防雷檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的法律探究

■文/邵國興

2012年6月，D市質(zhì)監(jiān)局根據(jù)群眾舉報，依法對D市防雷技術(shù)檢測服務(wù)所進(jìn)行了檢查，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)防雷檢測報告42份，報告的用途是作為D市氣象局核準(zhǔn)竣工驗收的依據(jù)之一。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查，該所成立于1996年，曾經(jīng)申領(lǐng)過計量認(rèn)證，但從2005年過期失效后，未再申領(lǐng)計量認(rèn)證。根據(jù)上述事實，D市質(zhì)監(jiān)局?jǐn)M依據(jù)《計量法》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》和《實驗室資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》對其處罰，但該所提出三點意見：一是該機構(gòu)是依據(jù)《氣象法》的有關(guān)規(guī)定，依法開展檢測業(yè)務(wù)；二是防雷檢測機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)由氣象部門作出，不屬于質(zhì)監(jiān)部門的職權(quán)；三是2003年最高法院在《關(guān)于雷電防護(hù)設(shè)施檢測機構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行計量認(rèn)證問題的答復(fù)》中說明，防雷檢測機構(gòu)不需要計量認(rèn)證。據(jù)此，該所認(rèn)為其不需要通過計量認(rèn)證，質(zhì)監(jiān)部門也不能對其實施行政處罰。那么，質(zhì)監(jiān)部門能否對防雷檢測機構(gòu)未通過計量認(rèn)證的違法行為實施行政處罰呢？筆者查閱了有關(guān)法律法規(guī)，試著進(jìn)行分析探討。

有關(guān)法律規(guī)定的變遷

我們首先了解一下有關(guān)防雷檢測機構(gòu)的法律淵源。2000年《氣象法》正式頒布實施，涉及防雷檢測的條文是第三十一條，該條規(guī)定各級氣象主管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對雷電災(zāi)害防御工作的組織管理，并會同有關(guān)部門指導(dǎo)對可能遭受雷擊的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的檢測工作。從法律淵源上看，該條是防雷檢測機構(gòu)存在的依據(jù)，并且明確了各級氣象主管機構(gòu)是防雷檢測機構(gòu)的主管部門，其他有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)助，但沒有規(guī)定具體資質(zhì)認(rèn)定的條件、程序等內(nèi)容。為貫徹落實“第三十一條”的規(guī)定，2000年發(fā)布實施的《防雷減災(zāi)管理辦法》(2000年中國氣象局第3號令)第四章防雷檢測第十六條規(guī)定，具有防雷檢測資質(zhì)的檢測單位對防雷裝置檢測后，應(yīng)當(dāng)出具檢測報告，檢測項目全部合格后頒發(fā)合格證書。不合格的，應(yīng)當(dāng)限期整改。防雷檢測單位必須執(zhí)行國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，保證防雷檢測報告的真實性、科學(xué)性、公正性。第十九條規(guī)定，對從事防雷裝置檢測、防雷工程專業(yè)設(shè)計或者施工的單位實行資質(zhì)管理制度。對從事防雷活動的專業(yè)技術(shù)人員實行資格管理制度。第二十條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門組織對本行政區(qū)域內(nèi)從事防雷裝置檢測的單位進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證。上述三個條款分別規(guī)定了“防雷檢測機構(gòu)的管理部門”、“防雷檢測機構(gòu)的資質(zhì)要求”和“防雷檢測機構(gòu)的工作要求”，強調(diào)了檢測單位需進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，但該資質(zhì)認(rèn)證是何種性質(zhì)，認(rèn)證的條件、程序等內(nèi)容都沒有具體的規(guī)定。

需要說明的是，在《氣象法》實施前，1998年原國家技術(shù)監(jiān)督局與中國氣象局曾聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于對各級防雷檢測機構(gòu)開展計量認(rèn)證工作的通知》，要求還未取得計量認(rèn)證合格證書的防雷檢測機構(gòu)，要向所在地省級技術(shù)監(jiān)督部門提出計量認(rèn)證書面申請，并抄報省級氣象局。已通過計量認(rèn)證的防雷檢測機構(gòu)應(yīng)接受發(fā)證部門和當(dāng)?shù)丶夹g(shù)監(jiān)督部門的監(jiān)督管理，確保防雷檢測工作開展的科學(xué)性和公正性?！稓庀蠓ā芳啊豆芾磙k法》實施后，中國氣象局曾在（氣法發(fā)[2000]22號）復(fù)函中說明，防雷裝置檢測機構(gòu)只需進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，不需要計量認(rèn)證。而國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督委員會（國認(rèn)法函[2002]168號）復(fù)函認(rèn)為，防雷裝置檢測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)適用《計量法》第二十二條的規(guī)定，進(jìn)行計量認(rèn)證。從兩個部門的文件內(nèi)容可以看出，對防雷檢測機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證的要求，在當(dāng)時就存在一定的爭議。筆者認(rèn)為，爭議的焦點集中在防雷檢測機構(gòu)到底需要通過何種資質(zhì)認(rèn)證，是僅需要《管理辦法》規(guī)定的資質(zhì)認(rèn)證，還是兩個資質(zhì)認(rèn)證必須同時具備？

2003年，《行政許可法》正式發(fā)布實施，為進(jìn)一步加強與該法的配套，2005年版的《防雷減災(zāi)管理辦法》（2004年中國氣象局第8號令）對有關(guān)防雷檢測資質(zhì)認(rèn)定的內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整修訂。該辦法第二十條規(guī)定，對從事防雷檢測的單位實行資質(zhì)認(rèn)定制度。省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的防雷檢測單位的資質(zhì)認(rèn)定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)另行制定。此次修改的變化在于：一是把氣象檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的權(quán)限完全劃歸到氣象部門，不再需要其他部門的配合，也就是明確了氣象檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的所有權(quán)歸氣象部門；二是明確指出具體的資質(zhì)認(rèn)定的條件、程序等具體內(nèi)容由各省自行商訂。那么，各省對防雷檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定是如何規(guī)定的呢？筆者查閱了J省、H省、Z省、S市、B市等省級氣象部門的網(wǎng)站，均未有具體的規(guī)定或政策。三是該辦法增加了一條內(nèi)容，即第二十九條規(guī)定，防雷產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)通過正式鑒定，并由國務(wù)院氣象主管機構(gòu)授權(quán)的檢驗機構(gòu)測試合格后投入使用。對社會提供公正數(shù)據(jù)的防雷產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定通過計量認(rèn)證或者獲得資格認(rèn)可。在這里，該辦法把防雷檢測和防雷產(chǎn)品檢測區(qū)別開來。那么防雷裝置和防雷產(chǎn)品究竟是否是一個概念，兩者之間有何區(qū)別呢？筆者經(jīng)了解，防雷產(chǎn)品主要包括各種類別的防雷器，如電源防雷器等，對單個防雷產(chǎn)品進(jìn)行檢測的機構(gòu)需要通過計量認(rèn)證，是符合《計量法》的規(guī)定。防雷裝置從性質(zhì)上看，是建筑工程的配套設(shè)備，其安全性能的測試是產(chǎn)品質(zhì)量評價的重要內(nèi)容，對防雷裝置的避雷形式、保護(hù)范圍安裝工藝、接地形式、接地電阻、材料規(guī)格及型號等各項指標(biāo)的綜合考核作出質(zhì)量評價的內(nèi)容之一。換句話說，防雷裝置不局限于一個產(chǎn)品，而是側(cè)重于一系列產(chǎn)品的組合成的系統(tǒng)。

2011版《防雷減災(zāi)管理辦法》（2011年中國氣象局第20號令）對防雷檢測又做出了重大調(diào)整，該辦法第二十條規(guī)定，對從事防雷裝置檢測的機構(gòu)實行資質(zhì)認(rèn)定。具體辦法由國務(wù)院氣象主管機構(gòu)另行制定。與2005版的變化在于，在繼續(xù)強調(diào)防雷檢測機構(gòu)需要資質(zhì)認(rèn)定的基礎(chǔ)上，收回了原來授權(quán)各省自行開展資質(zhì)認(rèn)定的權(quán)力，而由國家氣象局統(tǒng)一制定。經(jīng)筆者與中國氣象局政策法規(guī)處聯(lián)系，截止目前有關(guān)防雷檢測資質(zhì)認(rèn)定的規(guī)范性文件還沒有制定出來。至此，通過對前后三版《防雷減災(zāi)管理辦法》的研究分析，我們可以清晰地看到有關(guān)防雷檢測資質(zhì)的發(fā)展脈絡(luò)：要求資質(zhì)認(rèn)證——各省自定——權(quán)力收回。我們可以看到，歷經(jīng)12年，各級氣象部門都沒有出臺具體的資質(zhì)認(rèn)定的規(guī)定或政策。

對最高法院回復(fù)的解析

2003年，黑龍江省高級法院受理了五常市氣象局不服哈爾濱市五常質(zhì)監(jiān)局行政處罰一案，并對有關(guān)法律適用問題向最高院進(jìn)行了請示，最高院在《回復(fù)》中說，雷電防護(hù)設(shè)施檢測機構(gòu)需要經(jīng)過“資格認(rèn)證”，但不需要經(jīng)過“計量認(rèn)證”。最高院的回復(fù)是防雷檢測機構(gòu)認(rèn)為不應(yīng)被行政處罰的最有力依據(jù)，但我們要對《回復(fù)》進(jìn)行認(rèn)真的分析。筆者認(rèn)為，首先從效力上看，正式的法律解釋有立法解釋和司法解釋。最高院雖然是司法機關(guān)，有權(quán)做出司法解釋，但該回復(fù)屬于內(nèi)部工作指導(dǎo)性意見，并非正式的司法解釋，因此，不是真正意義上的法律解釋，不能等同于法律法規(guī)。同時，從時間上分析，此回復(fù)下發(fā)于2003年，防雷氣象檢測是依據(jù)《氣象法》的要求而規(guī)定的，當(dāng)時《行政許可法》還沒有頒布，而《計量法》對計量認(rèn)證范圍的規(guī)定又比較狹隘，按照新法優(yōu)于舊法的原則，最高院認(rèn)為“防雷檢測機構(gòu)”非“產(chǎn)品質(zhì)量檢測機構(gòu)”，據(jù)此作出《回復(fù)》也情有可原。但是，隨著《行政許可法》的頒布實施，以及我國經(jīng)濟社會形勢的變化，尤其是2006年《實驗室和檢查機構(gòu)管理辦法》這一部門規(guī)章的出臺，更加明確了檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的范圍、性質(zhì)、程序等，凡是為行政機關(guān)的行政決定出具證明作用的檢測機構(gòu)，都需要通過資質(zhì)認(rèn)定（計量認(rèn)證）。因此，當(dāng)新的規(guī)定出臺后，最高院的回復(fù)并不是永遠(yuǎn)都有效的。最后從實踐上看，據(jù)筆者調(diào)查了解，J省的大部分市縣的防雷檢測機構(gòu)都申請通過了資質(zhì)認(rèn)定（計量認(rèn)證），各級氣象檢測部門與質(zhì)監(jiān)部門已達(dá)成共識，不存在爭議。

實驗室方面的法律法規(guī)

《計量法》第二十二條規(guī)定：“為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試能力和可靠性考核合格”。《計量法實施細(xì)則》第三十二條規(guī)定：“為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門計量認(rèn)證”。這兩個法律法規(guī)是關(guān)于實驗室計量認(rèn)證的法律源泉，但受當(dāng)時認(rèn)識上的限制，僅說明是產(chǎn)品質(zhì)量檢測機構(gòu)。隨著社會的發(fā)展，社會上檢測的范圍、類別已經(jīng)突破了產(chǎn)品的概念范疇。因此，2006年國家質(zhì)檢總局發(fā)布了《實驗室和檢查機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》，將實驗室的定義為，向社會出具證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的實驗室和檢查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有的基本條件和能力。同時規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)，從事向社會出具證明作用的數(shù)據(jù)結(jié)果的實驗室和檢查機構(gòu)以及對其實施的資質(zhì)認(rèn)定活動應(yīng)當(dāng)遵守本辦法，即要申請資質(zhì)認(rèn)定(計量認(rèn)證)。因此，隨著社會的發(fā)展，實驗室的檢測活動不僅局限于人們常見的有形的某個具體的產(chǎn)品，而是從廣義的實驗室的具體行為出發(fā)來規(guī)定。例如，《機動車環(huán)保檢驗機構(gòu)管理規(guī)定》（環(huán)發(fā)[2009]145號）規(guī)定：申請開展在用機動車環(huán)保定期檢驗的機構(gòu)，應(yīng)通過省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的計量認(rèn)證，取得計量認(rèn)證證書，并在認(rèn)證合格有效期內(nèi)。目前，在環(huán)保、疾控、司法鑒定、建筑、公路等很多領(lǐng)域已形成共識，也有相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章政策的規(guī)定，這些領(lǐng)域的檢測機構(gòu)首先要通過計量認(rèn)證，獲得資質(zhì)認(rèn)定后，才能申請本行業(yè)的檢測資格。簡單地說就是，計量認(rèn)證是資質(zhì)要求，行業(yè)要求是資格要求。根據(jù)防雷檢測機構(gòu)的設(shè)立目的和主要職責(zé)，防雷檢測機構(gòu)所承擔(dān)轄區(qū)城內(nèi)防雷裝置檢測、防雷工程監(jiān)督、防雷裝置設(shè)計審核及裝置驗收工作，是依據(jù)《氣象法》第三十一條、《防雷減災(zāi)管理辦法》第十一、十二、十三、二十條成立的，即說明該機構(gòu)應(yīng)屬于為執(zhí)法工作提供檢測數(shù)據(jù)的技術(shù)機構(gòu)。因此，筆者認(rèn)為，各防雷檢測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守《實驗室和檢查機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》的規(guī)定，應(yīng)先申請開展檢測的資質(zhì)認(rèn)定，然后再申請從事防雷檢測的資格。

通過以上分析，筆者認(rèn)為，防雷檢測機構(gòu)是否需要通過計量認(rèn)證，這本身已不是一個命題，只要該機構(gòu)從事檢測工作（不管檢測的是某個具體的產(chǎn)品或是產(chǎn)品的組合），并出具檢測報告，行政機關(guān)依據(jù)該檢測報告向被檢測單位發(fā)放竣工驗收通過的證明，那么就應(yīng)當(dāng)通過計量認(rèn)證。因此，防雷檢測機構(gòu)需要通過計量認(rèn)證，不論從法律上、還是實踐上都是必須的。本案中的防雷檢測技術(shù)服務(wù)所，經(jīng)過多次上門說法，也認(rèn)識到這一點，接受了D市質(zhì)監(jiān)局的行政處罰，并積極開展計量認(rèn)證的申報工作。

通過此案的研判，筆者認(rèn)為在質(zhì)監(jiān)行政處罰過程中，一定要加強對法律法規(guī)的研究，了解它的來龍去脈和立法意圖。同時，也不能拘泥于一些規(guī)定，要實事求是地分析，更好地為行政行為服務(wù)。