在于防止老年貧困。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度給付能否使農(nóng)村老年人保持其基本生活水平，應(yīng)當(dāng)以測量基本生活水平指標(biāo)作為基準(zhǔn)。本文運用兩種貧困測量標(biāo)準(zhǔn)來評估新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度減少貧困的目標(biāo)完成情況。

首先，以農(nóng)村低保指標(biāo)作為一種測量標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在我國是農(nóng)村地區(qū)的絕對貧困線。在二〇一二年，除了北京和上海這兩個經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)外，其他省和地區(qū)給付的平均農(nóng)村養(yǎng)老金都低于當(dāng)?shù)仄骄r(nóng)村養(yǎng)老金水平。①見2011年人力資源和社會保障部統(tǒng)計年鑒，2011年民政部統(tǒng)計年鑒。其次，以中國的最新全國貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)是每年2300元（約為365美元）。如前文所述，養(yǎng)老金由基本養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。按新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度規(guī)定，每年基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付額度為660元，約為全國貧困線標(biāo)準(zhǔn)的28.69%。國家貧困線在我國是衡量基本生活水平的標(biāo)準(zhǔn)，目前養(yǎng)老金的平均給付額度遠(yuǎn)無法觸及國家貧困線的水平。就個人賬戶養(yǎng)老金而言，選擇不同繳費等級會有不同給付額度。二〇一一年全國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度給付平均額度為每年689元（低于全國貧困線的30%），減去基礎(chǔ)養(yǎng)老金660元，可知個人賬戶每年僅能提供不足30元的給付額度。由于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度只運行了幾年，絕大部分農(nóng)村參保者沒有積累足夠高的個人賬戶資產(chǎn)，所以目前個人賬戶養(yǎng)老金并不能給予較高的養(yǎng)老金給付。

2.平滑消費

良好的養(yǎng)老金制度有助于形成好的儲蓄習(xí)慣并積累財富。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)置個人賬戶的初衷，就是想激勵農(nóng)村參保者在年輕時更多地為自己的老年生活儲蓄。但是，從現(xiàn)行的制度安排來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險并沒有充分的激勵機(jī)制鼓勵個人為其退休后的生活進(jìn)行儲蓄。

就養(yǎng)老保險制度參與者而言，正在繳費的一代和退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的一代都是新參與者。正如上一節(jié)所討論的，養(yǎng)老金給付水平在多數(shù)地區(qū)都很低。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的給付并不能保障農(nóng)村老年人的基本生活水平。而對年輕的一代而言，他們則很可能將來遷移到城市地區(qū)。從長期看，他們并不愿意在個人賬戶里多繳費，這一新的制度對他們并沒有太大吸引力。恰恰相反，在家庭成員捆綁參保的規(guī)定下，農(nóng)村里的年輕一代通常把這一制度看作自己經(jīng)濟(jì)上的額外負(fù)擔(dān)。對那些不打算向城鎮(zhèn)遷徙的中年人而言，在法定退休年齡到來之前，他們沒有足夠的時間參保去積累自己的個人養(yǎng)老金權(quán)益。

就政府為個人繳費的等比例匹配補貼而言，補貼額度與基金總量之比（個人賬戶與基本養(yǎng)老金相加）也很低?，F(xiàn)行規(guī)定下，等比例匹配補貼并不是明確而強制的，而是依據(jù)不同地方的財政能力而定。以山西省為例，對個人賬戶的等比例匹配補貼比例大致在15%左右。但是等比例匹配補貼也僅占總基金額度的5%左右，這反而使假定條件保持完美。（即無精算風(fēng)險和三十年連續(xù)繳費記錄）世界銀行對智利的二〇〇八年改革表明，等比例匹配補貼率低于10%的制度對參保人幾乎沒有吸引力，而30%則是世界銀行推薦的補貼比例。②Palacios，R.，&Robalino，D.A.Matching Defined Contributions：A way to increase pension coverage.?Washington D.C：The World Bank Publication，2009，p.187-202.

農(nóng)村養(yǎng)老保險基金將要面臨長時間的保值壓力。現(xiàn)行制度規(guī)定下，養(yǎng)老保險基金的年回報率與一年期定期存款利率相同。在高通貨膨脹率之下，銀行存款的真實利率已經(jīng)為負(fù)，這在中國是眾所周知的事實。即使是官方公布的CPI也總顯著高于一年期定期存款利率。銀行存款利率在央行認(rèn)為管控下要遠(yuǎn)低于資本的邊際回報率。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理陷入一個困境：基金規(guī)模越大，貶值壓力越大；基金規(guī)模越小，設(shè)置個人賬戶養(yǎng)老金模式就失去了積累老年儲蓄的作用。如果對養(yǎng)老基金投資組合的嚴(yán)格限制規(guī)定不加以放寬，基金管理能力得不到提升，在當(dāng)前金融規(guī)制環(huán)境下，養(yǎng)老基金必然面臨長期保值增值壓力。

3.收入再分配

自二〇〇九年以來，全國范圍內(nèi)大量財政資金注入了新農(nóng)保制度，財政的轉(zhuǎn)移支付行為也就意味著對所有中國納稅人進(jìn)行了一次收入再分配。二〇一〇和二〇一一年，財政對新農(nóng)保的補貼（包括中央與地方政府）分別達(dá)到228億和655億元。其中，大部分的政府補貼是針對全體農(nóng)村老年人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。二〇一〇和二〇一一年的補貼占總體財政收入的比例分別為0.27%和0.63%。雖然財政在新農(nóng)保制度中支出的絕對數(shù)字并不大，但鑒于未來幾年內(nèi)參保人數(shù)將高達(dá)4億人，潛在的財務(wù)負(fù)擔(dān)可能會很重。

在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度之內(nèi)也有一些收入再分配效應(yīng)。嚴(yán)格地說，當(dāng)前的補貼政策對高收入者更為有利。各地新農(nóng)保政策普遍規(guī)定地方財政以參保人繳費的一定比例給予補貼。這是一種簡單的養(yǎng)老金繳費補貼制度。富裕家庭的繳費能力更強，也更加有意識為自己養(yǎng)老儲蓄，因此從絕對數(shù)來看，高收入人群就能獲得更多的補貼。國際經(jīng)驗也證明了這樣的制度設(shè)計會產(chǎn)生逆向收入再分配，典型的例子是德國的李斯特養(yǎng)老金計劃。①B?rsch-Supan，A.H.，Coppola，M.，&Reil-Held，A.：Riester pensions in Germany：design，dynamics，targetting success and crowding-in.NBER WORKING PAPER，No.w18014，2012.由于新農(nóng)村養(yǎng)老保險開展的時間較短，現(xiàn)在并沒有專門的研究討論制度內(nèi)補貼政策的收入再分配問題。但是，就收入再分配的目標(biāo)而言，有必要設(shè)計更加慷慨的累退補貼政策，讓制度更加傾向于支持低收入的農(nóng)村居民。

4.可持續(xù)性

公共財政補貼的有無是新、老農(nóng)保制度的最大區(qū)別。除了一些較富裕地區(qū)外，每月55元的中央和省一級政府全額補助的基本養(yǎng)老金構(gòu)成了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險金的主要部分。但是農(nóng)村養(yǎng)老保險如果想要可持續(xù)發(fā)展，對個人賬戶養(yǎng)老金部分的補助更加不容忽視。現(xiàn)行制度設(shè)計下，中央和省政府承擔(dān)的更多是基本養(yǎng)老保險金的定額補助，而縣市級財政則更多地提供個人繳費比例匹配補貼。

在中國的財政收入結(jié)構(gòu)內(nèi)，較低層級的政府，其財政能力也較低，不同地區(qū)的縣市政府財政能力也參差不齊。地方財政對本地區(qū)的參保農(nóng)民的繳費補貼比例一般很低，往往只有個人繳費水平的30%以下。這一是由于地方財政實力不濟(jì)；二是匹配補貼的財政支出每年的變化要大于定額補貼的支出，地方財政無意承擔(dān)這種預(yù)見性差的財政支出，而給自己造成不必要的預(yù)算風(fēng)險。與其他發(fā)展中國家相比，匹配補貼過低，在印度，這一比例是100%。②Hinz，R.，Holzmann，R.，Tuesta，D.，&Takayama，N.：Matching contributions for pensions：A review of international experience.Washington：World Bank Publications，2012，p.217-242.財政補貼是新農(nóng)保政策的重要部分。從養(yǎng)老金動態(tài)增長的角度看，當(dāng)前財政補貼結(jié)構(gòu)更像是一個著眼于短期的制度安排。

一直以來，中國實行的分稅制，對激發(fā)省級政府財政和私營企業(yè)活力獲得了不少贊許，③④30Montinola，G.，Qian，Y.，&Weingast，B.R.：Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success in China.World Politics，48（1），2005，p.50-81.但結(jié)合中國特色的以GDP為導(dǎo)向的政績考核體系，分稅制對社會保障制度的負(fù)面影響也愈發(fā)明顯。⑤Shen，C.，Jin，J.，&Zou，H.：Fiscal Decentralization China：History，Impact，Challenges and Next Steps.ANNALS OF ECONOMICS AND FINANCE，13（1），2012.這一現(xiàn)象又被稱為“面向底層的競爭”（Jump to the bottom）。地方政府只關(guān)注短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為此降低勞動標(biāo)準(zhǔn)或縮小公共福利開支。如果不是迫于中央政府的政治壓力，新農(nóng)保制度不可能在地方政府的主導(dǎo)下開啟。

就長期可持續(xù)發(fā)展而言，新農(nóng)保面臨一個制度困境：一方面，未來新農(nóng)保制度發(fā)展有賴于地方政府比例匹配補貼；另一方面，地方政府在當(dāng)前制度環(huán)境下自然缺乏提高這一補貼比例的能力和動機(jī)。因此，只要財政補貼結(jié)構(gòu)不作出改變，由當(dāng)前財稅-政治體制導(dǎo)致的長期可持續(xù)性問題就給制度的前行蒙上一層陰影。

5.風(fēng)險分擔(dān)

現(xiàn)行基本管理主體是縣級政府，從而在管理體制上存在著巨大潛在風(fēng)險。根據(jù)最新官方數(shù)據(jù)，二〇一一年共有27個省的1914個縣級地區(qū)實施了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。①人力資源和社會保障部：《2011年人力資源和社會保障發(fā)展報告》，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201206/t20120605_69908.htm，最后檢索時間2013年6月17日。這就意味著全國范圍內(nèi)共有1914個農(nóng)村養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌單位和基金管理主體。眾所周知，大數(shù)法則要求在統(tǒng)一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)參與者盡可能多才能盡可能分散個體風(fēng)險，這也是保險原理在社會養(yǎng)老保險中的具體體現(xiàn)；但是事實上，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，各地縣級政府的財政能力參差不齊。同樣地，不同縣級地區(qū)的行政管理能力也各有高低。如此一來，一方面，總管理成本不可避免地隨著管理主體數(shù)量增加而增加，而投資回報率則相對低下；另一方面，基金管理主體如此之多也對監(jiān)督管理造成了不必要的負(fù)擔(dān)。從長期看，碎片化管理帶來的可預(yù)見潛在風(fēng)險是很高的。

五、結(jié)論與討論

在四年之內(nèi)建立并維系如此龐大、覆蓋四億人口的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，是中國社會保障制度建設(shè)的一項巨大成就。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，二〇一一年共有八千萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，極大地防止了廣大農(nóng)村地區(qū)老年陷入貧困。更重要的是，這也從制度設(shè)計上緩解了未來幾十年內(nèi)由于人口結(jié)構(gòu)老齡化帶來的老年人保障問題。此外，向農(nóng)村地區(qū)的老年人提供由財政支持的補貼不僅提高了其收入，從長期看還促進(jìn)了國內(nèi)消費。這樣看來，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化也將得益于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

盡管農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有著如此多的優(yōu)點，但受制于當(dāng)前的制度管理體制，所存在的問題將隨著這一制度的推行而放大。例如，縣市掌握著過多的管理權(quán)限，而財政補貼結(jié)構(gòu)也不利于制度長期財務(wù)平衡，激勵政策有待優(yōu)化，給付水平整體還很低。另一方面，結(jié)構(gòu)性因素以更深刻的方式阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，相應(yīng)產(chǎn)生的問題超出了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度政策的范疇。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，老齡化進(jìn)程正逐漸加劇是“小步漸進(jìn)”的，等到人們意識到問題嚴(yán)重時再設(shè)計養(yǎng)老金制度并為退休后生活進(jìn)行儲蓄安排將為時已晚。另一個重要而棘手的問題則是養(yǎng)老基金投資營運策略。當(dāng)前資本市場未能做到良性運行，應(yīng)當(dāng)對其改革，以期為養(yǎng)老基金投資營造更加多元化的投資增值環(huán)境。否則，從長期看這一龐大的養(yǎng)老保險基金如果只是用于購買銀行定期存款，那么養(yǎng)老金基金將大幅貶值，而這顯然不符合新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度最初的建制目標(biāo)?？偠灾袊霓r(nóng)村養(yǎng)老保險制度是提高廣大國民福利水平的良好舉措，但從長期看，仍有許多亟待完善之處。