新財務(wù)規(guī)則下高校預(yù)算編制控制方法研究

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（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)計財處 甘肅蘭州730070）

2 012年4月1日起執(zhí)行的新 《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》明確規(guī)定：合理編制單位預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行；完整、準(zhǔn)確編制單位決算，保證決算數(shù)據(jù)的真實、準(zhǔn)確；建立健全支出管理制度，提高資金使用的有效性。無論是決算數(shù)據(jù)的真實、準(zhǔn)確，還是資金使用效益的提高都離不開預(yù)算管理。預(yù)算管理是高校財務(wù)管理內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，是科學(xué)安排資金來源與支出、提高資金使用效率的重要手段。高校預(yù)算管理存在的問題，大部分是預(yù)算編制過程中出現(xiàn)的問題，但是目前對于這些問題的探討和研究僅僅停留在表面，沒有從預(yù)算編制的實際操作角度進(jìn)行深層次的挖掘。因此，本文針對高校預(yù)算編制控制實踐工作中遇到的實際問題，從預(yù)算編制控制方面著手解決目前高校中存在的急需解決的問題。

一、高校預(yù)算編制控制的要求

高校預(yù)算控制分為廣義預(yù)算控制和狹義預(yù)算控制，廣義預(yù)算控制是指通過對預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析、考核等環(huán)節(jié)實施事前、事中、事后全過程的控制。狹義預(yù)算控制是指利用預(yù)算對經(jīng)濟(jì)活動過程進(jìn)行的控制。預(yù)算編制控制作為廣義預(yù)算控制的事前控制，是預(yù)算控制的首要環(huán)節(jié)，對于發(fā)揮高校預(yù)算控制的作用至關(guān)重要，預(yù)算編制控制應(yīng)明確預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作、預(yù)算編制依據(jù)、預(yù)算編制方法、預(yù)算編制程序等內(nèi)容。預(yù)算編制前需全面分析上年度預(yù)算執(zhí)行情況、準(zhǔn)確掌握相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、收集和分析影響預(yù)算期收支的有關(guān)信息以及正確掌握預(yù)算編制的要求，明確人員經(jīng)費和公用經(jīng)費采用定員定額管理制度和固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算、滾動預(yù)算等不同預(yù)算編制方法的選擇等。

二、高校預(yù)算控制存在的問題與面臨的風(fēng)險

目前，由于受現(xiàn)行會計制度、財務(wù)制度及部門預(yù)決算編制軟件系統(tǒng)的限制，高校普遍編制“兩套”預(yù)決算報表，一套上報上級主管部門，另一套用于學(xué)校內(nèi)部執(zhí)行使用。上報預(yù)決算只要符合上級部門的審核要求，能順利上報就行，預(yù)算的可執(zhí)行性差、決算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性難以保證。

（一）高校預(yù)算編制控制中存在的問題

1.高校部門預(yù)決算和校內(nèi)預(yù)決算銜接程度不夠?，F(xiàn)行高校統(tǒng)一使用的部門預(yù)決算報表軟件系統(tǒng)，都有其自身的特點，其格式和內(nèi)容固定。部門預(yù)算管理系統(tǒng)（1.0版）按科目—收入來源進(jìn)行收支預(yù)算，不涉及財政補助專項經(jīng)費收支預(yù)算。部門決算軟件系統(tǒng)，支出內(nèi)容劃分比較細(xì)，既要求按資金來源支出，又要求按項目支出，并且都要明細(xì)到科目。

部門預(yù)決算軟件由財政部門統(tǒng)一規(guī)定和使用，任何高校都無法改變其內(nèi)容和格式。這就要求高校編制校內(nèi)預(yù)算時，應(yīng)根據(jù)部門預(yù)決算的要求盡可能細(xì)化預(yù)算，使其和部門預(yù)決算有效銜接。但是絕大數(shù)高校編制的校內(nèi)預(yù)算仍然是粗放型的，收入預(yù)算不完整、金額趨于保守，支出預(yù)算往往只按照歸口部門和項目進(jìn)行支出預(yù)算，既不按資金來源細(xì)分，也不按科目細(xì)分，項目支出預(yù)算指標(biāo)論證不充分，缺乏民主程序，缺少實際調(diào)研，甚至只報一個總金額，造成預(yù)算金額和實際金額差距較大。部分項目申報批復(fù)后，不實際執(zhí)行，使用效率不高，造成大量的資金結(jié)余。甚至項目申報金額遠(yuǎn)大于招標(biāo)價格，且招標(biāo)透露預(yù)算金額，使招標(biāo)者抬高招標(biāo)價格。

2.高校預(yù)算編制方法不完善。部門預(yù)算編制方法的改革，使高校預(yù)算編制方法由“增量預(yù)算”法向“零基預(yù)算”法過渡，形成“零基預(yù)算”和“增量預(yù)算”相結(jié)合的預(yù)算編制方法，這種預(yù)算編制方法在高校預(yù)算編制中發(fā)揮著一定的作用，但是隨著近幾年高校資金的迅速增長，單純使用“零基預(yù)算”和“增量預(yù)算”相結(jié)合的預(yù)算編制方法，不再適應(yīng)高校教育事業(yè)發(fā)展的需要。按照“收入預(yù)算，積極穩(wěn)妥”的預(yù)算編制原則，高校在編制收入預(yù)算時，對于非經(jīng)常性的、不確定因素的收入不作為預(yù)算收入。在這種預(yù)算編制原則的前提下，高校收入預(yù)算往往趨向于保守，特別是專項經(jīng)費，只預(yù)算保留性、常規(guī)性專項金額，實際到賬金額與預(yù)算金額相差較多。而現(xiàn)行“零基預(yù)算”法和“增量預(yù)算”法無法解決超預(yù)算收入的支出問題，于是這些未計劃到預(yù)算中的經(jīng)費，只能沉淀在財務(wù)賬中，造成年度結(jié)余過大和資金使用效益的降低。

（二）高校預(yù)算編制控制面臨的風(fēng)險

高校預(yù)算編制不細(xì)化等問題使高校預(yù)算控制面臨著一系列的風(fēng)險。首先，部門決算數(shù)據(jù)不真實、不完整，誤導(dǎo)報表使用者，使其決策失誤，造成損失。其次，違反財經(jīng)法律法規(guī)的現(xiàn)象不斷發(fā)生，申報預(yù)算時，通過虛增臨時工工資、巧立項目名稱等方式，利用虛假發(fā)票、序列支出等手段套取財政資金。最后，臨近年終時為了加快預(yù)算支出進(jìn)度，突擊花錢，貪污、挪用財政資金，造成學(xué)校資金流失嚴(yán)重、使用效益低下，無法達(dá)到依法理財?shù)囊蟆?/p>

三、新財務(wù)規(guī)則下高校預(yù)算編制控制方法構(gòu)建

為滿足新財務(wù)規(guī)則要求，高校應(yīng)從細(xì)化校內(nèi)預(yù)算編制內(nèi)容、格式和建立項目庫、推行滾動預(yù)算兩個方面構(gòu)建新財務(wù)規(guī)則下高校預(yù)算編制控制方法。

（一）細(xì)化高校預(yù)算編制內(nèi)容和格式

細(xì)化預(yù)算是進(jìn)行預(yù)算編制控制的重要基礎(chǔ)，也是高校預(yù)算改革的重要方向之一，高校應(yīng)按照支出經(jīng)濟(jì)分類科目、資金來源細(xì)化預(yù)算尤其是項目支出預(yù)算。具體要求高校在編制校內(nèi)預(yù)算時，需根據(jù)當(dāng)前部門預(yù)決算報表軟件系統(tǒng)的特點，結(jié)合高校的現(xiàn)實情況，本著細(xì)化、完善的原則，以部門預(yù)算的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步細(xì)化，并按照部門決算報表格式的要求細(xì)化校內(nèi)預(yù)算編制內(nèi)容和格式。細(xì)化的校內(nèi)預(yù)算編制的內(nèi)容和格式詳見表1-表7。

表1 某年度高校校內(nèi)預(yù)算收入支出總表

表2 某年度高校校內(nèi)預(yù)算收入明細(xì)表

表3 某年度高?；局С鲱A(yù)算明細(xì)表

表4 某年度高校項目支出預(yù)算明細(xì)表

表5 某年度歸口學(xué)校預(yù)算支出明細(xì)表

表6 某年度歸口各單位預(yù)算支出明細(xì)表

表7 某年度高校政府采購預(yù)算表

（二）建立項目庫，推行滾動預(yù)算

為解決高等教育投入不足、經(jīng)費緊張以及最近幾年高校專項經(jīng)費支出進(jìn)度緩慢、資金沉淀較多的矛盾，高校應(yīng)建立項目庫，推行“滾動預(yù)算”。“滾動預(yù)算”又稱連續(xù)預(yù)算或永續(xù)預(yù)算，是指在編制預(yù)算時，按照“近細(xì)遠(yuǎn)粗”的原則，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補充預(yù)算，逐期向后滾動，使預(yù)算期始終保持為一個固定期間的一種預(yù)算編制方法。高校應(yīng)分類、分時段建立滾動的項目庫，項目庫分為項目儲備庫和項目執(zhí)行庫兩大類。經(jīng)審批或?qū)彾ńo予專項資金支持或納入年度預(yù)算進(jìn)行建設(shè)的項目，進(jìn)入項目執(zhí)行庫進(jìn)行專門管理。已申報但未獲批準(zhǔn)給予專項資金支持或未納入高校年度預(yù)算進(jìn)行建設(shè)的項目，按照輕重緩急依序建立儲備庫項目庫。這樣，在年度預(yù)算執(zhí)行中，高校可根據(jù)省級及以上經(jīng)費撥款增加情況，隨時從儲備項目庫中提取申報專項，進(jìn)行預(yù)算支出，既保證教學(xué)、科研的順利進(jìn)行，又不致專項經(jīng)費沉淀較多，造成浪費。

四、新財務(wù)規(guī)則下高校預(yù)算編制控制方法的實現(xiàn)

高校預(yù)算編制控制作為預(yù)算控制的事前控制，其控制方法的實現(xiàn)依附于事中、事后控制，一旦年度預(yù)算指標(biāo)分解下?lián)芎螅托韪鞑块T嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，財務(wù)部門做好事中監(jiān)督和事后考核工作。同時有條件的高校應(yīng)利用信息化的手段進(jìn)行預(yù)算管理，使預(yù)算管理系統(tǒng)與財務(wù)核算系統(tǒng)對接，預(yù)算執(zhí)行過程中直接利用信息化手段進(jìn)行控制和監(jiān)督。沒有使用預(yù)算管理軟件的高校，需預(yù)算執(zhí)行部門、審批領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)報賬人員花費更多的時間和精力人為去控制和監(jiān)督，對不符合預(yù)算執(zhí)行要求的支出，堅決杜絕審批和報賬。年終對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析和考核后，有針對性的進(jìn)行獎勵和懲罰。