產(chǎn)品質(zhì)量違法行為下的法律競合適用

■文/赫成剛 劉文廣

2012年第12期《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》刊載了《使用普通編織袋包裝水泥該如何處理》的討論案例，文中主要對A水泥有限公司在水泥生產(chǎn)過程中使用普通編織袋包裝水泥的違法行為如何適用法律產(chǎn)生了分歧，其實這涉及到了法律的競合適用。下面進(jìn)行分析。

法律競合，也叫法條競合，是指對一個法律調(diào)整對象，兩個以上法律效力相同的具有包含或交叉關(guān)系的具體法律條文，依法只適用其中一個法條定性量罰的情形。在我國，民事、行政和刑事等不同法域，由于大量存在著立法的交叉與包含，法律競合情形大量存在。具體到行政處罰，為解決行政違法行為的法律競合下的法律適用，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，又派生出兩大原則，即對于包含關(guān)系的適用特別法優(yōu)于一般法或者稱特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，交叉關(guān)系的后法優(yōu)于前法。

法律的前后，是指不同法律之間生效時間的前后，在具體適用中極易把握。但對于特別法優(yōu)于一般法的適用，宜把握以下兩點(diǎn)：第一種情形是指同一機(jī)關(guān)制定的同一部法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例單行條例、規(guī)章中的特別規(guī)定與一般規(guī)定的適用。以生產(chǎn)不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的行政違法行為為例，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，也是一般意義上的“以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”的行為。但由于這種行為的特殊性，故《產(chǎn)品質(zhì)量法》將其作了單獨(dú)處理，在罰則中作了特別規(guī)定，以示和一般的“以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”的違法行為區(qū)別開來。針對這種情形，《立法法》第八十三條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/p>

第二種情形是指同一機(jī)關(guān)執(zhí)行的兩部以上但效力相同的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章中的特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致。還是上述違法行為，《標(biāo)準(zhǔn)化法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》都設(shè)定了行政處罰條款。但由于《標(biāo)準(zhǔn)化法》是有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定、實施和監(jiān)督的基本法，是對生產(chǎn)銷售不符合人體健康、人身財產(chǎn)安全的產(chǎn)品的違法行為的處罰規(guī)定，較之《產(chǎn)品質(zhì)量法》而言是一般規(guī)定。雖然《立法法》就這種情形下的一般規(guī)定與特別規(guī)定沒有做出明確，在執(zhí)法實踐中，亦應(yīng)本著特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》。

必須指出的是，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的使用原則是有明確的適用范圍的。即只限于《立法法》第八十三條規(guī)定的情形以及執(zhí)法主體為同一部門且法律位階相同（效力相當(dāng)）的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章中一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的情形。在此，有兩點(diǎn)需要在執(zhí)法中予以注意：

第一，新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的情況下，并不必然適用特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則：新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定；新的一般規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的，適用新的一般規(guī)定。

第二，不同執(zhí)法部門執(zhí)行的同等效力的法律法規(guī)、規(guī)范，對于同一違法行為作出了不同規(guī)定，也不必然使用特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定（或者在后規(guī)定優(yōu)于在前規(guī)定）的原則。2002年6月，湖北省宜昌市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在對江都市嘶馬建筑有限公司第八工程處和浙江二建集團(tuán)湖北三公司施工現(xiàn)場的塔式起重機(jī)進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)，兩行政相對人沒有按照原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局《特種設(shè)備質(zhì)量與安全監(jiān)察規(guī)定》辦理相應(yīng)資格手續(xù)并以此為由給予了行政處罰。兩行政相對人不服，經(jīng)行政復(fù)議起訴到法院。理由是原建設(shè)部《塔式起重機(jī)拆裝管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定塔式起重機(jī)的作業(yè)人員及修理技術(shù)監(jiān)測和驗收均由建設(shè)部門管理。湖北省高級人民法院因該案涉及兩個部門規(guī)章之間的沖突問題，向最高人民法院提出請示。最高人民法院經(jīng)研究，于2004年6月16日答復(fù)如下：國家建設(shè)部、工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合制定的《施工現(xiàn)場安全防護(hù)用具及機(jī)械設(shè)備使用監(jiān)督管理規(guī)定》，對起重機(jī)械的監(jiān)督管理權(quán)限作了明確劃分。人民法院審查行政機(jī)關(guān)在國務(wù)院《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》施行前作出的相關(guān)具體行政行為，應(yīng)當(dāng)參照《施工現(xiàn)場安全防護(hù)用具及機(jī)械設(shè)備使用監(jiān)督管理規(guī)定》。即原則上認(rèn)可了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門當(dāng)時情形下對塔式起重機(jī)的相關(guān)行政管理權(quán)限和違法行為的處罰權(quán)限。

通過上述分析，本案中具體適用哪部法律進(jìn)行定性量罰不言自明。至于案例中第三種意見認(rèn)為：“水泥包裝袋是違法標(biāo)的物，不屬于水泥產(chǎn)品，A公司違法行為應(yīng)為‘使用不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的包裝袋’，對此沒有相應(yīng)的處罰依據(jù)，所以，應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》第二十三條：‘行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為’的規(guī)定，責(zé)令限期改正違法行為即可”的觀點(diǎn)是不足為取，因為存在著機(jī)械適用法律的盲區(qū)：第一，普通編織袋本身并不是違法行為的標(biāo)的物，只有被用來盛裝水泥時才不符合G B9774-2010標(biāo)準(zhǔn)“水泥包裝袋按制袋材料分為紙袋、復(fù)膜塑編袋和復(fù)合袋”的明確規(guī)定。正如三聚氰胺以其極好的易溶性被廣泛應(yīng)用于涂料、門窗外飾而因?qū)θ梭w相關(guān)毒性不能作為食品添加劑一樣。第二，袋裝水泥的完整的產(chǎn)品概念不單單僅指袋內(nèi)的水泥本身，否則有貽笑之嫌。